CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Trois années successives, l’ancien président de la République Jacques Chirac a évoqué lors de ses vœux la nécessité de réformer le service public de l’emploi. En 2005, il parlait simplement de la future convention entre l’ANPE (Agence nationale pour l’emploi) et l’UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce), convention finalement signée en mai 2006. En 2007, plus pressant, il tranchait en faveur de leur « fusion », proposition reprise ensuite dans le programme du nouveau président élu. L’insistance de l’ancien Président doit être replacée dans la perspective de l’histoire du service public de l’emploi (SPE). Le projet de réforme, encore très général pour l’instant, suscite une vive inquiétude et des oppositions non moins prononcées chez certains acteurs, alors qu’il apparaît comme la solution miracle contre le chômage pour d’autres. Au-delà du message de communication politique délivré pendant la dernière campagne présidentielle (selon lequel il faut soumettre les chômeurs à plus d’obligations en matière de recherche d’emploi), les justifications de la réforme, plus larges, portent sur l’efficacité et la qualité de la réponse du SPE et des autres acteurs qui interviennent sur le marché du travail. De ce point de vue, il est important de savoir tirer les leçons de ce qui s’est fait ou est en train de se faire dans les pays comparables à la France. Pour cela, il ne faut pas en rester aux grandes généralités concernant l’efficacité vue par les économistes. Il faut rentrer dans les détails comparatifs (Sol and Westerweld, 2005).

Une construction très progressive des justifications de la réforme

2La consolidation des arguments en faveur d’une réforme profonde s’est opérée progressivement. Ces arguments rencontrent cependant de puissantes oppositions, à commencer par celles de la plupart des partenaires sociaux. Si l’on fait abstraction des variations conjoncturelles de l’emploi et du chômage, les arguments en faveur de la réforme sont pourtant en place depuis la fin des années 1980. Ce n’est donc pas la rationalité technique de la réforme qui a changé, mais les conditions de sa faisabilité sociale. Un phénomène analogue s’est produit en Allemagne au début des années 2000, quand les élites et les experts réunis autour du chancelier Schröder ont décidé que le moment était venu de réformer profondément le Bundesanstalt für Arbeit (BAA) ; un scandale opportun a été utilisé, à l’occasion d’un contrôle de la Cour des comptes sur l’enregistrement des offres d’emploi. En ce qui concerne le cas français – qui n’a jusqu’à présent fait l’objet d’aucun scandale –, comprendre les potentialités de la réforme actuelle suppose de se plonger un peu dans l’histoire et de ne pas oublier que, depuis les années 1990, la réforme a été pratiquée constamment, en écartant l’option radicale.

Les organismes de gestion des chômeurs en France

UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) : créée en 1958, cette association loi 1901 est chargée d’assurer le bon fonctionnement administratif et financier du régime d’assurance chômage. Entre autres, l’Unedic coordonne et supervise l’action des Assedic et gère l’assurance chômage au niveau national. Elle a aussi en charge des dispositifs confiés par l’État (Allocation équivalent retraite, allocation d’insertion, allocation de solidarité spécifique, allocation de fin de formation, Contrat jeune en entreprise). Gérée par les partenaires sociaux, elle veille à appliquer les réglementations qu’ils ont établies, y compris au sein des Assedic, afin d’assurer une homogénéité dans la gestion du régime d’assurance chômage. L’UNEDIC fédère les Assedic au niveau national. Elle produit ses propres statistiques sur les demandeurs d’emploi, ainsi que des études sur l’emploi au niveau national et international.
ASSEDIC (Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) : cet organisme privé a pour principale mission de verser les indemnités de chômage. C’est pourquoi les Assedic sont souvent le premier interlocuteur d’une personne qui vient d’être licenciée. Les Assedic ont aussi pour rôle de contrôler les chômeurs (et non l’ANPE).
ANPE (Agence nationale pour l’emploi) : créée par une ordonnance d’État en 1967, cet organisme parapublic français a pour mission de centraliser les offres et les demandes d’emploi. Il produit aussi des statistiques sur le nombre de demandeurs d’emploi. Il lui revient enfin la gestion des centres de ressources (l’ANPE dispose d’environ 1000 points d’implantation en France, et emploie environ 23 000 personnes) qui permettent d’aider les demandeurs d’emploi dans leurs démarches.
La rédaction de RCE

3Comme le rappelle J. Marimbert (2004), l’ANPE est restée marquée par son moule d’origine. Pour diverses raisons, analysées par le rapport de Mme Join-Lambert et de M. Lacarrière (1989), elle a été strictement placée dès sa création sous l’autorité ministérielle, son intervention étant strictement séparée de celle de l’UNEDIC et des ASSEDIC.

