CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Une fois qu’une prestation a été définie comme relevant du domaine du service public, il reste à choisir les modalités de sa production. Celle-ci peut être attribuée à un opérateur du secteur public auquel est conféré un monopole. Mais elle peut également être confiée à un opérateur privé : on parle alors de délégation de service public(*).

2Cette situation est intéressante à plusieurs égards. La définition du contrat passé avec le prestataire privé apparaît en effet comme l’élaboration de définitions effectives du service public. À défaut d’être générales, elles précisent le champ d’intervention et les caractéristiques de la prestation de service public sur un domaine particulier alors désigné sous le nom de service universel [? « Ouverture à la concurrence et service universel : avancées ou reculs du service public ? », p.76].

3La définition des délégations de service public est ainsi au cœur du processus d’ouverture à la concurrence de nouveaux marchés jusque-là confiés à des monopoles publics, mais accompagne également la création de nouveaux services publics.

4Ainsi l’étude de la délégation de service public conduit à revoir les relations entre des notions souvent jugées contradictoires : concurrence, secteur privé et service public. Mais elle mène surtout à s’intéresser aux modalités pratiques de la production et de l’évolution du service public. Nous avons demandé à Anne Perrot, vice-présidente du Conseil de la concurrence, de nous éclairer sur cette forme de sous-traitance du service public exercée par un opérateur privé.

5Service public et secteur public ont souvent été confondus en France. Cependant, le fait de vouloir assurer un service public ne préjuge pas du statut privé ou public de l’opérateur qui va fournir cette prestation. Ce qu’on nomme la délégation de service public peut-elle être assimilée à une forme de sous-traitance du service public par un opérateur privé ?

6La délégation de service public désigne la situation dans laquelle le service public n’est pas rendu par un organisme public mais par une structure privée. L’autorité publique délègue ainsi la fourniture de ce service à un prestataire privé.

7Les exemples sont nombreux, principalement au niveau local. Les communes ne peuvent souvent assurer par elles-mêmes tous les services (investissement lourd par rapport à l’utilisation, spécialisation, etc.). Elles peuvent alors faire appel à des sociétés privées. C’est souvent le cas pour le ramassage scolaire, la distribution de l’eau [? « La gestion de l’eau », p.200], le ramassage et le traitement des ordures ménagères, etc. Le service public est alors assuré par des prestataires privés dans le cadre d’un contrat passé avec la collectivité locale.

8Prenons le cas du ramassage scolaire pour préciser la procédure de la délégation au niveau local. Le choix du prestataire est soumis aux mécanismes de la concurrence : le Code des marchés publics s’applique et le prestataire est choisi à l’issue d’un appel d’offres. Mais le service est proposé aux usagers à un prix qui ne reflète pas le coût, et qui est pris en charge par les collectivités locales. D’autre part, cette délégation ne signifie pas que la commune confie la mission de service public à un unique opérateur. Il existe des municipalités qui découpent leur réseau de bus en secteurs et attribuent des paquets de lignes à des opérateurs différents et en concurrence.

9Un service public peut être assuré initialement sous la forme d’une délégation de service public (voir chapeau infra). Mais dans de nombreux cas, celle-ci accompagne l’introduction de la concurrence dans des secteurs laissés jusque-là à des monopoles publics. Comment est alors défini ce qui relève du service public et comment s’opère le choix du prestataire du service public ?

10La définition du champ du service public est principalement élaborée au niveau européen dans le cadre de la construction du marché commun. Elle évolue par l’intermédiaire de la transposition des directives(*) européennes [? « Europe et service public », p.66].

11Pour ce qui est du choix du prestataire, il convient de distinguer deux échelles. Au niveau local, la mise en concurrence des opérateurs est relativement aisée. L’opérateur est choisi à l’issue d’un appel d’offres comme pour tout marché public.

