Origines et définition

6Ancrée dans la tradition française, la notion de service public se définit par la nature des activités qui le constituent (en relève toute activité d’intérêt général – notion sans fondement juridique précis – que l’initiative privée n’est pas à même d’assurer complètement ; Duguit, 1928) et par des principes-attributs (égalité de traitement des usagers, continuité du service, adaptabilité du service à l’évolution des besoins et des techniques) [? « Réflexions actuelles sur la notion de service public », p.36].

7Régaliens, car usant des prérogatives spécifiques à la puissance publique (police, justice, armée), ou non régaliens, les services publics peuvent se rapporter à un service au public, au rôle particulier attribué à un service d’intérêt général, au régime de propriété ou au statut de l’organisme (public ou privé) qui fournit le service.

8Le caractère juridique (lié au droit administratif), économique (liée aux défaillances de marché), politique et social (puisque constitutif d’un modèle de société) [1] ont conduit la Commission européenne (2004) à préférer la notion moins polysémique de « service (économique) d’intérêt général », c’est-à-dire de services soumis à des « obligations spécifiques imposées par les autorités publiques à un fournisseur de service afin de garantir la réalisation de certains objectifs d’intérêt public ». Cette notion juridique, peu opératoire (notamment concernant le statut des aides publiques et du secteur public), est néanmoins indépendante de la nature publique ou privée du fournisseur ; elle justifie, uniquement si nécessaire, la restriction de la concurrence et autorise les États à aller au-delà des obligations communautaires de service universel [? « Europe et service public », p.66].

9En 1987, dans le livre vert sur la libéralisation des télécommunications, la Commission a en effet introduit la notion de « service universel » qui permet de définir un principe et des obligations communs aux pays de l’UE en instaurant, dans plusieurs secteurs, un service de base accessible à tous à un prix abordable. Elle comporte à la fois un volet géographique (desserte des zones non rentables) et un volet social (prix abordables). Son apparition est donc censée résoudre une partie au moins des problèmes de la coexistence du service public et des forces du marché.

Le service public est-il compatible avec l’efficience économique ?

10Si les politiques de libéralisation sont conçues comme des moyens de rendre les marchés plus efficients d’un point de vue productif (production au moindre coût), allocatif (meilleure allocation possible des ressources) ou dynamique (en tenant compte des problématiques d’innovation et d’investissement à long terme), les travaux théoriques comme empiriques ne confirment pas toujours la suprématie de ces politiques (Flacher & Jennequin, 2007).

11Qu’advient-il, notamment dans les secteurs libéralisés à partir des années 1980, des « services publics » non régaliens et plus particulièrement des services publics industriels et commerciaux ?

12Du point de vue de la concurrence, la réponse est ambigüe : le marché parfait permet une allocation optimale des ressources (efficience allocative) tout en autorisant une redistribution optimale selon des critères de bien-être collectif que l’on aura arbitrairement choisis (efficience distributive). En pratique pourtant, les moyens de redistribution disponibles faussent la concurrence au point que certains économistes préfèrent renoncer à toute intervention pour profiter « pleinement » des effets de la concurrence, y compris pour favoriser un accès universel au service (Valletti, 2000).

13Aussi, la théorie « standard » de l’économie, si elle peut consentir à l’existence d’un service public, tend à en limiter l’extension en même temps qu’elle débat sur l’opportunité et les méthodes d’une intervention publique pour remédier aux défaillances de marché (présence d’externalités, d’un monopole naturel, de biens publics ou semi-publics) (Lévêque, 2004). C’est probablement la nouvelle économie publique (Laffont & Tirole, 2001) qui fournit la synthèse la plus aboutie de ces débats en développant une théorie des contrats et des incitations en asymétrie d’information [? « La justification économique des services publics », p.44].

14Cette théorie intègre les comportements stratégiques des agents et cherche à tirer le meilleur parti, en concurrence imparfaite, des mécanismes d’intervention et de concurrence. Elle constitue un fondement essentiel des politiques de libéralisation dont il convient de considérer si elles constituent des avancées ou des reculs pour les modèles de services publics français et européens.

Le service universel : corollaire indispensable de l’ouverture à la concurrence

15Longtemps fondés sur des monopoles publics, les services publics pouvaient s’accommoder d’une définition imprécise de leurs contours : ces monopoles avaient pour principal objectif de servir les usagers, indépendamment des questions de profitabilité, et bénéficiaient d’un statut protecteur.

16Pour jouer leur rôle de réduction des inégalités sociales ou territoriales, les services publics dans les industries de réseau se sont historiquement financés par des subventions croisées entre segments d’activités (Curien, 2005). C’est ainsi que les monopoles pouvaient s’accommoder de missions de service public, même imprécises, et étaient en mesure de les financer en sur/sous-tarifant les marchés les plus/moins captifs.

