1Juristes et économistes se sont beaucoup interrogés depuis un siècle sur les services publics, dans des optiques très différentes et souvent avec quelques doutes sur les frontières de la notion. Cependant, deux hypothèses les rapprochent : l’idée de service public s’oppose à celle de marché et, bien souvent, si le premier se justifie, c’est que le second est défaillant, pour des raisons qui relèvent peu ou prou de la nature des choses [1] (« monopole naturel^(*) », notion de « bien public »...).

2Un regard historique amène à contester ces deux hypothèses. Non seulement la notion de « service public » n’a pas toujours existé dans le vocabulaire et les conceptions des acteurs – malgré les permanences pointées, de façon parfois anachronique, en histoire du droit [2] –, mais surtout elle a plus à voir avec le marché qu’avec la nature ou la fatalité. Dans le passé en effet, on peut retrouver des conduites de gaz posées par des entreprises concurrentes dans les mêmes rues, une Banque de France privée ou des boulangeries municipales. La définition d’une activité comme relevant de l’intérêt général, sa gestion en monopole et sa prise en charge par l’État : ces trois dimensions ne sont ni naturelles, ni toujours associées, mais renvoient à une appréhension particulière des besoins, des coûts et des marges budgétaires aussi bien qu’à des arbitrages politiques.

3Dans ce cadre, il n’est pas anodin que le « service public », expression nouvelle et surtout nouvel horizon d’attente politique, émerge en France entre 1750 à 1914, en plein âge d’or des idées libérales en économie et en pleine construction d’un marché national voulu aussi libre que possible. Nombre de « services publics économiques » – transports, communications, institutions de certification –, loin de seulement pallier les échecs du marché, sont en effet des cadres indispensables à son émergence en tant que marché concurrentiel, libre et unifié [3].

4L’expression de « service public » n’est pas employée dans le sens où nous l’entendons aujourd’hui, pour désigner des organismes dotés d’une mission spécifique et relevant du droit administratif, avant la toute fin du XIX^e siècle. La célébrité de l’« arrêt Blanco » de 1873, supposé marquer sa naissance, est surtout le produit d’une interprétation a posteriori [? « Réflexions actuelles sur la notion de service public », p.36].

5La première guerre mondiale marque en effet un tournant pour l’intervention de l’État en France : la part des dépenses publiques dans le produit national, stagnant autour de 13 % depuis 1880, passe à 30 % en 1914-1922 [4]. Cependant, bien avant 1914 et même 1789, il y avait en France des routes, des postes et des écoles. Comment leurs objectifs et leur gestion étaient-ils envisagés ? Dans quelle mesure la Révolution, avec la naissance de la fonction publique et de l’intérêt général tels que nous les connaissons, mais aussi l’affirmation du principe de libre entreprise par les lois d’Allarde^(*) et Le Chapelier^(*) en 1791, marque-t-elle une rupture ?

Quel service pour quel public ? Naissance d’une notion

6L’Empire romain a certes créé la notion de « chose publique » et son réseau routier reste une référence ; cependant, séparer pour l’Antiquité l’administratif, le politique, l’économique, le militaire et le religieux n’a guère de sens. On peut en revanche, pour tracer une chronologie générale, rappeler qu’au Moyen Âge c’est l’Église qui exerce nombre de fonctions – justice, éducation, mais aussi gestion de fontaines ou de moulins – qui relèveraient aujourd’hui du service public. Lorsque les seigneurs fournissent des boulangeries ou des bains publics contre des taxes ou des corvées, on a aussi un monopole répondant à des besoins collectifs, souvent concédé par contrat, et qui inclut parfois des obligations de qualité ou d’accès pour les indigents. Mais là encore, on ne peut séparer anachroniquement un domaine des « services publics » d’un fonctionnement social plus général où l’hommage, voire la servitude, s’échangent contre la protection.

7À partir du XIV^e siècle apparaissent des éléments qui font du souverain un peu plus qu’un seigneur comme les autres : des légistes qui légitiment son rôle particulier, un début d’administration des finances [5]. Concessions de mines (surveillées par un officier royal), service de postes, puis constructions de canaux s’y ajoutent du XV^e au XVII^e siècle, tandis que les jusnaturalistes redécouvrent la notion de « chose publique » et l’appliquent aux routes ou aux marchés.