12Mais lorsque la mission de service public s’applique à l’ensemble du territoire, les investissements nécessaires jouent souvent un rôle de barrière à l’entrée de nouveaux opérateurs. Peu d’acteurs sont susceptibles ainsi de répondre à la mission de service public en dehors de l’opérateur historique. L’entrée même de nouveaux opérateurs, par exemple dans le secteur de l’énergie, est compromise si chacun d’eux doit construire son propre réseau de distribution. De plus, la superposition de plusieurs réseaux de transport est d’un intérêt limité pour les clients. Or le réseau de l’opérateur historique existe déjà et a fait l’objet d’aides publiques. Par conséquent, il n’y a pas dans ce cas de mise en concurrence de fait pour la délégation de service public : la distribution est opérée par l’opérateur historique. Ainsi le transport de l’électricité revient à EDF. La concurrence s’exercera dans ce cas en amont (production d’électricité) et en aval (système électrique du particulier). On pourrait cependant imaginer de découper le territoire national en différentes zones et mettre la prestation de service public aux enchères entre différents opérateurs.

L’internet haut-débit en Limousin : un nouveau service public sous forme d’une délégation de service public

Bénéficier de l’internet haut-débit nécessite de disposer d’infrastructures spécifiques (réseau fibre optique, etc.). La construction d’un réseau adéquat constitue un investissement dont la rentabilité pour chaque opérateur n’est bien souvent pas assurée dans les zones peu densément peuplées. Cependant des solutions existent, comme le montre le cas du Limousin, où a été initiée la construction d’un réseau subventionné sous forme d’une délégation de service public.
Les collectivités limousines, réunies au sein du syndicat mixte « Dorsal », ont ainsi décidé de confier le développement de leur réseau internet haut-débit au groupement Axione Sogetrel. Cette société délégataire va gérer pendant vingt ans pour le compte du syndicat mixte la construction, la commercialisation, l’exploitation et la maintenance du réseau internet haut et très haut débit de la région limousine.
Axione Sogetrel joue le rôle d’opérateur d’opérateurs : il permet à tous les fournisseurs d’accès à internet (Free, Orange, etc.) de s’installer en Limousin pour proposer leurs services en leur louant le réseau au fur et à mesure de sa construction. Il s’agit de permettre à tous les opérateurs de rentrer sur le marché limousin pour proposer leurs offres en s’affranchissant de la gestion du réseau. On peut comparer son rôle de fournisseur de réseau à celui de RFF dans le domaine du rail.
D’un coût de 85 millions d’euros sur 20 ans répartis entre financement privé du concessionnaire (55 %) et financement public (45 %), ce réseau deviendra propriété du syndicat Dorsal à l’issue de ces 20 années. Reconnu service économique d’intérêt général par la Commission européenne, le syndicat mixte Dorsal est ainsi à l’origine d’un nouveau service public.
La rédaction de RCE

13Comment fixe-t-on les termes du contrat ? Si l’ouverture à la concurrence a pour objectif de mettre fin à une rente de situation captée par le monopole [? « Privatisations et rentes de monopole », p.106], comment éviter qu’elle ne soit remplacée par une rente d’information au bénéfice du prestataire privé du service public ?

14Le risque d’existence d’aléa moral est en effet l’éternel problème de l’ouverture à la concurrence, et c’est le rôle du régulateur sectoriel de ne pas se laisser berner par ce que l’opérateur historique veut bien révéler de ses coûts. Il existe au moment de l’ouverture du marché des discussions pour fixer le montant du dédommagement de l’opérateur pour sa mission de service universel. On assiste alors à un affrontement des modèles comptables. Nombreux sont les facteurs à prendre en compte. Ainsi l’exercice du service public n’est pas seulement un coût pour le prestataire. Il lui rapporte ne serait-ce qu’en termes de notoriété. Connaître les coûts de France Télécom a été l’un des travaux les plus compliqués réalisé par l’ARCEP. Elle est en train de refaire le même exercice avec La Poste afin de comprendre ce que coûte le ramassage du courrier, son triage, sa distribution. Le cas du courrier est très complexe, car des flux minuscules se mêlent à des envois bien plus groupés. Les coûts sont ainsi très différents d’une lettre à l’autre, et La Poste a intérêt à étendre au maximum le périmètre des coûts régulés [? « Les grands défis de la poste française », p.138].

15En pratique, l’opérateur historique ne détient-il donc pas un avantage important en termes d’expérience, d’infrastructure et de notoriété par rapport à ses nouveaux concurrents ? Comment est gérée sa « schizophrénie »de nouvel opérateur privé et de prestataire de service public pour ses concurrents directs ?

