1La crise des finances publiques (et notamment la persistance d’un déficit budgétaire significatif de l’État), conjuguée à l’extension des exigences du citoyen-consommateur qui demande aux administrations publiques un meilleur rapport « qualité-prix », ont fait émerger avec force dans le débat politique un objectif de réforme de l’État pour améliorer son efficacité et son efficience. La formulation de cet objectif est souvent couplée à une réponse dont la simplicité assure le succès : « il faut adopter les méthodes du secteur privé ». Mais cette position « libérale » suscite elle-même des réticences politiques.

2Au fond, il faudrait distinguer la réforme de l’État, qui inclut l’évolution des pouvoirs publics constitutionnels, et la réforme des administrations publiques, simples outils de mise en œuvre des politiques publiques. Nous n’ignorons pas que cette distinction a ses limites et qu’il existe une dynamique réelle et complexe entre réforme de l’État et modernisation des administrations publiques. Ainsi, la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001 participe d’une réforme de l’État en ce qu’elle touche aux rapports entre le législatif et l’exécutif, mais, par la nouvelle gestion publique qu’elle implique dans la mise en œuvre des politiques publiques, elle est aussi un puissant levier de modernisation des administrations publiques.

3Nous souhaiterions cependant dans cet article montrer que si l’on aborde la question sous l’angle de la gestion, on peut analyser les avantages de la mise en œuvre dans les administrations publiques des meilleures pratiques de management et de gestion utilisées dans les entreprises privées, quel que soit le contenu des politiques publiques, déterminé par les options politiques.

4Les analyses qui suivent s’appuient sur une réflexion qui résulte d’une triple expérience : la Direction générale des impôts, la mise en place de la LOLF à travers la création et la présidence du Comité interministériel d’audit des programmes, et enfin l’observation des grandes entreprises publiques lors de missions de contrôle. Elles expriment aussi des convictions sur une certaine conception de l’État.

5Sous le bénéfice de ces observations préliminaires, je voudrais expliciter les cinq axes de conclusions générées par le croisement de ces expériences et de ces convictions.

6La spécificité fondamentale des administrations publiques par rapport aux entreprises ne se trouve pas au niveau des méthodes de gestion mais au niveau des finalités. Et cette spécificité des finalités implique des différences de nature dans les réflexions stratégiques.

7L’entreprise dispose d’une « méta finalité », la maximisation du bénéfice, précise et chiffrable par nature. Au contraire pour les institutions, la « méta finalité », autrement dit l’intérêt général, n’est pas aisément chiffrable a priori et il est susceptible d’interprétations différentes, en relation notamment avec les choix politiques. La stratégie d’entreprise se situe donc plus en aval de celle des institutions. Elle couvre les grands choix du « comment » mais pas ceux du « quoi ». Au contraire, les institutions ont besoin d’une analyse stratégique très en amont, se situant au niveau du « quoi », pour dégager des objectifs qui sont un choix de priorité et de clarification dans des finalités par nature largement indéterminées a priori.

8Selon le « Dictionnaire historique de la langue française » (Le Robert), le mot « stratégie » vient de « stratos » : foule en marche, troupeau et « agein » : conduire, pousser devant soi, donc trouver le meilleur chemin. C’est un retour à cette origine qu’implique la réforme introduite par la LOLF. Certes, le texte de la loi n’évoque pas directement la nécessité d’une réflexion stratégique pour guider l’action administrative. Toutefois, la combinaison de la définition du « programme » donnée à l’article 7 [1] et celle des « projets annuels de performance » prévue à l’article 51, ainsi que des « rapports annuels de performance » prévus à l’article 54, induit le développement d’une réflexion stratégique propre à chaque programme. En effet, les trois textes précités associent à chacun d’eux des finalités, des objectifs et des résultats mesurables par des indicateurs. Or la stratégie est l’élément de cohérence entre les finalités et les objectifs. N’en revient-on pas ainsi à assimiler pensée stratégique et pensée politique au sens où celle-ci est l’art de montrer le chemin aux foules, de conduire le troupeau en le poussant devant soi ?

9Une fois la réflexion stratégique menée avec ses spécificités, les fondamentaux du management, communs à toutes les entreprises privées, peuvent être transposés dans les administrations publiques à condition d’être portés, traduits et pratiqués par les hiérarchies internes.