17La marge sur les services (dont le coût de fourniture est faible) a longtemps subventionné l’accès aux infrastructures (représentant un coût fixe élevé). Cette pratique se justifie d’autant plus que la valeur d’usage du service croît avec le nombre d’abonnés (externalités de réseau). De même, d’autres subventions croisées se sont légitimement développées, par exemple entre les zones denses des villes, relativement moins coûteuses à raccorder, et les zones moins denses des campagnes.

18Or, si de telles pratiques sont possibles et souhaitables dans les secteurs en monopole, ce n’est plus le cas lorsque la concurrence se développe : si une telle tarification s’appliquait, les concurrents de l’entreprise « écrémeraient » les segments les plus rentables, annulant toutes possibilités de subventions croisées, « bonnes » (car finançant le service universel) ou « mauvaises » (lorsqu’elles permettent d’abuser des segments captifs).

19Pour conserver un service public à la suite d’une libéralisation, l’État doit donc établir des mécanismes de subvention du (ou des) opérateur(s) en charge des obligations de service universel, ce qui pose trois problèmes : celui de la définition des missions de service universel ; celui de l’estimation précise de coûts correspondants ; et celui du mode de financement (fonds ad hoc, prélèvement sur charges d’accès…) et de sélection des opérateurs (appels d’offres) chargés du service universel.

Le service universel : moyen de clarifier les missions de service public et le rôle des acteurs ?

20L’ouverture à la concurrence impose une remise à plat (salutaire pour les uns et dangereuse pour les autres) du service public qui s’accompagne d’une clarification de ce qui relève des services d’intérêt général et notamment du service universel. Cette clarification implique de hiérarchiser les priorités politiques en termes de services à offrir et de contraintes associées. Ce sont en effet ces services (et uniquement eux) qui pourront bénéficier de financements spécifiques au sein de secteurs (désormais) concurrentiels, afin de « fausser » le moins possible les mécanismes de marché.

21C’est ainsi que le service universel des télécommunications inclut la téléphonie fixe, l’annuaire et les services de renseignement, les cabines téléphoniques ainsi que des conditions spécifiques pour certains services ou certaines populations (tarifs sociaux). Il constitue une partie, et une partie seulement, du service public français des télécommunications, qui comprend, outre le service universel, les services obligatoires dont les prix sont librement fixés par l’opérateur et les missions d’intérêt général en matière de défense et de sécurité, de recherche publique et d’enseignement supérieur qui relèvent de logiques autres que tarifaires. Dans le domaine de l’électricité, le service public intègre, au plan communautaire, le service universel (approvisionnement à des tarifs abordables aisément et clairement comparables et transparents, de tous les clients résidentiels), la protection des consommateurs vulnérables ou géographiquement isolés, des mesures de protection de l’environnement et la sécurité de l’approvisionnement.

22La définition du service universel s’accompagne également d’une clarification concernant ses coûts et si possible leur réduction par le développement de mécanismes de marché. Trois types non exclusifs de financement sont alors envisageables : 1) l’autofinancement (ne permettant pas forcément la révélation des coûts et avantages associés à la mise en œuvre de ces missions) ; 2) l’octroi d’une position protégée sur un marché par des mécanismes concurrentiels (enchères ou soumissions comparatives), permettant la révélation des coûts et, finalement, l’attribution des marchés aux opérateurs réclamant la plus faible subvention (ou proposant le service de meilleure qualité) ; 3) la répartition, plus ou moins complexe, des coûts sur l’état et/ou sur l’ensemble des opérateurs. Un fonds spécial abondé par les opérateurs ou une majoration des tarifs d’interconnexion peut être mis en place à cet effet.

23Enfin, corollaire de cette réorganisation, les États, en tant que promoteurs et souvent producteurs de services publics, doivent clarifier leur position, soit en se désengageant de la production (privatisation des entreprises publiques), soit en instaurant des mécanismes d’aide et d’attribution des marchés de service public compatibles avec le fonctionnement des marchés.

24La libéralisation des marchés et l’introduction de la notion de service universel clarifierait donc les missions de service public et le rôle des acteurs. En revanche, si le « service universel est une notion dynamique et flexible […] [pouvant] être redéfinie périodiquement pour s’adapter au contexte social, économique et technologique » (Commission européenne, 2004, p.8), il n’en reste pas moins que cette redéfinition, de même que le statu quo, posent des problèmes qui peuvent être à l’origine d’un affaiblissement du service public.

Le service universel : remise en cause du service public ?

25Si le concept peut apparaître, sous certains aspects, comme une avancée, il n’en constitue pas moins, sous d’autres, un recul de la notion de service public. Ce recul est lié aux effets des processus de libéralisation qui rejaillissent sur le service public, à la différence de nature entre service universel et service public et à la précarité des services publics qui peut résulter de l’instauration d’un service universel.