16Cela se passe mal ! L’attitude de France Télécom en est un bon exemple. À chaque fois que cet opérateur historique a pu utiliser le bloc de ce qui restait en monopole, il l’a fait. France Télécom a ainsi beaucoup joué sur les effets de ciseaux tarifaires. Obligé par le régulateur sectoriel à offrir sur le marché de gros une prestation à des opérateurs qui sont par ailleurs ses concurrents sur le marché de détail, il s’est opposé longtemps au dégroupage. Il n’a donné l’accès à la boucle locale (ce qui relie le dernier commutateur à l’abonné) qu’à un prix qui ne permettait pas à ses concurrents de faire des offres raisonnables sur le marché de détail. L’effet de ciseaux tarifaires a ainsi été l’instrument privilégié de France Télécom pour empêcher l’entrée sur le marché du téléphone fixe.

17On peut citer un autre exemple au niveau local. Les autorités de concurrence ont ainsi été saisies pour des problèmes sur le marché des services de pompes funèbres [1]. Autrefois, les municipalités créaient une régie(*) ou plus souvent concédaient le monopole des activités funéraires à des compagnies privées (majoritairement au groupe des Pompes funèbres générales). Au moment de l’ouverture à la concurrence, les monopoles qui jouissaient d’une délégation de service public se sont trouvés confrontés à de nouveaux opérateurs, ce qui a posé de très nombreux problèmes concernant le droit de la concurrence à proprement parler et non pas la régulation sectorielle(*). Dans les petites communes ou les petits regroupements de communes, il n’y a souvent qu’une seule chambre funéraire, autrefois gérée par le monopole qui s’occupait des obsèques. Ce monopole restant spontanément prépondérante dans l’esprit du public, il était naturel d’appeler les Pompes funèbres générales en cas de décès. Mais surtout, ces dernières ont gardé une certaine mainmise sur les chambres funéraires auxquelles les autres opérateurs ont eu du mal à accéder. Les régies pouvaient ainsi restreindre l’accès, limiter les horaires de visite des familles lorsque les corps étaient traités par d’autres opérateurs. Ce sont donc typiquement des problèmes d’éviction des concurrents qui se sont posés.

18Quel est le rôle des autorités de régulation économique par rapport aux autorités de concurrence déjà existantes ?

19Autorités de régulation économique et autorités de concurrence sont toutes des autorités administratives indépendantes, qui prennent leurs décisions, avec une instance et une procédure d’appel (la cour d’appel de Paris pour le Conseil de la concurrence, le Conseil d’État pour l’ARCEP, etc.). Ce sont donc quasiment des juridictions, même si ce sont uniquement des décisions administratives qui sont prises.

20Le rôle des autorités de régulation économique se situe en amont. Il s’agit pour elles de déterminer le cadre de la concurrence, d’organiser celle-ci. Par exemple, c’est l’autorité de régulation des télécommunications qui décide du nombre d’opérateurs par l’intermédiaire de la vente de licences. Le CSA joue le même rôle en décidant de l’attribution des fréquences.

21Les autorités de concurrence se situent en aval et s’assurent du caractère effectif de la concurrence. Elles exercent une surveillance des différents marchés, reçoivent les plaintes, enquêtent et, le cas échéant, prononcent des sanctions.

22Il convient cependant de relativiser cette stricte séparation des rôles. Jusqu’à il y a peu, les autorités de concurrence s’interdisaient d’agir à la place des entreprises. L’augmentation de leurs prérogatives leur permet désormais de jouer un rôle plus proactif. Elles peuvent ainsi entamer des négociations sur des procédures d’engagement avec les entreprises : les entreprises proposent des changements de comportement contre une diminution ou une annulation des sanctions prononcées par les autorités de concurrence.