10La culture de la Direction générale des impôts il y a une vingtaine d’années correspondait, par nombre de ses caractéristiques, au modèle d’organisation dit « mécaniste » ou bureaucratique au sens « wébérien » : spécialisation et division du travail, coordination hiérarchique et formalisation écrite importante des règles et des procédures qui entraînent une lenteur reptilienne dans la prise de décisions et créent des rigidités laissant peu d’initiatives aux membres. La crise sociale grave qu’elle a connue en 1989 traduisait l’inadaptation de ce modèle aux nouveaux éléments du contexte. Les premières mesures de l’« aggiornamento » décidé par la nouvelle équipe dirigeante se sont attachées à déconcentrer cette administration à marches forcées au bénéfice des responsables départementaux. C’est pourquoi, dès 1990, une série de séminaires est organisée avec l’aide d’un conseil externe afin de transformer les directeurs départementaux en « patrons » et non plus en simples relais des directives de l’administration centrale.

11Dès lors, le pilotage du changement s’opère par avancées successives sur deux axes parallèles, en veillant à ce que ne l’emportent ni les inconvénients de la déconcentration ni ceux de la recherche de cohérence. C’est cette progression alternative sur deux pieds qui a fait choisir les termes « démarche de changement », c’est-à-dire un processus continu et pragmatique de recherche d’efficacité et d’efficience, par opposition au caractère figé des « projets de service ». De 1990 à 1996 se sont mis en place tous les éléments essentiels sans qu’un plan et un délai impératif aient été fixés à l’origine. Par la suite, la démarche a connu de nouvelles et profondes évolutions et celles-ci se poursuivent aujourd’hui. Ainsi, la DGI s’est dotée de manière progressive et pragmatique des moyens de pilotage et de contrôle de gestion dans le cadre d’un management fondé sur la responsabilisation : donner un objectif, des moyens et juger du résultat, en laissant l’autonomie maximum dans les modes opératoires afin de réaliser le but recherché.

12La LOLF, en instituant la fongibilité des dépenses au sein des programmes^(*), induit la mise en place de responsables de programme et de responsables opérationnels, entre lesquels doit s’instaurer une gouvernance du programme afin d’atteindre les cibles de résultat qui matérialisent les progrès attendus, conformément aux objectifs découlant de la stratégie du programme. Ces outils communs à la gestion des entreprises privées, tels le dialogue de gestion, le pilotage et l’évaluation des résultats, se sont généralisés ; processus que la DGI avait anticipé avec succès, mais plus brutalement [2].

13Si les administrations publiques peuvent utiliser les mêmes techniques fondamentales du management que les entreprises privées, elles se voient néanmoins imposer, par leur nature au cœur de la relation individu-collectivité, des contraintes particulières qui peuvent limiter leur performance [3].

14Notre propos n’est pas de dire que ces contraintes sont illégitimes : elles traduisent d’ailleurs pour l’essentiel une certaine conception de la protection des libertés individuelles d’une part et de l’égalité devant l’accès aux services publics d’autre part. Mais il faut être conscient de leur coût ou du surcoût qu’elles imposent au fonctionnement des administrations publiques, et veiller à ce que ce surcoût reste dans des proportions compatibles avec l’objectif poursuivi.

15Ainsi, le cloisonnement entre administrations a des effets très défavorables en termes d’efficacité, de coût et de difficultés pour les usagers. Les possibilités d’échanges de données dématérialisées sont l’outil privilégié pour diminuer les redondances, éviter des erreurs, améliorer l’efficacité et diminuer les coûts. La clef du développement de ces échanges est la disposition et la généralisation d’un identifiant commun des personnes. C’est ce qu’ont compris et mis en pratique beaucoup de pays. Or, la France est dans une situation particulière à cet égard du fait de sa réglementation spécifique (loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978). L’expérience m’a montré combien l’interprétation qui était faite de cette réglementation par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) prenait difficilement en compte les impératifs de simplification, de réduction des coûts, d’élimination des redondances, de sûreté d’identification et par conséquent de service à l’usager. Le danger est alors que l’argument de la loi informatique et libertés serve d’alibi au conservatisme et à l’immobilisme, voire à la protection des fraudeurs. Il est fondamental de libérer l’utilisation d’identifiants communs de personnes pour les actions destinées à améliorer la productivité des administrations tout en allégeant la tâche des usagers pour rejeter la complexité « derrière le guichet ».