4Avec l’augmentation du chômage dans les années 1980 et 1990, la capacité de l’Agence à faire face à la production diversifiée de services pour les chômeurs et les personnes relevant des minima sociaux a été complètement dépassée. Des acteurs multiples sont progressivement intervenus dans les domaines, bien difficiles à séparer, de l’emploi et de l’insertion (avec toutes ses variantes). L’Agence elle-même a, de façon croissante, sous-traité certaines de ses activités (Balmary, 2004). La période 1990-1993, qui a vu le nombre de chômeurs dépasser la barre des trois millions (mesure par l’indicateur des inscrits à l’Agence), a été marquée par des stratégies hostiles à l’ANPE, de la part de divers milieux, combinant les campagnes de presse et l’affrontement entre le Ministère du travail et le Ministère des finances – ce dernier propageant une culture de méfiance systématique sur les résultats. Pendant ce temps, pourtant, il a bien fallu que les agents continuent – malgré leur sous-effectif amplement avéré par la comparaison internationale de l’OCDE [1] – de recevoir et d’orienter des chômeurs toujours plus nombreux. Au début des années 1990, des projets visant à décentraliser l’Agence ont été discutés : le rapport de la commission du Xe Plan (1989), présidé par Martine Aubry, suggérait une « régionalisation » accrue des politiques de l’État. Cette orientation a été systématisée par le rapport « Choisir l’emploi » (1993) en préparation du XIe plan, présidé par Bernard Brunhes, qui préconisait la mise en place d’« agences régionales du marché du travail » associant partenaires sociaux, État et élus locaux. À la même époque, un rapport du RPR de décembre 1992 sous la direction de J. de Gaulle estimait que la « régionalisation de l’ANPE dans une logique partenariale constituerait sans doute la réponse adéquate aux insuffisances caractérisant le service public de l’emploi ».

5De nombreux facteurs expliquent que ces divers projets restèrent, pour l’essentiel, lettre morte. La concurrence entre acteurs détenteurs de ressources d’intervention (collectivités territoriales, État, associations, élus, partenaires sociaux, organismes du service public de l’emploi, etc.) est allée croissant et a produit un système d’une extrême complexité. En outre, il s’est révélé particulièrement difficile pour les gouvernements de renoncer à l’utilisation de l’ANPE comme instrument de communication politique, contribuant puissamment à une défense et illustration des politiques menées et à la publication de chiffres éloquents et favorables (Barbier 2007). En 1992, dans la revue Esprit, un haut fonctionnaire se disait inquiet de voir « s’imposer dans notre pays un modèle de gestion de l’emploi se caractérisant à la fois par l’inexistence du débat public, le primat de l’action aveugle technocratique, l’instrumentation utilitariste des sciences sociales et la consommation de produits médiatiques qui élèvent le niveau d’ignorance des citoyens » (Golliard, 1992, p. 157). Ce « modèle de gestion de l’emploi » a été poussé jusqu’à la caricature avec le lancement du « programme 900 000 chômeurs de longue durée » en 1992, sous l’impulsion du cabinet du Premier ministre Pierre Bérégovoy ; la méthode incluait le travestissement des chiffres d’évaluation (Barbier 2007, tableau p. 43). Dans ces conditions, la mise en place de « contrats de progrès » (État-ANPE) ne pouvait pas significativement modifier les circonstances négatives du cadre institutionnel. L’évaluation de l’action en matière d’emploi était vouée à la parcellisation, et à une forme de pilotage par la communication politique (Barbier, 2007). Cette orientation a été mise en œuvre pendant plus de 15 ans par les gouvernements successifs, quelle que soit leur couleur politique. Contrairement aux raisonnements journalistiques ou politiciens [2] bâclés, il faut aussi souligner que cette « gestion politique » du service de l’emploi ne résume pas – loin s’en faut – l’évaluation de son action, action dont il convient de dire et répéter qu’elle a été indispensable et souvent partiellement efficace. Il n’est pas inutile sans doute non plus d’insister au passage sur la dette qui existe vis-à-vis des agents de l’ANPE, systématiquement « paupérisés » par rapport aux emplois analogues dans la protection sociale.

