1Le Monde, dans son édition du 23 juin 2007, accordait l’essentiel de ses pages « économie » à deux informations. La première portait sur l’intention prêtée au gouvernement, d’ici le mois de septembre, de céder une fraction de sa participation au capital d’EDF. En effet, si ce dernier contrôle encore 87,3 % dudit capital, la loi du 9 août 2004 n’impose qu’un plancher de 70 %. Or, une cession de 7 à 8 % permettrait, en cas de maintien des cours au niveau qui était le leur fin juin 2007, un gain budgétaire de 10 à 11 milliards d’euros. La seconde information relatait le vote d’une autorisation par le Parlement suédois permettant au gouvernement d’engager la privatisation de six entreprises nationales, pour un montant espéré de 16,2 milliards, dont Vin&Spirit, productrice de la vodka Absolut. Le dimanche 24 juin, le gouvernement français mit en vente non pas des titres EDF, comme il était escompté, mais des titres France Télécom, et réussit à placer sur le marché 5 % du capital de l’opérateur historique sur les 27,4 % qu’il détenait encore, pour un montant de 2,65 milliards d’euros.
2Cependant, si les privatisations de tout ou partie d’EDF, de France Télécom ou de la vodka Absolut présentent des points communs, elles ne sauraient être traitées de la même façon par l’analyse économique.
3Certes, dans chaque cas, le premier objectif des gouvernements tient à la recherche de produits de cession permettant de réduire l’endettement public, ou du moins d’en freiner la progression. Si l’objectif français de cession de titres fixé pour 2007 s’élève à 4 milliards d’euros pour 2007, il a quand même atteint 17,2 milliards en 2006, égalisant le record établi lors de la première vague de privatisations de 1986, avec la cession des sociétés concessionnaires d’autoroutes APRR, SANEF et ASF (Cour des comptes, 2007). Cependant, il convient de souligner que cette logique ne peut pas être tenue pour une fin en soi. Elle peut même conduire à une gestion court-termiste des deniers publics. Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques, « le niveau de la dette justifie pleinement que les pouvoirs publics cherchent à le réduire. Mais l’emprise de l’objectif de réduction du ratio de dette brute au sens de Maastricht sur les décisions de cessions d’actifs, qui n’améliorent en rien la dette nette, peut conduire à des choix sous-optimaux en termes économiques et financiers. Pour les sociétés concessionnaires d’autoroutes, le produit financier immédiat attendu des privatisations a primé toute autre considération stratégique ».
4L’analyse économique apporte un second fondement possible à la politique de privatisation, allant au-delà d’une logique d’expédients budgétaires. Tant la théorie des incitations que la théorie des droits de propriété peuvent montrer que, sous certaines hypothèses, la privatisation peut permettre de susciter des gains de bien-être par rapport au maintien des entreprises dans la sphère publique. Cependant, transférer au privé une entité opérant dans un domaine purement concurrentiel, à l’instar du marché des vins et spiritueux, ne peut être appréhendé de la même façon que la privatisation d’une entreprise intervenant dans une industrie dite communément « de service public », c’est-à-dire qui se caractérise souvent par l’existence d’un monopole naturel(*).
5Nous interrogerons donc, dans une première partie, la théorie économique de la privatisation, en nous attachant successivement au cas général puis au cas particulier des industries de réseaux. Dans notre seconde partie, nous présenterons un essai d’évaluation économique des privatisations, en insistant notamment sur le résultat selon lequel la situation de la concurrence sur un marché influe plus significativement sur la performance de la firme que l’allocation des droits de propriété. En d’autres termes, pour des industries de réseaux, la seule libéralisation devrait susciter des incitations à l’efficacité suffisantes. Nous formulerons donc, dans le cadre de notre conclusion, quelques hypothèses, allant au-delà des considérations budgétaires, quant aux fondements économiques de la privatisation des entreprises « de service public ».