16Un autre débat mérite d’être clarifié, celui de la localisation des réseaux administratifs sur le territoire. Un contexte de moyens publics forcément limités conduit à la recherche de gains de productivité et commande de répartir les emplois en fonction des enjeux. Cela débouche sur des projets de redéploiement qui se heurtent à la préoccupation, également compréhensible, du maintien des services publics en milieu rural. La résultante est souvent le blocage de réformes qui auraient conduit à une amélioration sensible de la qualité de service, par une professionnalisation accrue au sein de structures ayant la taille nécessaire, et par un renforcement des effectifs, au service des zones urbaines, périurbaines et littorales, dans lesquelles les usagers pâtissent d’un manque de moyens adaptés. Pour trouver une issue à ce débat, il me semble souhaitable de privilégier le concept d’accessibilité des administrations plutôt que celui de proximité. Une nouvelle réflexion sur ce thème, plus ouverte, plus novatrice, est indispensable, en incluant notamment l’utilisation des réseaux de traitement à distance. Il faut en effet se placer résolument dans la perspective de généralisation des télétraitements.

17Enfin, je souhaite attirer l’attention sur les excès du juridisme appliqué aux relations entre les usagers et les administrations [4] [? « Personnels et usagers des services publics : des relations transformées ? », p.246]. Prenons l’exemple de délais de réponse aux courriers. Il est tentant d’inscrire dans un texte législatif ou réglementaire l’obligation de réponse dans les trente jours avec comme corollaire un acquiescement supposé en l’absence de réponse. Cette solution juridique facile n’augmentera pas cependant la qualité des relations entre les usagers et les administrations. Elle créera un formalisme coûteux qui stérilisera des moyens et des contentieux inextricables mettant en cause l’interprétation des délais postaux de transmission, qui profiteront plus aux procéduriers qu’aux personnes de bonne foi. Elle placera les uns et les autres dans des postures de méfiance et conduira certains services à des réponses négatives de précaution.

18Il est infiniment préférable de fixer des objectifs contractuels, négociés avec les administrations, assortis d’indicateurs précis de mesure, qui rendront indispensables des plans d’action de révision des processus. Ils seront rendus plus ambitieux au fur et à mesure des progrès d’organisation avec, à la clé, la mise en cause de la responsabilité administrative des chefs de service qui ne pourraient justifier leurs retards par rapport aux cibles de résultat. Là aussi, le bon vecteur de ces progrès est la mise en œuvre de la LOLF.

19Il faut prendre en considération par ailleurs la difficulté à légitimer l’impératif de recherche de réduction des coûts dans les administrations publiques.

20La tendance s’est heureusement développée sur les vingt dernières années dans les administrations de supprimer de plus en plus les fonctions de soutien exercées en interne par des fonctionnaires pour les remplacer par des prestations de service assurées par des entreprises spécialisées [? « La gestion mixte des services publics », p.168]. Cette approche s’insère bien dans le nouveau cadre de marges de manœuvre budgétaires que crée la LOLF.

21Mais cette externalisation ne peut produire tous ses bénéfices, au meilleur rapport qualité/prix, que si parallèlement les administrations apprennent à devenir des acheteurs exigeants et performants. Si le développement de cette fonction achat et sa professionnalisation peuvent procurer des économies non négligeables, la difficulté consiste à bien l’optimiser dans une perspective de « performance globale », incluant non seulement la réalisation d’économies mais aussi la qualité du service et la sécurité juridique des procédures. L’expérience, notamment des entreprises nationales telles qu’Air France, montre que la réduction des coûts peut se conjuguer au développement de la qualité de service et à la juste rétribution des personnels. De ce point de vue, la LOLF constitue un pas en avant, mais reste encore insuffisamment incitative : il ne s’agit plus seulement de maîtriser l’évolution des coûts ou de faire des économies qui restent redéployées au sein des budgets opérationnels, mais bien d’améliorer globalement l’efficience des fonds publics.

22Cette approche d’efficience globale reste encore largement à développer dans les administrations publiques, axe majeur sur lequel il faudra mettre l’accent, dès que les progrès du management par les résultats issus de la LOLF seront enracinés.

23La mise en œuvre des méthodes de management similaires à celles utilisées dans les entreprises privées génère des craintes et des résistances qui peuvent bloquer les évolutions ; il y a donc une réflexion spécifique à la maîtrise du changement dans les administrations publiques.

24Pour éviter les rejets, le partage équitable des gains d’efficacité, en termes de « gagnant-gagnant », est une approche utile. En définitive, trois parties prenantes apparaissent : le peuple « global », au sens constitutionnel, représenté par l’autorité politique ; les usagers, c’est-à-dire chaque personne objet de la mission du service ; les agents de ce service. La capacité des dirigeants à faire en sorte que soit accepté le débat sur ce thème est un critère essentiel de leur aptitude à gérer le changement.