6L’introduction du PARE (Plan d’aide au retour à l’emploi) en 2000, compromis entre des logiques sociales et économiques, soutenu par la CFDT, a profondément modifié le système, et contribué à « casser » la séparation symbolique entre ANPE et UNEDIC. Aujourd’hui, quatre nouveaux éléments essentiels convergent pour bousculer le statu quo ante, qui pourraient, dans les prochaines années, constituer les bases d’un changement profond de « référentiel » en matière de gestion du marché du travail.

7Premièrement, il est avéré que la concurrence, la privatisation ou l’outsourcing peuvent être utilisés comme sources potentielles d’efficacité dans le service public de l’emploi. Les élites françaises ne peuvent plus ignorer cette réalité sous prétexte de préserver un instrument politique privilégié d’intervention sur le marché du travail (l’ANPE). Le second élément, qui renforce puissamment le premier, tient dans les réformes menées par les pays voisins de la France. Les Pays-Bas ont été le plus loin dans la réforme, mais l’exemple britannique est naturellement cité, pour ses « new deals » [sic], dans la lettre du 11 juillet 2007 du Président de la République à Mme Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’emploi [? « Confier les chômeurs au privé : leçons des expériences internationales », p.178]. Le troisième élément donne plus de force au précédent : depuis l’introduction de la stratégie européenne pour l’emploi, dans le traité d’Amsterdam (1997), et son extension en tant que méthode ouverte de coordination (2000), la stratégie française est de plus en plus « coordonnée » avec celle des autres pays. Last but not least, les représentations des politiques à mener sont de plus en plus influencées par les experts de l’école économique dominante. Ces dernières années, ils ont réussi à donner le ton dans les forums intellectuels, quoique avec retard par rapport à d’autres domaines ; le rapport dit « Cahuc-Kramarz », écrit pour le premier ministre Raffarin en 2004, est emblématique de ce changement.

8Ce sont les principales conditions qui permettent aujourd’hui, à l’occasion d’un changement présidentiel mis en scène comme une rupture, l’ouverture d’une « fenêtre d’opportunité » pour la réforme, fenêtre qui n’a pas eu de précédent depuis plus de 15 ans.

Des attentes disproportionnées

9Dans la rhétorique générale des politiques de l’emploi, désormais bien installée, on préfère toujours le travail parce qu’il « paie » ; dans ce discours politique, la justification supérieure de l’action du service public de l’emploi est en même temps économique et sociale. Sa crédibilité se joue donc sur deux registres étroitement imbriqués : d’un côté sa capacité à aider réellement les individus à retrouver du travail, à leur fournir des services adaptés à leurs problèmes, en mesure de les mettre en position « d’égalité des chances » ; de l’autre, sa capacité à s’insérer efficacement dans le jeu « spontané » du marché du travail.

10Dans cette optique, de nombreux traits caractérisant la situation actuelle en France restent des obstacles importants. Les principaux sont les suivants : (1) fragmentation des minima sociaux ; (2) fragmentation des intervenants en matière d’intermédiation vis-à-vis des sans-emploi ; (3) manque d’homogénéité de traitement des assurés et des titulaires de minima sociaux ; (4) investissement insuffisant dans l’expertise professionnelle et dans l’ingénierie et la qualité de service. À l’évidence, ces défauts ne sont pas seulement rencontrés en France.

11Il est malheureusement exclu que les meilleurs projets de réforme imaginables soient en mesure de les résoudre rapidement, et la « fusion ANPE-UNEDIC » ne peut pas les faire magiquement disparaître. Elle doit au contraire être envisagée comme devant s’insérer dans un ensemble fort complexe d’institutions, d’acteurs et de prestations sociales, au prix probable d’une série de réformes, comme en témoignent les expériences étrangères (Pays-Bas, Danemark, Suède, Allemagne, Grande Bretagne). D’autre part, les réformes introduites depuis les années 1990, et surtout développées sous la responsabilité du ministre Borloo (ainsi, les « maisons de l’emploi », la suppression du monopole, les expérimentations de traitements différents des chômeurs par le secteur privé ou par de nouvelles techniques comme le profilage) n’ont pas été systématiquement évaluées. On ne dispose, faute d’enquêtes et de travaux indépendants, que des déclarations politiques officielles et des bilans que l’Agence et l’UNEDIC s’auto-administrent régulièrement.