Les analyses économiques de la privatisation
La théorie économique de la privatisation dans le cas général
6Dans le cadre de la théorie du bien-être, l’intervention étatique dans l’économie en général et la propriété publique d’entreprises de nature industrielle ou commerciale en particulier s’expliquent par la présence de défaillances de marché(*) (Lévêque, 1998). Celles-ci tiennent, par exemple, à la présence d’externalités(*) qui font que le niveau de production d’un bien ou service donné par un opérateur privé s’avèrerait sous-optimal par rapport aux besoins collectifs. Dans le même esprit, en présence de biens publics(*) ou d’un monopole naturel, l’intervention publique est indispensable pour pallier la défaillance de l’offre privée. Par exemple, dans le cas d’un monopole naturel, comme une infrastructure de transport de l’électricité, les fortes charges fixes et le caractère sous-additif de la fonction de coût(*) font qu’un opérateur privé qui adopterait une tarification optimale [2] d’un point de vue collectif serait acculé à la faillite, ce prix ne couvrant pas les coûts fixes de la production. En d’autres termes, soit l’opérateur privé fixe son prix au détriment de la maximisation du bien-être collectif, soit il ne parvient pas à couvrir ses coûts.
7Cependant, si dans une telle configuration l’intervention publique est indispensable, elle ne saurait pour autant prendre obligatoirement la forme d’une nationalisation. Par exemple, dans le domaine électrique, les utilities américaines sont restées dans la plupart des cas privées, mais astreintes à une réglementation publique par l’intermédiaire de commissions de régulation encadrant strictement leurs tarifs et leurs politiques d’investissement (Commons, 1907). Ainsi, la correction des défaillances de marché n’appelle pas obligatoirement la propriété publique. Il est par exemple possible de gérer une telle activité par l’intermédiaire de schémas concessifs (Grout et Stevens, 2003), comme en attestent les délégations de service public dans le domaine de l’eau [? « La gestion de l’eau en France », p.200]. Bien qu’ils ne visent pas à la prise en charge directe de missions de service public, les contrats de partenariats public-privé procèdent d’une même logique de délégation à un tiers privé [? « La gestion mixte des services publics », p.168]. Le partenariat public-privé constitue un substitut à la privatisation quand celle-ci risquerait de priver les pouvoirs publics d’un contrôle sur la prestation rendue aux usagers (Marty et alii., 2006).
8Symétriquement, l’ensemble des nationalisations ne visait pas, loin s’en faut, à corriger des défaillances de marché(*) ; que l’on songe par exemple aux cas d’Air France, de la SNCF, de Renault. En d’autres termes, si certaines entreprises publiques opèrent dans des secteurs caractérisés par des défaillances de marché (par exemple EDF), d’autres opèrent dans des secteurs pleinement concurrentiels (à l’instar du marché de la vodka pour reprendre le cas cité en introduction). Si les arguments en faveur de la privatisation ont naturellement une portée bien plus évidente dans ce second cas, nous allons voir que ceux-ci s’appliquent également aux cas des industries dites de service public.
9Les arguments théoriques en faveur des privatisations reposent en fait sur la comparaison des coûts liés aux défaillances de marché et ceux occasionnés par les défaillances de la gestion publique. En d’autres termes, il s’agit de s’assurer que le remède ne soit pas pire que le mal. Si Coase fut l’un des premiers à mettre en doute le bilan coût-avantage de l’intervention publique (Coase, 1946), la contestation de fond vint de l’école du Public Choice. Pour celle-ci, la réglementation publique s’avère plus un lieu d’arbitrage et de partage de rentes [? « Privatisations et rentes de monopole », p.106] entre groupes organisés qu’un lieu de correction des défaillances de marché (Peltzman, 1989). En outre, le décideur public ne saurait être réputé bienveillant, omniscient et omnipotent. De cette prise en compte des comportements stratégiques des acteurs en information incomplète et asymétrique vont dériver les analyses de la propriété publique issues de la théorie de l’agence et de la théorie des droits de propriété.
10La propriété et la gestion publique sont dans cette logique à l’origine de trois grandes catégories de défaillances : défaillances d’évaluation (des opportunités et des coûts), d’allocation (des ressources), de représentation (problème du choix social). Les théories des incitations et des droits de propriété admettent que, si l’État est effectivement omniscient, si les asymétries informationnelles demeurent limitées et s’il est possible de dresser des contrats complets contingents pour tous les états du monde futurs possibles, alors la propriété publique peut s’avérer efficace (Bureau et Mougeot, 2007). Cependant, si ces hypothèses ne peuvent être retenues, la gestion publique connaîtra des défaillances dont nous allons présenter certaines manifestations.