Autorités de régulations économiques françaises

CSA : Conseil supérieur de l’audiovisiuel (http:// www. csa. fr/ index. php).
ARCEP : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes qui a remplacé en 2005 l’Autorité de régulation des télécommunications (ART)(http:// www. arcep. fr/ ).
Membre de l’IRGIS, le groupe des Autorités européennes indépendantes de régulation des télécommunications.
CRE : Commission de régulation de l’énergie (ancienne Commission de régulation de l’électricité)(http:// www. cre. fr/ ). Membre du Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER).
La rédaction de RCE

23Pourtant, tous les secteurs ne possèdent pas leur autorité de régulation…

24La décision de créer une autorité de régulation économique dépend en effet des secteurs. Par exemple, le transport ferroviaire et le transport aérien sont deux secteurs pour lesquels il n’existe pas de telles autorités. En revanche, la mise en place de ce type d’institution répond à une obligation européenne pour les secteurs de l’énergie et des télécommunications. Il existe en effet au niveau européen un réseau des autorités sectorielles des télécoms et un autre réseau pour l’énergie (de la même manière qu’il existe un réseau des autorités de concurrence) où un certain nombre de problèmes sont traités en commun.

25Actuellement c’est généralement au moment de la transposition d’une directive européenne au niveau national que se décide la création d’une autorité de régulation sectorielle. Mais l’organisation institutionnelle de cette régulation est laissée à la discrétion des États. Ainsi le Royaume-Uni compte beaucoup plus d’autorités de régulation que la France, avec un découpage différent : il a un régulateur sectoriel de l’eau, et celui des médias a été fusionné avec celui des télécommunications.

26L’ouverture à la concurrence s’apparente plutôt à un passage du monopole à un oligopole. En fait de marchés parfaits, on reste souvent dans le cadre de marchés imparfaits caractérisés par un faible nombre d’opérateurs. Comment sont gérés les risques d’ententes ?

27Il y a deux ans, le Conseil de la concurrence a été confronté à un cas de collusion entre des entreprises de transport urbain (lignes régulières et ramassage scolaire) qui s’étaient réparti des marchés. Le Conseil de la concurrence a mis en évidence cette situation d’entente entre trois opérateurs. Les sanctions ont atteint le plafond maximal de l’époque (avant 2001) : 5 % du chiffre d’affaires, ce qui est très rare et très important.

28Un autre cas révèle bien les problèmes d’entente dans le cadre des délégations de service public : celui du secteur de l’eau. Les entreprises privées interviennent dans le cadre de délégations de service public accordées par les communes ou groupes de communes. Les deux principaux opérateurs, l’ex Lyonnaise des Eaux (Suez) et l’ex-Générale des Eaux, ont un certain nombre de filiales communes qui ont fonctionné dans un objectif de pacification de la concurrence. Le Conseil de la concurrence a ainsi été saisi d’un cas d’entente entre ces deux opérateurs à Marseille. La filiale commune répondait aux appels d’offres tandis que les deux opérateurs présentaient également des offres chacun de leur côté. Le Conseil de la concurrence a demandé au ministre de démanteler cette filiale.

29Cet été marque l’ouverture à la concurrence de la fourniture d’électricité aux particuliers. Quels ont été les enseignements de l’ouverture de ce marché aux entreprises ?

30Depuis le 1er juillet 2007 tous les consommateurs sont éligibles pour choisir leur fournisseur d’énergie (qui injecte de l’énergie dans le réseau de transport) et le segment de la distribution (en amont direct du client). En revanche, entre les deux, le transport s’effectue obligatoirement par le gestionnaire de réseau (RTE pour l’électricité), en monopole. La Commission européenne souhaiterait qu’on démantèle totalement RTE et qu’on le coupe d’EDF (alors que, pour le moment, il est filialisé). Avec la concurrence, on peut imaginer que certains services se développent, comme par exemple la fourniture de compteurs intelligents qui analysent la consommation en énergie pour proposer des services sur mesure. Pour l’instant, la production d’énergie n’est pas encore très concurrentielle, puisqu’on ne trouve qu’EDF et quelques producteurs étrangers (comme Electra Bell). Il y a aussi Poweo, qui va devenir co-constructeur avec EDF d’une centrale thermique (électricité de pointe) et va recevoir en échange de l’électricité de base. En dehors de ces cas très précis, le réseau européen est très mal interconnecté, donc on n’observe pas de concurrence.