La leçon qui peut être tirée des expériences étrangères

12Les choix organisationnels et politiques effectués dans les pays voisins de la France ne convergent pas. On se limitera à deux points qui paraissent importants dans le débat français actuel, celui du « guichet unique » et celui de la « fusion » entre les fonctions d’intermédiation et d’indemnisation. À part le Royaume-Uni, qui est presque parvenu à regrouper l’ensemble des fonctions dans un guichet unique et qui ignore la séparation entre un système d’assurance chômage et une gestion étatique centralisée de l’intermédiation faisant appel à des partenariats étendus avec le secteur privé, les autres pays dont la réforme française peut s’inspirer n’ont adopté ni le guichet unique ni la solution de la fusion. Au Danemark, par exemple, la gestion des caisses d’assurance chômage reste la prérogative des syndicats ; le guichet unique, communal, instauré depuis 2007, ne concerne donc que les services pour les chômeurs, qu’ils soient ou non assurés. En Allemagne, si la réforme Hartz a un temps caressé l’idée d’un guichet unique, elle y a finalement renoncé. Il y a deux guichets, selon qu’on est éligible à l’assurance ou que l’on entre dans la compétence de l’assistance. Le premier est celui de la Bundesagentur réformée (nouvelle BAA), alors que le second est, dans la plupart des cas, celui des communes. Contrairement au cas britannique, les cas danois (et scandinave en général) et allemand montrent une large décentralisation de la mise en œuvre des politiques. En Allemagne et au Danemark, l’ouverture à la sous-traitance et à la privatisation partielle a été effectuée, de façon relativement modérée. C’est sans doute aux Pays-Bas que la privatisation et la dévolution aux municipalités a été la plus grande, mais, dans ce pays, il n’y a pas non plus « guichet unique » car les guichets fréquentés par les chômeurs dépendent de leur « employabilité » et de leurs droits à prestation.

13On tirera de cette trop brève analyse l’idée que la « fusion » complète et le « guichet unique » ne sont pas les solutions les plus courantes en Europe. Il faut toutefois insister sur les gains considérables d’efficacité recherchés par la réforme danoise, concentrant systématiquement tous les services (et non les prestations) pour les personnes d’âge actif, dans une visée d’universalisation des services. Bien sûr, on en est encore loin, mais contrairement au choix allemand, et a fortiori aux choix français jusqu’à présent, la stratégie menée depuis la réforme de 1993-1994 est conséquente (Barbier, 2006). Enfin, les réformes étrangères enseignent qu’il faut procéder par étapes, et laisser suffisamment de temps aux réformateurs : la période 1993-2007 au Danemark a vu l’introduction des plans individuels, la réforme de l’assistance, la décentralisation régionale, le recours aux opérateurs privés, puis la réforme municipale. Le système britannique, qui avait déjà été largement réformé sous les gouvernements conservateurs, est en réforme constante depuis l’arrivée au pouvoir du Labour en 1997 : le gouvernement actuel vient de publier (juillet 2007) un nouveau « Green Paper » pour réformer les « new deals » dont le Président de la République entend s’inspirer.

Intérêt général, Centralisme, Évaluation

14La place manque ici pour souligner deux enjeux essentiels de la réforme annoncée. Le premier est celui de la régionalisation du service public de l’emploi, associant les partenaires sociaux et les collectivités locales : cette régionalisation est présente dans tous les pays où l’État coopère authentiquement avec les collectivités territoriales et les partenaires sociaux. Seul le Royaume-Uni centralisateur ne connaît pas cette méthode. Comme un consensus pour la régionalisation existait déjà chez les réformateurs français au début des années 1990, on peut penser que, pour des raisons d’efficacité (et de pertinence de l’action au niveau des marchés régionaux), la réforme future intègrera une dose de régionalisation.