11Une première infériorité de la gestion publique vis-à-vis de la gestion privée tient à l’incapacité de la tutelle publique à fournir des objectifs clairs au manager public. Une telle caractéristique peut être considérée, dans le cadre d’une relation d’agence(*) entre l’État (le principal) et le manager public (l’agent), comme susceptible de susciter des incitations sous-optimales pour ce dernier. Dans le cadre des modèles d’incitations, on considère en effet que, du fait du caractère incomplet et asymétrique de l’information, le principal ne peut observer efficacement si l’agent met effectivement en œuvre les efforts nécessaires pour remplir ses obligations (Holmström, 1979). Il s’agit donc de le placer dans le cadre d’une structure incitative permettant d’aligner ses intérêts avec ceux du principal étatique (Baron et Myerson, 1982). Cependant, ce tête-à-tête, qui n’est pas propre, loin s’en faut, à la gestion publique, est cependant ici compliqué par de nombreuses caractéristiques spécifiques. Par exemple, l’État peut être à la fois considéré comme l’actionnaire et le régulateur(*), ce qui ne va pas aller sans susciter d’éventuelles contradictions en matière de choix stratégiques. De plus, il convient d’insister sur le fait que l’État est un acteur que l’on ne saurait considérer comme monolithique. Le manager public d’une entreprise énergétique est un agent qui est soumis au contrôle non pas d’un mais de plusieurs principaux. Il est en effet possible de distinguer au moins trois tutelles étatiques aux intérêts souvent contradictoires (dans le cas d’EDF, les ministères des finances, de l’industrie et de l’environnement). Or, lorsqu’un agent est soumis à plusieurs principaux, il peut facilement se jouer de leurs supervisions respectives (Laffont et Tirole, 1991) et risque de devenir un agent sans principal…
12Les problèmes d’agence qui se posent en matière de gestion publique sont habituellement résolus au sein des firmes privées par les effets combinés d’une supervision interne (assurée par exemple au moyen d’audits) et d’une supervision externe exercée par les actionnaires et les marchés financiers (Tirole, 2005). Or le manager public ne peut en aucun cas être soumis à cette seconde supervision. Le principal public ne peut l’intéresser aussi facilement à ses objectifs (qu’il est d’ailleurs souvent bien en peine de définir) que ne pourraient le faire des actionnaires privés, par exemple par l’intermédiaire de stock-options. De la même façon, les marchés ne peuvent sanctionner une éventuelle sous-performance par la menace d’une OPA. Enfin, de façon plus générale, le principal public ne peut s’appuyer sur le révélateur que constitue généralement le cours de bourse pour réduire son déficit informationnel [3].
13Une troisième défaillance de la propriété publique peut de la même façon être reliée à la structure incitative qui s’exerce sur le manager public. Il s’agit de l’absence de risque de faillite, laquelle introduit une contrainte budgétaire molle [4] (Kornai, 1986). Le manager d’une entreprise privée, soumise au risque de dépôt de bilan en cas de pertes, s’inscrira dans le cadre d’une meilleure structure incitative qu’un manager public anticipant le déblocage automatique de soutiens budgétaires.
14Un second ensemble de contestations théoriques de la propriété publique est à rechercher à la confluence de la théorie des incitations et de la théorie des droits de propriété. Dans la mesure où les contrats demeurent incomplets, la tutelle ne peut s’engager de façon crédible à ne pas intervenir de façon discrétionnaire dans la gestion de l’entreprise publique. En effet, comme l’ont montré Grossman et Hart (1986), dès lors qu’il est impossible de rédiger des contrats complets stipulant les conduites de chacun dans l’ensemble des états du monde possibles, l’attribution de droits de propriété devient essentielle pour gérer les incitations. De telles interventions peuvent prendre deux formes principales. La première est relative aux interférences de nature politique, la seconde au risque d’expropriation des investissements réalisés par le manager public.