25Pour autant, ces démarches rationnelles d’explication et d’association au partage des gains ne suffisent pas. Le contexte spécifique des administrations publiques dans la résistance au changement est exprimé par le professeur François Dupuy : « ce qui définit le fonctionnement des administrations, ce n’est ni principalement ni fondamentalement le corps de règles qu’elles régissent mais l’application qui en a été faite au fil du temps et qui, quel que soit le pays, a toujours tendu à donner la priorité à la protection des membres de l’organisation sur tout autre objectif possible de qualité ou de réduction des coûts. De ce point de vue là, nous dirions que les organisations publiques sont presque par essence de nature bureaucratique… une bureaucratie est une organisation qui a pour caractéristique principale l’endogénéité des critères qu’elle utilise. » Le professeur Dupuy ajoute comme élément de la bureaucratie la préférence pour la spécialisation des tâches de nature taylorienne qui évite aux acteurs de coopérer, et donc supprime les risques de conflit entre eux, tout en les protégeant face au public.

26Un article de Serge Galam, physicien au CNRS, du laboratoire des milieux désordonnés et hétérogènes, publié dans Le Monde, démontre qu’en organisant un vaste processus de concertation, sur un projet de réforme qui au départ recueille l’adhésion d’une majorité d’individus, on aboutit mécaniquement à un rejet massif en consolidant les résultats au niveau national. La clé de sa démonstration est que, dans les cellules de base, seules celles où il y a une franche majorité favorable se déclareront pour. Si les opinions s’équilibrent, ce sont les contre qui gagnent car ce sont les plus acharnés et, en s’appuyant sur les incertitudes inhérentes à tout changement, elles font jouer le sentiment de prudence de leurs collègues.

27C’est ce que tendrait à démontrer l’échec de la réforme d’unification de la fonction fiscale au sein d’une même administration, décidée en 1999 par le ministre du budget Christian Sautter et qui lui a coûté son poste, face à la fronde des organisations syndicales et des élus locaux. Analysé dans diverses publications comme un cas d’école d’échec dans la capacité de mise en œuvre du changement, cet épisode est emblématique de l’imperméabilité de certains acteurs à la rationalité globale d’un projet. Celui-ci apportait satisfaction au pouvoir politique (économies substantielles de moyens), au client (qualité de service accrue) et aux agents concernés (clarification des tâches, professionnalisation….). Pour autant, il inquiétait les élus sur le risque de disparition de certaines trésoreries rurales (dont on sait qu’elles sont les « béquilles » des petites communes en tenant leurs comptes), et les agents des impôts qui voyaient transférée une partie de leurs attributions. Ces derniers, pourtant gagnants, ont suivi la contestation parce qu’un contexte très tendu existait à l’époque avec leur directeur général. Le paradoxe est que cette réforme se met en place maintenant dans un relatif consensus mais par petites étapes, comme s’il y avait un rythme de maturation particulier dans le contexte administratif, les réformes indispensables finissant toujours par être réalisées après quelques épisodes de crise. Une entreprise, soumise à l’équilibre de son bilan chaque année et à la menace de la mise en liquidation si elle n’est pas assez performante, ne vit pas dans la même temporalité qu’une administration, surtout régalienne, qui ne se considère pas comme mortelle.

28La solution n’est pas de vouloir supprimer le caractère bureaucratique des organismes administratifs car ce serait leur enlever leur substance propre. En effet, la bureaucratie présente par ailleurs certains avantages que Max Weber et Henri Mintzberg ont explicités. Elle est notamment consubstantielle à l’État de droit. Fondée sur des procédures et non des personnalités, elle assure l’égalité de tous devant la loi, y compris ses membres qu’elle gère de façon égalitaire. Ces valeurs d’égalité et d’impersonnalité qui sont liées à la neutralité et surtout à la probité sont à préserver absolument, sauf à nier les finalités mêmes des organisations en cause. Cette constatation ne conduit cependant pas forcément à la résignation.

29La mise en œuvre du changement dans les administrations relève plus d’une démarche « à la chinoise » qu’à « l’occidentale » que Philippe Julien dans son Traité de l’efficacité résume ainsi : « au lieu d’imposer son plan au monde, s’appuyer sur le potentiel de la situation ». Le processus évoqué ci-dessus qui a été mené à la DGI s’est inscrit dans le cadre de ces principes.

30Si l’ignorance des spécificités administratives conduit à l’échec, leur survalorisation conduit à l’immobilisme. Convenablement utilisées, les méthodes de gestion et de management dans ce qu’elles ont d’universel en tant que pratique de l’efficacité des organisations complexes peuvent trouver une chance historique d’être utilisées à bon escient dans le cadre de la nouvelle gestion publique qui implique la mise en place de la LOLF.