8Mais tout cela s’inscrit dans les paradigmes politiques de l’Ancien Régime : ceux du service, du privilège et de la police [6]. Le service du « public », c’est avant tout celui du roi et de l’État ; rendre des « services publics » (l’expression naît pour évoquer des tâches accomplies par une personne et qui lui valent une pension), c’est être militaire, juge, ou encore avoir, par une invention, mérité un privilège. La société est en effet fondée sur des privilèges individuels ou collectifs (ceux des ordres, des villes ou des corporations), sur lesquels s’appuie l’État dit « absolutiste » [7] : le privilège vient récompenser le service public, il ne s’y oppose pas. Et c’est souvent en lien avec ces corps privilégiés que l’État fait respecter une certaine économie morale, une balance entre intérêts particuliers et intérêt public, par sa « police ».

9Ces conceptions commencent à être ébranlées au cours du XVIII^e siècle par l’émergence de notions comme « esprit public », « opinion publique » ou « fonction publique ». Si le « public » est sur toutes les lèvres, il s’oppose alors moins au « privé » qu’au « particulier ». Ainsi, une fontaine ou un carrosse publics sont accessibles à tous plutôt que de ne servir qu’à certains. Cette évolution, couronnée par la Révolution [8], est liée à la reconnaissance de besoins collectifs nouveaux, concomitante d’une véritable révolution de la consommation. Ainsi, au lieu de ne s’intéresser qu’aux denrées considérées comme de première nécessité, une municipalité peut réglementer une simple commodité, comme les carrosses collectifs.

10Parallèlement, à partir de Colbert, les gouvernants se fixent des objectifs non plus seulement fiscaux ou militaires, mais aussi d’encouragement du commerce. Ceux-ci passent par des instruments classiques – privilèges, normes de qualité –, mais aussi par l’action d’administrations nouvelles, vouées à la statistique et au conseil aussi bien qu’au contrôle, organisées en corps hiérarchisés : les inspecteurs des manufactures, puis les ingénieurs des Ponts et chaussées [9]. Ces derniers jouent un rôle central dans l’histoire des services publics français [10].

11Quant au XIX^e siècle, c’est clairement « le siècle de la gestion privée des services publics » [11]. Si la concession^(*) n’a rien de nouveau en droit, ce mode de gestion est alors promu par le Conseil d’État, qui refuse les régies^(*) directes : il n’en existe guère que pour l’éclairage public ou le traitement des ordures. Les communes gèrent aussi les écoles, d’où de fortes disparités de moyens. Mais pour l’essentiel, y compris pour bien des tâches au sein des prisons, des hôpitaux et des asiles, l’administration, souvent locale, traite avec des entrepreneurs. Les modes d’action de l’administration évoluent toutefois.

Transports et unité nationale

12Au XVIII^e siècle, la figure du réseau domine la pensée des ingénieurs, en particulier des Ponts et chaussées. Ceux-ci participent à des réformes qui s’appuient sur une vision nouvelle du territoire national. Ainsi, les péages (taxes sur tout ce qui circule), héritages féodaux, sont soit supprimés, soit réformés pour être rendus compatibles avec une vision nouvelle du service [12]. La taxe doit dorénavant être la contrepartie d’un entretien régulier et ne pas souffrir d’exemption. L’objectif est bien de construire un marché national. Ainsi les ingénieurs de la seconde moitié du XVIII^e siècle commencent un inventaire des routes qui révèle de nombreuses lacunes (comblées seulement à partir de la monarchie de Juillet). Leurs successeurs des deux premières décennies du XIX^e siècle fixent le classement et la numérotation des routes, donc les responsabilités, nationales ou départementales [13]. Si les budgets, longtemps, ne suivent pas, une certaine culture de service public est née.

13On la retrouve chez les ingénieurs qui tracent les canaux – la grande affaire des années 1820 –, puis les voies ferrées (1 900 km en 1847, 49 500 en 1913). Si leur construction donne lieu à d’âpres débats sur les rapports entre État et compagnies, l’un et les autres emploient des ingénieurs des Ponts et chaussées : ce n’est sans doute pas étranger au fait que les contrats de concession, et plus encore les pratiques, entremêlent de plus en plus les responsabilités. Loin des contrats anglo-saxons, passés aux risques et périls des compagnies, on a des concessions de longue durée, en monopole dans chaque région à partir de 1852, accompagnées d’une forte tutelle administrative [14].

