1 La loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) fait souvent la « une » dans les médias, en particulier son article 55, qui impose pour certaines communes des grandes aires urbaines françaises un taux de logements sociaux au moins égal à 20 % du nombre de résidences principales. Si le parc locatif social s’avère insuffisant, les communes sont tenues de résorber progressivement leur déficit sous la forme de plans triennaux de rattrapage. Tant que la norme de 20 % n’est pas atteinte, les communes doivent s’acquitter d’une pénalité sous la forme d’un prélèvement sur leurs recettes fiscales. Si la médiatisation a le mérite de porter le débat du logement social et de la mixité urbaine sur la place publique, les articles de presse ne s’attachent souvent qu’à mettre en avant les bons et surtout les mauvais élèves au vu de la loi. Mais qu’en est-il de son efficacité globale ? Trouver des communes qui ne respectent pas leurs obligations ne veut pas dire que la loi soit inutile, et inversement. L’efficacité se juge en moyenne. Bien qu’en vigueur depuis 9 ans en décembre 2010, aucun des articles de recherche qui lui est consacré n’a cherché à mesurer objectivement la performance de son article 55, alors même que bon nombre d’observateurs considèrent la mixité sociale dans la politique de l’habitat comme l’un des principaux leviers pour contrer les flambées de violence que peuvent connaître les banlieues françaises [Driant et Lelévrier, 2006 ; Robert, 2006 ; Besson et Mouillart, 2007].

2 Évaluer une politique publique n’est pas une chose facile. Il faut être capable de mesurer l’évolution d’un paramètre d’intérêt, dans notre cas le taux de logements sociaux, avant et après la mise en place de la politique, en contrôlant à la fois la tendance naturelle de ce paramètre et tous les autres phénomènes économiques qui pourraient jouer sur son évolution. Heureusement, des méthodologies existent et permettent de mesurer assez précisément l’impact, ou l’absence d’impact d’une politique publique. Nous montrons que la mise en place des pénalités n’a eu aucun impact en moyenne sur la production de logements sociaux conventionnés pendant les deux premières périodes triennales suivant l’adoption de la loi, les périodes 2002-2004 et 2005-2007 (voir Bono et Trannoy [2011] pour l’étude complète).

La mixité sociale en France et l’article 55 de la loi SRU

3 Depuis les années 1990, la mixité sociale est devenue un enjeu prioritaire des politiques publiques de la ville. En effet, la tendance à la concentration sociale et géographique des individus s’est renforcée au cours des dernières décennies dans toutes les grandes zones urbaines occidentales. De la loi Besson de 1990 à la loi SRU de 2000, la puissance publique a souvent tenté de légiférer afin d’atténuer cette tendance à la spécialisation sociale des espaces urbains. Si un consensus relatif existe au niveau politique, il est à noter que certains chercheurs contestent le bien-fondé de cette recherche de mixité sociale [Epstein et Kirszbaum, 2003].

4 La lutte contre la ségrégation naît dans le discours public au début des années 1970 avec le départ des couches moyennes des grands ensembles d’après-guerre qui dans les années 1950 connaissaient une certaine diversité sociale. La loi Besson du 31 mai 1990 est la première à introduire la diversité sociale au niveau du quartier, de la commune et du département comme objectif prioritaire au travers des protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS). La loi d’orientation de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 remplace les POPS par des accords collectifs départementaux et adopte une série de mesures permettant notamment de relever les plafonds de ressources afin de maintenir des ménages « moyens » dans le parc social. En juillet 1991, la loi Besson est complétée par la loi d’orientation de la ville (LOV) qui rend obligatoire la réalisation de logements sociaux dans les communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants dont le parc de logements en comporte moins de 20 %. La LOV oblige les communes à élaborer des plans locaux de l’habitat (PLH). Les communes ne réalisant pas un minimum de constructions fixé par la loi sont soumises à une contribution financière annuelle reversée à un organisme chargé de procéder à des acquisitions foncières et immobilières ou de construire des logements sociaux sous le contrôle du préfet. En décembre 2001, la loi solidarité et renouvellement urbain renforce l’aspect coercitif de la LOV et élargit son champ d’action à de nouvelles communes.

5 L’article 55 de la loi SRU dispose que toutes les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France), situées dans une agglomération d’au moins 50 000 habitants, doivent disposer d’ici 2020 d’au moins 20 % de logements sociaux dans leur parc de résidences principales. Afin de soutenir le dispositif, les communes contrevenantes sont soumises à un prélèvement fiscal de 152,45 euros par logement manquant [2]. 742 communes sont concernées par l’article 55 au début de la seconde période triennale.