31Cette absence de concurrence s’est manifestée lors de l’ouverture du marché de l’électricité pour les entreprises. Jusqu’à présent, les gros clients qui avaient choisi de sortir du tarif (pensant avoir un pouvoir de négociation lié à leur taille) ont ainsi vu les prix de l’énergie s’envoler, et ont demandé un quasi-retour au tarif régulé (le tarif TARTAM qui fait payer au maximum 120 % du tarif régulé, ce qui en théorie n’était pas possible). Cette situation est le résultat de l’échec du premier modèle de concurrence envisagé.

32Celui-ci consistait à créer un marché de gros, où les distributeurs rencontrent les producteurs. Or ce modèle n’a jamais réussi. Ainsi Direct Énergie, fournisseur voué aux petits consommateurs résidentiels ou professionnels, souhaitait recevoir une offre de gros d’EDF. Mais l’offre de l’opérateur historique place Direct Énergie en situation de ciseau tarifaire : le prix de gros ne lui permet pas de concurrencer EDF sur le marché du détail.

33En effet EDF dispose d’une très bonne offre avec les tarifs régulés, très bas par rapport aux coûts de l’énergie. Cela s’explique principalement par l’importance du parc nucléaire d’EDF qui permet de produire de l’énergie à un prix faible. Par contre, en période de pointe, on met en route des centrales pour lesquelles le coût est supérieur au nucléaire. Ainsi, lorsque EDF propose des offres comprenant à la fois la fourniture d’électricité en période basse et en période de pointe aux distributeurs concurrents, elle leur fait payer l’électricité au coût marginal (coût de la dernière unité produite). Les fournisseurs d’électricité concurrents ne bénéficient donc pas du prix inférieur de l’énergie issue du nucléaire.

34À terme, on peut espérer que de petits opérateurs puissent soutenir financièrement la construction de centrales nucléaires par EDF, de manière à avoir un droit de tirage qui leur fournisse de l’énergie au prix du nucléaire. Le petit fournisseur pourrait alors avoir un accès à l’énergie au prix du nucléaire en achetant aux enchères des capacités énergétiques (il acquerrait ainsi la propriété virtuelle d’une partie de centrale), tirées ensuite en kilowattheure. Ces solutions ne sont envisagées que parce que le premier modèle d’un marché de gros ne fonctionne pas [? « Qu’attendre de l’ouverture à la concurrence du secteur de l’électricité ? », p.127].

35Propos recueillis par Christophe Jadeau et Matthieu Solignac

36Pour aller plus loin :

37Consulter le dossier en ligne de la Documentation française consacré à la régulation des services publics disponible sur : http:// www. vie-publique. fr/ politiques-publiques/ regulation-services-publics/ index/

Notes

  • [1]
    Sur ce sujet, on pourra se reporter à Trompette P., Boissin O. (2000), « Entre les vivants et les morts : les pompes funèbres aux portes du marché », Sociologie du travail, juillet-septembre. Cet article traite en partie de l’ouverture du marché à la concurrence (loi Sueur de 1993) et des conséquences durables de la position de monopole sur ce marché.
Français

Une fois qu'une prestation a été définie comme relevant du domaine du service public, il reste à choisir les modalités de sa production. Celle-ci peut être attribuée à un opérateur du secteur public auquel est conféré un monopole. Mais elle peut également être confiée à un opérateur privé : on parle alors de délégation de service public. Cette situation est intéressante à plusieurs égards. La définition du contrat passé avec le prestataire privé apparaît en effet comme l'élaboration de définitions effectives du service public. À défaut d'être générales, elles précisent le champ d'intervention et les caractéristiques de la prestation de service public sur un domaine particulier alors désigné sous le nom de service universel. La définition des délégations de service public est ainsi au coeur du processus d'ouverture de nouveaux marchés à la concurrence, jusque-là confiés à des monopoles publics ; mais elle accompagne également la création de nouveaux services publics. L'étude de la délégation de service public conduit ainsi à revoir les relations entre des notions souvent jugées contradictoires : concurrence, secteur privé et service public. Mais elle mène surtout à s'intéresser aux modalités pratiques de la production et de l'évolution du service public. Nous avons demandé à Anne Perrot, vice-présidente du conseil de la concurrence, de nous éclairer sur cette forme de sous-traitance du service public exercée par un opérateur privé.

Anne Perrot
Vice présidente du Conseil de la concurrence
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/03/2008
https://doi.org/10.3917/rce.002.0191
Pour citer cet article
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