26La concurrence est considérée, dans les processus de libéralisation, comme un double ressort du service universel : d’une part, elle permettrait, indépendamment de toute intervention, d’abaisser les prix, de développer l’offre et de stimuler l’innovation en même temps qu’elle doit pouvoir, d’autre part, être utilisée pour attribuer aux entreprises les plus performantes les obligations du service universel.

27En pratique comme en théorie, le modèle concurrentiel se heurte aux persistantes défaillances de marché : la solution historique d’un monopole régulé, finançant le service universel par subventions croisées, peut demeurer pertinente (Gasmi et al., 2000). De même, le développement d’une concurrence effective (par une régulation asymétrique imposant des obligations spécifiques aux opérateurs historiques) n’a souvent pas empêché, à terme, une reconcentration des marchés. Rien ne garantit alors que les effets escomptés de la concurrence seront à la hauteur des attentes et donc que les processus de libéralisation (et de privatisation) contribueront à fournir tout ou partie du service universel sans intervention spécifique.

28C’est ainsi que, dans le secteur des télécommunications, des indicateurs de qualité de service (tels que le nombre de plaintes), l’extension géographique des nouveaux services (comme l’ADSL ou la fibre optique) ou l’investissement, relativisent les succès de la libéralisation du secteur (Flacher & Jennequin, 2007). Dans le secteur de l’électricité, la situation apparaît encore plus contestable dans la mesure où les services réglementés aux usagers sont amenés à disparaître (Rapport 2005 de la CRE, p.66) et à laisser place à des prix de marché qui seront vraisemblablement plus élevés. À tel point que Boiteux (2007) affirme, non sans nuancer son propos, qu’« avec la suppression des tarifs régulés que demande Bruxelles, il ne s’agit donc plus, comme on pouvait le croire initialement, d’ouvrir la concurrence pour faire baisser les prix, mais d’élever les prix pour permettre la concurrence ». Cette affirmation s’appuie d’une part sur l’écart de coûts entre EDF et ses homologues de la plaque Nord-Européenne et d’autre part sur l’évolution d’EDF d’une logique de vente au coût marginal (de long terme) à une logique d’accroissement de la rentabilité. Au-delà des problématiques de monopole naturel ou des difficultés de planification privée d’investissements lourds sur de très longues périodes, il semble fort probable que la libéralisation du secteur de l’énergie soit une mauvaise nouvelle pour le consommateur et le service public [? « Qu’attendre de l’ouverture à la concurrence du secteur de l’électricité ? », p.127].

29Cela est d’autant plus vrai que la mise en concurrence des acteurs pour la fourniture du service universel ne garantit pas que les effets théorisés par Demsetz (1968), puis d’autres après lui, se réaliseront (Saussier & Yvrande-Billon, 2006). Les coûts de transaction liés aux procédures de mise en concurrence et d’organisation sectorielle sont en effet nombreux (choix de procédures, incomplétude des contrats, complexité des critères d’attribution, barrières à l’entrée ou à la sortie…) et parfois importants.

30Inversement, d’autres approches, visant par exemple à développer, par des politiques industrielles, des champions nationaux, peuvent se révéler aussi (voire plus) efficaces que la recherche d’une concurrence effective si ces champions nationaux sont sources d’innovations et/ou de réduction des coûts. Cette logique a souvent été celle de l’Europe pendant les Trente Glorieuses. Dans ce cas, la notion de service universel apparaît moins fondamentale car le service public se construit de manière plus « extensive », en incluant les problématiques de recherche, d’investissement, de qualité de service, alimentant un service public qui se confond avec un service au public, le premier justifiant le second et réciproquement. En même temps que la notion de service universel permet de circonscrire le service public de manière précise, elle risque aussi, en tronçonnant le marché, de limiter les ambitions du service public en l’empêchant de traiter plus globalement les problématiques qui le concernent.

31Enfin, l’émergence du concept de service universel, en sortant le service public du flou qui l’entourait, offre peut-être aussi moins de garantie de voir ce service s’étendre « naturellement ». Lévêque (2004), souligne en effet que le contour de ces missions, sous l’influence libérale, tend à se réduire afin d’interférer le moins possible, au niveau du secteur, sur la libre fixation des prix par le marché. Elles seraient alors remplacées par une redistribution plus directe, via l’impôt et les aides sociales. Ce qui n’est pas sans présenter certains risques en termes d’équité… L’objectif de rentabilité qui caractérise les secteurs libéralisés donne de facto une responsabilité accrue au pouvoir politique dans les choix d’extension du périmètre du service universel dont on peut regretter qu’il ait peu évolué dans des secteurs aussi dynamiques que celui des télécommunications (la téléphonie mobile ou Internet à haut débit en étant exclus). De surcroît, sur ce terrain, en Europe, une large part reste à la discrétion des États ou des collectivités locales, au risque de voir ces services se développer trop lentement ou de manière inégale sur les territoires. On peut, de ce point de vue, s’interroger sur la plainte de la Commission contre la France en 2006, pour absence de régionalisation des appels d’offres concernant la gestion du service universel.