6 Les communes soumises à la loi SRU dont le taux de logement social est inférieur à 20 % sont tenues de réaliser le nombre de logements sociaux manquants, que ce soit par le biais de constructions neuves ou d’acquisitions-améliorations. Outre cet objectif final atteignable en vingt ans, un objectif intermédiaire est fixé tous les trois ans. D’une part, les communes doivent réaliser au moins 15 % du nombre de logements sociaux manquants pour atteindre le seuil des 20 %, ce qui équivaut à un rythme annuel de 5 %. Cet objectif triennal représente donc un minimum légal à atteindre à l’issue de la période. D’autre part, la loi engagement national pour le logement (ENL) impose depuis juillet 2006 que le nombre de logements sociaux mis en chantier pendant une période triennale soit au moins égal à 30 % du nombre de logements sociaux commencés au cours de la précédente période triennale.
Au terme de cette période, si la commune n’a pas respecté son engagement triennal, le préfet peut engager une procédure de constat de carence et appliquer une majoration au prélèvement annuel. Il prend sa décision après avis du conseil départemental de l’habitat et en fonction de l’importance du non-respect des engagements et des éventuelles justifications et observations émises par les élus locaux (difficultés rencontrées, projets en cours de réalisation, etc.).

Schéma : Déroulement de l’application de l’article 55 de la loi SRU

La méthodologie

7 Nous cherchons à savoir si la loi a eu un impact sur le rythme de production de logements sociaux et en particulier si, en l’absence de loi, le rythme aurait été plus faible. Cette analyse implique une comparaison entre ce qui s’est passé et ce qui se serait passé en l’absence de la loi. Nous cherchons les changements qui sont directement imputables à la loi et non à d’autres facteurs. Notre paramètre d’intérêt est le taux de logement social par période triennale. Pour cela, nous avons besoin de données qui couvrent l’ensemble du territoire hexagonal.

L’estimation par double différence

11 Nous présentons succinctement la procédure d’estimation par double différence et son application à l’évaluation de l’impact de l’article 55 de la loi SRU sur la production de logements sociaux.

12 Depuis les travaux d’Ashenfelter et Card [1985], l’estimation par double différence a été largement employée pour l’évaluation d’une politique publique. Utilisée dans un premier temps dans un cadre médical, l’évaluation d’une politique publique par double différence en garde le vocabulaire. Cette méthode compare la différence d’évolution de la variable d’intérêt pour le groupe ayant subi le traitement et pour le groupe non traité.

13 Nous appelons groupe de contrôle les communes qui ne sont pas concernées par la loi SRU et qui ont moins de 20 % de logement social au sens de l’enquête EPLS. Plus précisément, le groupe de contrôle est constitué des communes non soumises à l’article 55, de plus 3 500 habitants au recensement de 1999, et ayant un taux de logement social inférieur à 20 % au sens de l’enquête EPLS et des données FILOCOM pour le nombre de résidences principales en 1999.

14 De la même manière, nous désignons par groupe de traitement les communes qui sont effectivement contraintes par l’article 55. Plus précisément, le groupe de traitement est constitué des communes soumises à la loi, qui ont moins de 20 % de logements sociaux au sens SRU (ou moins de 15 % pour les communes bénéficiant de dotations de solidarité urbaine [3]). Ce sont les communes qui sont censées payer des pénalités.

15 La carte de la répartition géographique des communes en fonction de leur groupe (Figure 1) suggère une plus grande concentration des communes du groupe de traitement sur le territoire, alors que les communes du groupe de contrôle se situent de manière plus diffuse dans l’hexagone.

16 Les communes du groupe de contrôle sont en moyenne plus petites, beaucoup moins denses, moins riches, et ont une population plus pauvre. Ces différences structurelles entre les communes des deux groupes pourraient poser problème dans le cadre d’une estimation par double différence ; il existe cependant une ingénierie statistique qui nous a permis de prendre en compte ces différences [4].

Figure 1

Répartition des communes en fonction des groupes

Répartition des communes en fonction des groupes

17 Pour mettre en œuvre la procédure d’estimation par double différence, nous avons besoin d’une mesure du paramètre d’intérêt pour les groupes avant et après le traitement. Nous définissons trois périodes triennales, une « avant » et deux « après » :

• P0= la période pré-traitement du 1^er janvier 1999 au 31 décembre 2001,
• P1= la première période triennale de la loi, du 1^er janvier 2002 au 31 décembre 2004,
• P2= la seconde période triennale de la loi, du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2007.

Nous effectuerons une double différence entre P0 et P1, afin d’évaluer l’effet immédiat de la loi, et entre P0 et P2, avec l’intuition que la loi demande du temps avant de prouver son efficacité. En effet, comme notre étude est fondée sur la production effective de logements sociaux (et non son simple financement) il est possible que les communes aient eu besoin de plus temps pour répondre à la loi. Il faut en effet savoir qu’il faut environ 4 ans entre la conception et la livraison d’un immeuble de logement social. Donc, nous anticipions qu’il était probable de ne pas constater de grands bouleversements entre P0 et P1.