15Tout d’abord, il apparaît que le gouvernement peut intervenir à moindre coût dans la gestion d’une entreprise publique pour lui imposer des choix, par exemple en termes de niveau d’emploi ou de redistribution, qui s’écartent de son objet social (Sappington et Stiglitz, 1987). Ce faisant, les distorsions de stratégie dans le cas des entreprises publiques, et donc les inefficiences, seront plus fréquentes que dans les entreprises privées (Boycko et alii, 1996). En outre, il est possible de considérer que les ingérences dans la stratégie des entreprises publiques seront d’autant plus aisées à mettre en œuvre que le manager public est protégé par une moindre asymétrie d’information vis-à-vis du gouvernement qu’un manager d’une entreprise privée (Shapiro et Willig, 1990). La privatisation apparaît comme le seul moyen de crédibiliser un engagement de ne pas interférer de façon discrétionnaire dans la gestion de la firme, dans la mesure où elle en accroît le coût et renforce l’asymétrie d’information (Schmidt, 1990). Ainsi, il est possible d’interpréter la privatisation dans une logique de checks and balances, le pouvoir des actionnaires venant contrebalancer celui des pouvoirs publics (Laffont, 2000). Ensuite, la réallocation des droits de propriété induite par la privatisation résout l’une des difficultés de la gestion publique en réduisant le risque, pour le manager, de se voir exproprié de ses investissements. En d’autres termes, la privatisation peut être conçue comme un engagement à laisser à ce dernier le bénéfice de sa rente informationnelle (en augmentant le coût de collecte de l’information) et donc à préserver ses incitations à l’efficacité (Laffont et Tirole, 1991).
Le cas spécifique des industries de réseaux
16La logique économique qui sous-tend la privatisation d’entreprises publiques intervenant dans le domaine de l’électricité ou des télécommunications ne saurait être identique à celle qui s’applique aux vins et spiritueux. Il convient, en effet, de distinguer les entreprises publiques intervenant dans le domaine concurrentiel de celles opérant dans le cadre de réseaux « de service public » (Vickers et Yarrow, 1988). Si les arguments applicables à l’ensemble des industries demeurent pleinement valides dans ce cas, il n’en demeure pas moins nécessaire de mettre en exergue des déterminants spécifiques à ce domaine.
17Relevons tout d’abord qu’il s’agit de secteurs pour lesquels les arguments issus de la théorie du bien-être, tels le monopole naturel, les biens publics ou les externalités jouent à plein. A priori, sur de telles bases, la propriété publique ne devrait pas pouvoir être contestée. Il est cependant possible de s’interroger sur la pérennité de telles caractéristiques. D’une part, des évolutions technologiques peuvent remettre en cause le caractère de monopole naturel, à l’instar de ce qui s’est produit pour les télécommunications. D’autre part, des « technologies de régulation » peuvent permettre de réduire l’importance du segment en situation de monopole naturel en le soumettant à une stricte régulation et en ouvrant son accès de façon équitable et non discriminatoire à des opérateurs en amont et en aval, sur l’exemple des réseaux de transport de l’électricité. Il s’agit en d’autres termes de réduire le périmètre de l’entreprise publique à celui du monopole naturel stricto sensu pour accroître celui des activités ouvertes à la concurrence.
18En outre, les problèmes d’agence et de droits de propriété posés dans le cas général des entreprises publiques se posent avec une acuité particulière dans de telles industries. Par exemple, l’adoption d’une tarification fondée sur le remboursement des coûts et non sur des prix plafonds induit de faibles incitations à réaliser des gains de productivité, voire à investir pour minimiser les coûts de production (Laffont et Tirole, 1993). De la même façon, l’intégration verticale des opérateurs (pour l’électricité entre la production, le transport et la distribution), conjuguée à la difficulté d’observation des coûts pour le principal public (Laffont et Tirole, 1986), induit une forte opacité quant aux coûts effectifs de l’entreprise. Enfin, pour prendre une dernière illustration des conséquences des asymétries informationnelles qui prévalent en faveur de l’entreprise publique, il serait possible de s’appuyer sur la tendance à la sur-capitalisation (Averch et Johnson, 1962), facilitée par la régulation tarifaire de type remboursement des coûts.