14Ainsi, la loi de 1842 suppose que l’État se charge du tracé et de l’infrastructure, les compagnies du reste ; mais les frontières sont plus floues en pratique. En 1859, le contrôle de l’administration est accru, notamment sur les tarifs, et elle impose l’ouverture de lignes secondaires, en échange d’une garantie d’intérêts pour les compagnies. À partir de 1878, l’État rachète certaines compagnies d’intérêt local, moins rentables, puis, en 1908, la compagnie de l’Ouest, très endettée ; cependant, les républicains partisans d’un rachat général ont échoué, dans les années 1880 comme en 1848. Une loi de 1880 étend tout de même les subventions publiques à l’exploitation en cas de déficit, tandis que le plan Freycinet accroît l’implication budgétaire de l’État dans les constructions. En contrepartie, les cahiers des charges sont de plus en plus détaillés (horaires, correspondances, vitesses…). Aux impératifs concernant les usagers privés s’ajoutent des objectifs militaires (couverture du territoire, écartement des voies) et politiques : si elle soutient financièrement les compagnies privées, l’administration ne voit pas seulement dans les transports un encouragement au développement économique, mais aussi un outil d’unification nationale.

Les communications, entre raison d’État, fisc et service

15Le fait que les « services publics » servent aussi, voire surtout, à l’État lui-même est manifeste dans le cas des communications. Le télégraphe est d’abord son outil, notamment pour les armées ; il n’est ouvert à l’usage privé en 1852 que pour aider à couvrir son coût et reste longtemps rattaché au ministère de l’Intérieur. L’enjeu militaire, puis colonial, est aussi premier pour les paquebots-poste. Créés en 1835 avec des bâtiments et un personnel militaires, ils sont certes concédés de 1851 à 1914, du fait d’un important déficit. Mais, contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays, cette concession est accompagnée de cahiers des charges très détaillés, de tarifs préférentiels pour le transport de correspondance officielle et d’armes, et en contrepartie d’une subvention qui représente la moitié des dépenses d’exploitation des postes dans les années 1860 et 1870 [15].

16À la fin du siècle, postes et télégraphes sont rattachés soit au ministère des finances, soit à celui du commerce : autre indice de leur statut ambigu, entre pure ressource fiscale et service payé par l’usager. L’évolution des tarifs est un bon indice des changements de conception du service. Si une tarification à la distance, très complexe, existe au XVIII^e siècle, elle n’est pas liée au coût effectif du service et les tarifs augmentent lorsqu’il faut financer une guerre [16]. C’est au XIX^e siècle, notamment sur le modèle anglais, que sont envisagés d’autres objectifs – liberté de la presse et entretien du lien social, d’où la création de milliers de facteurs en 1829 pour toucher chaque commune, et l’instauration en 1849 du tarif unique pour tout le territoire national, ensuite invoqué comme modèle pour d’autres services publics [? « Les grands défis de la poste française », p.138].

Politiques urbaines et politiques sociales

17Les employés du métro parisien sont parmi les premiers agents de services publics à bénéficier de conquêtes sociales imposées par le conseil municipal aux compagnies et rapidement étendues aux autres services publics locaux [17]. Dans le cadre même de la concession, le socialisme municipal ou, plus généralement, des politiques sociales trouvent des moyens d’action.

18À Paris, traitant avec six compagnies d’éclairage au gaz, le préfet impose ainsi en 1846 un plan de canalisation qui permet d’éviter de trop grandes disparités entre quartiers ; dans les années 1890, des réductions tarifaires permettent de compléter l’équipement des locataires les plus modestes [18]. L’eau, elle, est gérée par la municipalité, la CGE ne s’occupant que des services commerciaux ; l’introduction du compteur d’eau dans les années 1870 est supposée rendre la tarification plus juste, puis des tarifs particuliers sont introduits pour les plus pauvres [19]. Cependant, c’est aussi la fin des fontaines publiques gratuites : l’effet de la modernisation est ambigu.

19Les choix en matière de transports urbains – orientation ou non vers la banlieue, tarifs ouvriers spéciaux… – donnent également lieu à d’âpres débats, car favoriser une mobilité lointaine, c’est aussi éloigner les pauvres du centre-ville. De même, l’histoire de la distribution de l’eau dépend autant d’objectifs de service public, notamment liés aux nouvelles préoccupations d’hygiène, que des rapports de force entre communes, en particulier entre Paris et banlieue [20].

20La naissance et la reconnaissance de nouveaux besoins collectifs offrent ainsi aux municipalités de nouveaux domaines d’action, en même temps qu’elles les obligent à se doter de nouveaux services techniques (ingénieurs, laboratoires d’essai…), puisque qualité du produit et justesse de la tarification sont au premier rang de leurs exigences.