Les résultats

18 Les communes du groupe de contrôle, qui sont moins peuplées et moins riches, ont un taux de logements sociaux en moyenne bien supérieur à celui du groupe de traitement. Dans la figure ci-dessous, nous constatons d’abord que le taux de logement social progresse au cours de la période d’étude et qu’il connaît une phase d’accélération depuis 2006. En moyenne, les communes contraintes par l’article 55 (groupe de traitement) sont en voie de rattraper leur retard sur les communes non contraintes. Mais ce phénomène de rattrapage est-il dû à la loi, ou à une tendance initiée avant la mise en œuvre de la loi ? Notre réponse à cette question est sans équivoque. La différence de production de logements sociaux rapportée au nombre de résidences principales fait partie d’une tendance bien antérieure à l’arrivée de l’article 55 comme le montre notre estimation par double différence.

19 Le tableau ci-dessus indique que la croissance du taux de logement social est plus rapide dans les communes contraintes que dans les communes non contraintes après l’adoption de la loi. Mais l’information importante est que c’était déjà le cas avant l’adoption de la loi ! D’autre part, on peut constater que les écarts-types sont plus importants que les variations moyennes, ce qui signifie que les deux groupes sont très hétérogènes.

20 Lorsque nous comparons notre paramètre d’intérêt, la variation du taux de logement social par période triennale, à l’aide de la méthode par double différence, non seulement l’estimation obtenue n’est pas statistiquement significative, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de tendance qui soit différente d’un phénomène aléatoire, mais en plus le signe de l’estimation est négatif entre P0 et P2, indiquant que les communes du groupe de traitement ont en moyenne une évolution de leur taux de logement social très légèrement inférieure à celle des communes du groupe de contrôle par rapport à la période triennale qui a précédé la mise en œuvre de la loi (P0).

Figure 2

Évolution du taux de logement social (EPLS) pour les deux groupes de communes

Évolution du taux de logement social (EPLS) pour les deux groupes de communes

Variation du taux de logement social par période en point de pourcentage 5 Commune contrainte Commune non contrainte Variation en P0 0,27 (1,6 %) -0,092 (3 %) Variation en P1 0,36 (1,4 %) -0,013 (1,8 %) Variation en P2 0,40 (1,3 %) 0,14 (1,7 %) Entre parenthèses l’écart-type - Source : enquête EPLS Le tableau se lit de la façon suivante. Au cours de la période P0, le taux de logement social a augmenté de 0,27 point de pourcentage dans les communes contraintes par l’article 55 et a diminué de 0,09 point de pourcentage dans les communes non contraintes par la loi.

 [5]

Conclusion

21 L’impact de l’article 55 sur la production de logements sociaux conventionnés n’est pas significatif. En effet, la progression plus rapide du taux de logement social conventionné dans les communes soumises à l’article 55 par rapport à celles non soumises à l’article 55 ne peut pas être mise sur le compte de la loi SRU. Toutefois, nous ne pouvons pas conclure à la totale inefficacité de la loi. Il n’est pas exclu que le fort impact médiatique de la loi SRU ait pu se traduire par la production de logements sociaux dans les communes non concernées par la loi. Le traitement affecterait à la fois les « communes malades », mais aussi celles qui avaient été considérées comme « saines » au moment de l’adoption de la loi. Par définition, la méthode de la double différence ne peut pas tester ce type d’hypothèse.

22 On est alors en droit de se poser la question de savoir pourquoi les communes produisent du logement social alors qu’elles n’y sont pas tenues. Nous proposons deux réponses principales à cette question. L’une a trait au fait que l’économie d’une ville nécessite de garder à proximité des compétences qui, bien que rémunérées à des salaires modestes, sont essentielles à son fonctionnement. Les personnes qui travaillent dans les services publics (hôpitaux et services de santé, écoles, gendarmerie, service d’incendie, etc.) constituent un exemple tout trouvé. L’autre réponse concerne le risque de précarité qui s’étend et la peur de la précarité pour soi-même ou ses enfants. S’il y a encore peu, le logement social pouvait être considéré comme une source de nuisance pour les habitants de certaines communes, certains habitants ont révisé leur jugement et poussent leur maire à la construction de logements sociaux par peur d’une dégradation de leur situation ou plus souvent pour loger leurs enfants. La production de logements sociaux ne serait donc pas liée à la loi, mais à des phénomènes économiques et sociaux. Bien évidemment, il est aussi possible d’interpréter très négativement nos résultats en évoquant par exemple l’opinion de Subra (2006) qui considère la loi comme inapplicable, car les classes moyennes considèrent la mixité sociale comme un risque et une peur de subir eux-mêmes un déclassement.