19Cependant, certaines spécificités des industries de réseaux doivent être prises en considération. Les premières concernent l’évaluation des défaillances de la propriété publique elle-même et les secondes les capacités des managers privés à y remédier. Tout d’abord, les errements d’une gestion faiblement incitative car exclusivement fondée sur des mécanismes de remboursement de coûts doivent être nuancés. En effet, dans le cadre des lois dites de Lange-Lerner-Hotteling, les monopoles publics doivent être gérés selon trois règles : tarification au coût marginal, satisfaction de la demande, minimisation du coût total de production. De la même façon, l’argument de la contrainte budgétaire molle et le besoin de subventions étatiques qui en découle peuvent être remis en question dès lors que l’on s’attache aux entreprises publiques françaises dites de service public. Tant la Note bleue d’EDF sur les choix d’investissements de 1953 que les travaux de Boiteux (1956) sur la tarification optimale de monopoles publics astreints à l’équilibre budgétaire ou le Rapport Nora(*) de 1967 vont dans le sens d’une conciliation entre tarification au coût marginal et absence de subvention d’équilibre, d’un refus de faire poursuivre à l’entreprise publique des objectifs redistributifs, et d’une volonté de placer le manager public dans le cadre d’une structure incitative proche de celle dans laquelle évolue un manager privé (Marty, 2002).
20De la même façon, il apparaît que la création et la préservation de la concurrence dans de telles industries ne peut se faire aussi facilement que ce que pouvait laisser espérer la nouvelle économie des réseaux (Curien, 2000). Tout d’abord, la séparation verticale entre les activités pouvant être rendues à la concurrence et celles correspondant à l’infrastructure essentielle stricto sensu ne va pas de soi et peut induire de réelles difficultés de coordination, comme en témoigne le secteur électrique. Ensuite, la régulation du segment en monopole naturel suscite de redoutables problèmes informationnels en matière de fixation des tarifs d’accès à l’infrastructure et de prévention ou de sanction de manœuvres anticoncurrentielles de la part de son gestionnaire (Kirat et Marty, 2007). Enfin, la structure intrinsèquement oligopolistique de l’industrie va nécessiter un strict encadrement public, que celui-ci prenne place ex ante au travers de l’activité des autorités de régulation sectorielles ou ex post par l’activité des instances en charge de l’application du droit de la concurrence.
21Ainsi, la régulation(*) publique d’industries de réseaux privatisées ne va pas sans induire de fortes difficultés informationnelles. De plus, les asymétries informationnelles qui prévalaient avant la privatisation sont accrues par le passage des firmes dans le giron privé. Moins le caractère monopolistique de l’industrie s’avèrera remis en cause par les évolutions technologiques ou l’ingénierie régulatoire mise en œuvre par les pouvoirs publics, et plus l’asymétrie sera importante, plus les risques de distorsions concurrentielles et de captation d’une rente excessive seront élevés. Sauf à accepter un accroissement des coûts de supervision, laquelle pourrait d’ailleurs se faire au détriment de la qualité du schéma incitatif (arbitrage entre incitations à l’efficacité et abandon de rentes informationnelles), les pouvoirs publics ne peuvent s’appuyer que sur des techniques telles la concurrence pour le marché (Mougeot et Naegelen, 2005), afin de sélectionner l’entreprise en charge de l’infrastructure essentielle (mise aux enchères de la concession) ou la concurrence par comparaison (yardstick competition) pour préserver autant que faire se peut les incitations dans des situations de marchés dans lesquelles la réalisation de l’idéal de la concurrence pure et parfaite est illusoire [? « Déléguer, mais comment ? Les aléas de la concurrence pour le marché », p.176].
Evaluation de l’efficacité des privatisations
Une efficacité économique dépendante des structures de marché
22Pour les entreprises dites de service public, il est plus difficile d’obtenir des gains d’efficacité au travers de la privatisation que pour les entreprises opérant dans un environnement concurrentiel. Cependant, la question du bilan économique des privatisations ne se limite pas à ces seules industries. En effet, comme nous l’avons vu, les problèmes incitatifs et de droit de propriété qui se posent aux entreprises publiques touchent aussi pour la plupart leurs homologues privés. Il convient, par exemple, de s’interroger sur l’efficacité réelle de la supervision externe exercée par les marchés financiers dans le cadre de certaines entreprises privées (songeons à Enron ou Parmalat) ou sur les effets disciplinants du risque de faillite. L’argument de la contrainte budgétaire molle peut en effet être étendu à certaines entreprises privées. Lorsqu’un opérateur privé exerce une mission concourant à un service public essentiel, que cela soit après une privatisation ou dans le cadre d’une délégation, il peut légitimement espérer un soutien public en cas de difficultés (ce fut par exemple le cas au Royaume-Uni pour Railtrack en 2001 et British Energy en 2002). Non seulement l’État demeure, quoiqu’il arrive, garant en dernier ressort de la continuité du service public, mais en outre l’expérience montre qu’il est toujours politiquement difficile d’accepter la disparition d’une grande entreprise (too big to fail).