Le service public au secours du marché

21Transports, communications, monnaie aussi avec la Banque de France, sont donc pour l’essentiel gérés par des sociétés privées, mais contrôlés par des cahiers des charges et par un personnel spécialisé. Au XIX^e siècle est de plus créée une forme institutionnelle particulière, l’établissement d’utilité publique : elle s’applique aux caisses d’épargne, chambres de commerce, fabriques (associations de paroissiens gérant par exemple les pompes funèbres), établissements de bienfaisance… Ces institutions ont souvent un financement en partie public ; elles exercent des fonctions sociales, mais aussi économiques.

22Ainsi, les chambres de commerce sont impliquées dans deux types de service demandés par les entreprises et qui contribuent au bon fonctionnement du marché : l’information et la certification de la qualité des produits et de la sincérité des transactions. Si les moyens du ministère du commerce sont fortement limités par l’idée récurrente que « M. Rothschild n’a pas besoin d’un ministre du commerce pour apprendre de lui les moyens de s’enrichir », il transmet aux négociants, par le biais des chambres de commerce, des informations sur les marchés lointains qui s’ouvrent, du Brésil à la Chine, et où chaque entreprise ne peut être présente [21]. Les grandes expositions jouent un rôle du même type, tout en promouvant l’innovation.

23Dès la dérégulation de 1789-1791 s’est aussi posée la question du contrôle de la qualité et des mesures. Face aux asymétries de savoir, donc de pouvoir, entre acteurs économiques, c’est à l’administration que l’on demande d’intervenir. Ainsi sont institués en 1798 les bureaux publics de poids et mesures, huit ans après la fin des bureaux seigneuriaux : le mesurage reste libre, mais seuls les bureaux publics peuvent fournir des preuves en cas de procès [22]. De la même façon, les « conditions des soies », services de pesée et d’emballage gérés par les municipalités ou les chambres de commerce, permettent de lutter contre la fraude [23].

24Face à ces imbrications entre État et entreprises autour des nouveaux services, économistes, ingénieurs et juristes ouvrent des débats inédits. Au XIX^e siècle, ils ne portent pas sur les « services publics » en tant que tels, mais sur l’intervention de l’État en général ou sur les modes de tarification. Le Dictionnaire de l’économie politique, bible des libéraux au milieu du siècle, voit dans les limites de l’action des fonctionnaires « une des plus importantes et des plus difficiles [questions] de l’économie politique », soulignant les risques de corruption et d’abus d’autorité. Paul Leroy-Beaulieu dénonce l’apparente gratuité de certains services, qui crée de faux besoins et tue l’industrie privée. Depuis Smith, la dimension somptuaire plutôt que fonctionnelle de certains équipements est aussi raillée. Mais certains avis sont plus nuancés. L’idée d’encouragement à l’innovation, même non rentable, garde des partisans ; même Jean-Baptiste Say reconnaît le rôle de l’État dans l’éducation. Dans l’autre camp, si les républicains et socialistes sont tôt favorables à la nationalisation des canaux, puis des chemins de fer, certains préfèrent l’idée d’association au contrôle de l’État ; ce sont surtout les possibilistes de Paul Brousse qui mettent à la fin du siècle tous leurs espoirs dans la notion de service public.

25Les ingénieurs, qui gèrent ces services tout en influençant la mathématisation de l’économie, sont, eux, partagés. L’influence de Jules Dupuit, qui étudie les monopoles et leurs tarifs, est forte jusqu’au XX^e siècle. Mais ses résultats théoriques, soulignant l’inévitabilité de certains monopoles, la rationalité d’une tarification différenciée et surtout mettant en avant la notion d’utilité, mènent à des conclusions très variées en termes politiques, faute notamment de données sur la demande. Dupuit lui-même réserve ses conclusions, et les ingénieurs des Ponts se contentent de plaider pour un fort contrôle public des concessions et pour la différenciation des tarifs [24].

26Ce sont finalement des juristes liés au courant politique solidariste – qui, à la Belle Époque, propose une troisième voie face à l’individualisme et à l’étatisme – qui mettent le service public au centre de leurs réflexions. Si cette « école du service public » n’est pas totalement homogène, elle souligne le rôle de ces services dans le lien social et caractérise les fonctions de l’État avant tout sur cette base. Cette mise en avant d’une activité de bonne gestion, et pas seulement de commandement, de l’administration implique un plus important contrôle des entreprises après la concession, voire une réelle négociation avec les usagers : le cahier des charges peut ainsi être aménagé en fonction des besoins du service. Il reste que ce sens politique fort donné aux services publics ne sort pas d’un cadre local et de gestion privée, qui reste dominant jusqu’en 1914 : le XX^e siècle des grandes entreprises nationales ne commencera que bien plus tard.