15Mais la dimension la plus importante est sans doute celle de l’évaluation. En France, le système d’évaluation des politiques et services de l’emploi n’a jamais été que fragmenté, partiel, peu professionnel, politisé, et le plus souvent confidentiel. Il est encore impossible aujourd’hui de comparer de façon indépendante la qualité et le coût des services délivrés par les opérateurs privés ou l’ANPE. Le PARE, mesure-phare des réformes des dernières années, n’a jamais été évalué, en partie en raison de la résistance des partenaires sociaux. Le seul rapport d’évaluation du contrat de progrès de l’ANPE qui fut (temporairement) publié sur le site du ministère du travail est son troisième, en 2004. Cette opacité des résultats et cette résistance à l’évaluation indépendante et comparative n’est plus de mise. On voit mal comment la réforme s’abstiendrait de changer cette dimension essentielle à la manifestation publique de la poursuite de l’intérêt général et de la gestion efficace dans le domaine de l’emploi.

16Pour aller plus loin :

17Une version longue de ce texte est disponible sur www. rce-revue. com

Notes

  • [1]
    Comme nous l’avons montré, les effectifs de l’ANPE ont à peu près été doublés entre 1990 et 2003 (Barbier, 2007). Les effectifs « par chômeur » sont difficiles à comparer entre pays. Même après cet accroissement considérable, les effectifs de l’ANPE restaient inférieurs à leurs équivalents dans plusieurs pays européens.
  • [2]
    À la différence d’autres services sociaux, l’ANPE est placée en position structurelle de « bouc émissaire », ce qui autorise les stratégies les plus cyniques de communication politique, comme l’orchestration par le ministre du budget en 1992 (M. Charasse) d’une campagne contre les « faux chômeurs » (Barbier, 2007, p. 38-40).
Français

La fusion de l’ANPE et de l’UNEDIC est parfois qualifiée de « serpent de mer » de la politique française. Jean-Claude Barbier, directeur de recherche CNRS au Centre d’économie de la Sorbonne, nous rappelle ici comment cette réforme a émergé dans les années 1990 après l’avortement de plusieurs projets visant à décentraliser l’ANPE. Après l’introduction du PARE (plan d’aide au retour à l’emploi) qui a bouleversé l’ancien équilibre dans la gestion du marché du travail, et à la suite des expériences diverses des pays voisins dans la rationalisation des services aux chômeurs et des indemnisations, une telle réforme pourrait finalement voir le jour prochainement en France.

Bibliographie

  • Balmary D., 2004, Politique de l’emploi et recours aux opérateurs externes, Conseil national de l’évaluation et Commissariat général du Plan, (rapporteurs C. Chevrier-Fatôme et B. Simonin), La Documentation française.
  • Barbier J.-C., 2006, (avec des contributions de N.S. Sylla et A. Eydoux), « Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark, dans le cadre des lignes directrices de la stratégie européenne pour l’emploi », Rapport pour la DARES (ministère du travail), CEE, janvier, 217p. http:// eucenter. wisc. edu/ OMC/ Papers/ EES/ barbier. pdf ; voir aussi http:// matisse. univ-paris1. fr/
  • Barbier J.-C., 2007, « La gestion et l’évaluation du service public de l’emploi en France dans la décennie 1990. Matériaux pour une réflexion comparative internationale », Documents de travail du Centre d’économie de la Sorbonne, n° 2007-01, CES, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne CNRS.
  • Cahuc P. et Kramarz F., 2004, « De la précarité à la mobilité, pour une sécurité sociale professionnelle », rapport commandé par F. Fillon, La Documentation française.
  • De Gaulle J., 1992, « Groupe de travail », RPR, miméo.
  • Golliard P., 1992 « Politiques de l’emploi : misère de l’action publique », Esprit, décembre, p. 156-160.
  • Lacarrière P. et Join-Lambert M.-T., 1989, « L’ANPE et le service public de l’emploi », rapport de M. Lacarrière (IGF) et Mme Join-Lambert (IGAS), 48p., miméo.
  • Marimbert J., 2004, Le rapprochement des services de l’emploi, rapport au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, La Documentation française. http:// www. ladocfrancaise. gouv. fr/
  • Sol E. and Westerweld M., dir., 2005, Contractualism in Employment Services, a New Form of Welfare State Governance, The Hague: Kluwer Law International.
Jean-Claude Barbier
Directeur de recherche CNRS au Centre d’économie de la Sorbonne (CES). Il a notamment écrit Les politiques de l’emploi en Europe, éditions Flammarion.
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/03/2008
https://doi.org/10.3917/rce.002.0235
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