23Il convient ensuite de s’interroger, du point de vue théorique, sur la capacité de la théorie des incitations à fournir un cadre général permettant de trancher quant au régime optimal de propriété des entreprises. Le fait que la théorie ne permette pas de donner une règle de décision générale [5] montre qu’il est seulement possible de trancher au cas par cas. Ceci est notamment mis en exergue par Mongin (2007) dans ses commentaires sur le rapport de Bureau et Mougeot pour le Conseil d’analyse économique. Ce dernier souligne que la théorie des incitations fonctionne moins comme une théorie intégrée que comme un courant qui excelle dans la résolution de cas particuliers excessifs. L’éclatement des modèles qui en découle empêche de fixer ex ante une ligne de conduite valable en tout lieu et en toute circonstance, et conduit à privilégier une évaluation au cas par cas d’un éventuel différentiel d’efficacité entre gestion publique et gestion privée.
24Il apparaît cependant que la plupart des évaluations théoriques s’accordent sur le fait que la privatisation produira d’autant plus d’effets bénéfiques que l’entreprise privatisée évolue dans un environnement de marché concurrentiel. De la même façon, il apparaît que l’aiguillon de la concurrence est un bien meilleur inducteur d’efficacité que la privatisation elle-même. En d’autres termes, le pouvoir disciplinaire des marchés est plus efficace que celui des actionnaires. Une telle conclusion, appliquée aux industries de réseaux, conduit à considérer que l’ouverture à la concurrence et l’introduction de mécanismes internes de gouvernance d’entreprise (dans le sens d’une exigence plus forte d’accountability – i.e. de reddition des comptes) aura des effets supérieurs sur le bien-être qu’un simple transfert de propriété à un opérateur privé. Il s’agit, en outre, de ne pas oublier que les éventuels gains collectifs de la privatisation peuvent même aller jusqu’à s’inverser si l’entreprise est dotée d’un pouvoir de marché significatif et difficile à contrôler.
Quelles évaluations empiriques ?
25Si les évaluations théoriques des privatisations conduisent à adopter une position pour le moins nuancée, il peut être intéressant de s’appuyer sur des évaluations empiriques. Il convient de souligner que le gain d’efficacité attendu d’une privatisation est par définition dépendant de la situation de départ, c’est-à-dire de l’efficacité qui était celle du management public originel. À ce titre, se fonder sur les cas des pays en développement ou des anciens pays du bloc soviétique peut induire certains biais. Il est donc préférable de considérer les évaluations réalisées sur le cas français, notamment celle d’Alexandre et Charreaux (2004). Si l’échantillon considéré par les auteurs s’arrête à l’année 2000, alors que les privatisations françaises ont connu une nette accélération à compter de 2002 (27 milliards d’euros de cessions entre 1997 et 2002 contre 41 milliards entre 2002 et 2007), il n’en demeure pas moins qu’entre 1993 et 1999, les privatisations françaises ont représenté le dixième de l’ensemble des opérations engagées par les pays membres de l’OCDE.
26L’évaluation de l’efficacité des privatisations se heurte tout d’abord à la difficulté de choix d’un indicateur. Si les agrégats comptables sont suspects car sujets à manipulation, les données financières communément utilisées, tels le Return on Equity (RoE) ou le ratio entre l’EBIT (Earnings Before Interest and Taxes) et les capitaux mobilisés (Equity et Financial Debts) souffrent elles aussi de limitations tenant à leur nature conventionnelle, à leur dépendance vis-à-vis de l’évolution de la composition du portefeuille d’activité et des frontières de la firme, mais aussi au fait qu’elles reposent sur une information centrée sur la profitabilité pour l’actionnaire, laquelle demeure peu pertinente dans le cas d’une entreprise publique. L’utilisation de tels indicateurs reste pourtant privilégiée [6]. La méthode classique d’évaluation repose donc sur l’observation de l’évolution des ratios financiers sur une plage de trois ans avant et après la privatisation (Megginson et alii, 1994). De façon générale, les évaluations empiriques confirment les conclusions théoriques selon lesquelles les privatisations sont d’autant plus profitables en termes de bien-être collectif que les secteurs dans lesquels évoluent les entreprises concernées sont concurrentiels ou effectivement libéralisés (Megginson et Netter, 2001). De la même façon, les études empiriques confirment que l’un des principaux canaux d’efficience tient à l’introduction de mécanismes de gouvernance d’entreprise au sein des entreprises publiques.
27Les conclusions de l’analyse économétrique d’Alexandre et Charreaux (2004), réalisée sur un échantillon de 19 firmes françaises privatisées, confirment et enrichissent ces analyses. Il apparaît, tout d’abord, que les principaux gains traditionnellement attribués à la privatisation découlent en fait des décisions prises par les managers publics dans le cadre de la préparation de la privatisation. Il s’avère que, généralement, ces initiatives vont bien au-delà de simples mesures de window-dressing destinées à faciliter la session au privé (Dewenter et Malatesta, 2001). Ensuite, les gains procèdent souvent de l’acquisition de nouvelles marges de manœuvre laissées au management pour restructurer le portefeuille d’activités, dimension particulièrement critique pour les industries de réseaux. Enfin, il découle de l’analyse réalisée sur le cas français que les gains en termes de profitabilité sont d’autant plus significatifs qu’il existe un actionnaire de référence et qu’une part du capital est détenue par des investisseurs étrangers. Alexandre et Charreaux (2004) soulignent que ces résultats sont valables même si l’État demeure l’actionnaire de référence. Ceci conduit à nuancer les arguments sur les défaillances de l’État actionnaire et à mettre en question l’efficacité des montages circulaires de type « noyaux durs » usités dans le cadre des premières privatisations françaises en 1986-1987 (Morin, 1996). De la même façon, il apparaît que le rôle positif des investisseurs étrangers procède moins de leur supervision directe sur le management de l’entreprise que de l’adoption par celle-ci des procédures internationales standard de gouvernance d’entreprise.
28Il apparaît donc, au travers des évaluations empiriques, que les gains statiques, lorsqu’ils sont significatifs, sont bien plus souvent imputables aux réformes préalablement engagées par les managers publics qu’au changement de statut lui-même. Les gains dynamiques, quant à eux, sont étroitement dépendants de l’existence d’une pression concurrentielle et de l’adoption de règles internes de corporate governance. Au final, il convient de s’interroger sur la nécessité même de la privatisation pour construire un tel cadre incitatif. Des méthodes de management et de motivation des personnels fondées sur les normes privées, des exigences strictes en termes de reddition des comptes (supervision interne) et un environnement suffisamment concurrentiel devraient, en principe, permettre de pallier les défaillances de la gestion publique et d’encourager les entreprises publiques à développer de nouveaux produits et services. À ce titre, il serait possible de se demander si les pressions en faveur de la privatisation des entreprises publiques, notamment celles de réseaux, ne correspondent pas à une logique de nature principalement conventionnelle ([Marty, 2002). Cependant, nous avons vu que des motivations strictement budgétaires peuvent expliquer en très grande partie les choix publics en matière de privatisation. L’État peut en effet apparaître comme le détenteur d’un portefeuille d’actions, qu’il gère plus comme des valeurs mobilières de placement détenues dans une optique de trésorerie que comme des titres de participations immobilisés, car de valeur stratégique [? « Les ouvertures de capital des entreprises publiques », p.108].
29Il serait cependant excessif de ramener les arbitrages publics à cette seule dimension budgétaire. En effet, il apparaît, notamment dans le cas des entreprises dites « de service public » que les contraintes issues du droit communautaire de la concurrence peuvent constituer l’une des principales origines du retrait de la puissance publique du capital dès lors que le processus de libéralisation est engagé. Quand bien même l’article 295 du Traité de Rome affirme la neutralité de l’Union européenne vis-à-vis du régime de propriété des entreprises (Lowe et alii, 2007), la présence significative des pouvoirs publics au capital de telles entreprises peut non seulement susciter des difficultés stratégiques pour celles-ci, mais aussi prêter le flanc à des contestations en justice, émanant soit de concurrents, soit de la Commission elle-même. L’État actionnaire doit, selon les exigences de la Commission, se comporter comme un investisseur privé en économie de marché. Or, si un actionnaire privé est libre d’investir à perte dans une entreprise, une telle intervention serait susceptible de faire l’objet de sanctions pour un acteur étatique. Celle-ci pourrait en effet être considérée comme une aide publique discriminatoire susceptible d’introduire des distorsions de concurrence. De la même façon, la propriété étatique peut être considérée comme un facteur susceptible de fausser la concurrence. Celle-ci permet à l’entreprise concernée de bénéficier d’une garantie étatique, laquelle ne manque pas d’induire une distorsion au détriment d’entreprises tierces en matière de coût de financement. Même en l’absence de garantie illimitée, telle celle dont bénéficiait EDF jusqu’à ce que la Commission européenne en obtienne la disparition en décembre 2003, il est à craindre que la propriété publique puisse être considérée comme à l’origine d’une inégalité par le seul fait d’une moindre prime de risque réclamée par les prêteurs. À ces contraintes concurrentielles pesant sur le financement, il serait possible d’ajouter des difficultés d’ordre stratégique pour des entreprises soucieuses de s’engager dans des échanges de participations avec d’autres opérateurs ou de financer d’éventuelles prises de participations par l’intermédiaire de titres et non de numéraire.
30Ainsi, si les approches théoriques permettent moins de justifier la privatisation que de promouvoir la concurrence et la mise en œuvre de procédures de gouvernement d’entreprise, il apparaît que les considérations budgétaires, d’une part, et les exigences découlant du processus de libéralisation issu des directives européennes, d’autre part, constituent deux explications centrales de la privatisation des entreprises publiques en général et des opérateurs de services publics de réseaux en particulier. Ainsi, stress budgétaire (Lüder, 1994) et dynamique de régulation juridique autonome (Cohen, 1995) par activation contentieuse des principes de concurrence libre et non faussée (Marty, 2004) constituent-ils les principales origines des privatisations engagées depuis le milieu de la décennie quatre-vingt-dix.
Notes
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[1]
L’auteur adresse ses remerciements à Marc Deschamps (CNRS-GREDEG) pour ses commentaires. Toute erreur ou imprécision demeure cependant de sa responsabilité.
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[2]
Dans une telle « tarification au coût marginal », le consommateur ne paie que le coût nécessaire à la production de la dernière unité du bien.
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[3]
Il convient de noter qu’une ouverture partielle du capital ne permet pas de disposer d’une information boursière optimale. En effet, le manque de liquidité du marché interdit la mise en œuvre d’offres publiques d’achat hostiles et désincite donc les investisseurs à acquérir suffisamment d’information sur le titre (Holmström et Tirole, 1991).
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Le concept de contrainte budgétaire molle a été introduit par Kornai (1979), et fait référence à une situation où les entreprises sont perpétuellement en déficit. Dans une économie de marché, l’entreprise déficitaire cesse tôt ou tard d’exister et les pertes sont alors réparties entre les propriétaires et les créditeurs. Néanmoins, l’entreprise peut également être indéfiniment renflouée, soit par une subvention, soit par des allègements de taxes, soit par un prêt. Malgré une non-solvabilité avérée, l’entreprise survit car sa contrainte budgétaire est relâchée. On parle de contrainte budgétaire molle quand le phénomène est persistant et que les managers ou les propriétaires des entreprises anticipent d’être refinancés. On oppose ce concept à la contrainte budgétaire dure.
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Comme le notent Laffont et Tirole en conclusion de leur chapitre sur les privatisations dans leur ouvrage de 1993, « theory alone is thus unlikely to be conclusive to this respect ».
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Il existe aussi des indicateurs de nature technique, fondés sur la productivité des facteurs. Ceux-ci sont cependant d’autant moins satisfaisants que les produits sont complexes, différenciés, et évoluent rapidement.
