1Jusqu’à la signature de l’Acte unique en 1986 avait existé un consensus entre les États fondateurs de la Communauté économique européenne : chacun restait compétent pour définir, organiser, mettre en œuvre et financer ses services publics ou d’intérêt général, en fonction de son histoire, de ses traditions, de ses institutions et de sa culture. Mais comment construire un réel marché unique européen si les grandes infrastructures restent de compétence nationale, si les échanges sont ralentis, si des goulots d’étranglement existent ? Amendant et complétant le traité de Rome, l’Acte unique a notamment été adopté en réponse à ce problème, et donne ainsi explicitement pour mission aux institutions européennes de mettre en œuvre la libre circulation des services et de réaliser le marché unique. L’Acte unique engage donc un processus d’européanisation des « services d’intérêt économique général », cités sans autre précision dans l’article 86 du traité de Rome de 1957. Il n’en dit pas plus et ne définit pas de dispositions spécifiques qui auraient permis de garantir leurs finalités [■ « Europe et service public », p.66]. Comme pour les autres secteurs d’infrastructures de réseau (transports, énergie, communications), c’est cet acte qui a enclenché le processus d’européanisation du secteur postal.

2Les échanges d’informations, de connaissances et de marchandises étaient en effet au cœur du processus d’intégration européenne. Jusque là, chaque État avait organisé son propre service postal national, ce qui n’excluait pas des échanges entre opérateurs postaux nationaux. C’est ainsi qu’existe depuis la fin du XIX^e siècle une Union postale universelle (UPU) qui définit et met en œuvre les modes de coopération entre postes nationales. Mais l’organisation restait nationale ; de ce fait, jusqu’à ces toutes dernières années, jamais une lettre ne mettait moins de 2 jours pour aller de Paris à Bruxelles ou réciproquement.

Quelle européanisation ?

3Chaque État avait construit son service public postal dans le cadre de sa construction nationale, dans son histoire longue, sans que cette diversité ne puisse masquer une profonde unité : dans tous les pays européens existait ainsi une poste nationale, qui avait eu le plus souvent un statut d’administration, puis d’entreprise, avec un monopole assez étendu et une obligation de desserte universelle. Il est frappant que de manière parallèle (et sans aucune coordination ni injonction) tous les États européens avaient mis en place, dans un souci de cohésion sociale et/ou territoriale, de solidarité et/ou d’égalité, une péréquation^(*) nationale des tarifs postaux, c’est-à-dire une dissociation des prix payés par les utilisateurs par rapport aux coûts.

4A partir de là, comment aboutir à une européanisation du secteur postal ? Trois orientations apparaissent en fait possibles :

• Rejeter l’européanisation en tant que telle au nom des spécificités du secteur, des missions de service public et/ou des caractéristiques de chaque État national, et se contenter d’une coordination ou de coopérations entre les postes nationales. Ceci a conduit à des stratégies défensives, qui ont pu retarder les processus et les échéances, mais pas les entraver, car elles se situaient à l’extérieur du processus d’intégration européenne.
• Construire un service postal européen d’intérêt général, à la manière de ce qui existe aux États-Unis d’Amérique, en définissant des objectifs communs et en développant des solidarités communautaires. Aucun acteur n’a proposé cette voie, tant cela aurait remis en cause les habitudes, les traditions et les modes d’organisation traditionnels, ainsi que les intérêts nationaux.
• Utiliser les armes du traité mises au point depuis 1957 (les principes du libre-échange, le droit communautaire de la concurrence, etc.) afin de casser les frontières et d’améliorer l’efficacité de services souvent peu performants. C’est cette stratégie qui va s’imposer. Pourquoi ?

5Dès 1992, un Livre vert sur le développement du marché unique des services postaux est publié par la Commission européenne. Les propositions qui y sont faites ont pour but la réalisation du marché intérieur par une ouverture graduelle du secteur à la concurrence, ainsi que l’amélioration de la qualité du service en termes de délais d’acheminement du courrier et de niveau des prix. La notion de service postal universel émerge et le Parlement européen se montre très vigilant, adoptant une résolution en sa faveur.

6Le secteur postal présente en effet des caractéristiques spécifiques qui vont structurer les débats sur le mode d’européanisation du secteur. Les services postaux traitent 135 milliards d’envois chaque année dans l’UE, ce qui représente un chiffre d’affaires de quelque 88 milliards d’euros, c’est-à-dire environ 1 % du produit intérieur brut (PIB) de la Communauté européenne. C’est une industrie de main d’œuvre employant plusieurs millions de salariés en Europe, dont les services reposent pour beaucoup sur la relation sociale avec les usagers. À la fois technique et humain, le réseau postal est au cœur du lien social ; il innerve et structure l’ensemble des territoires. Le fait qu’il soit présent en tout point, qu’il soit « universel », ne découle pas seulement de préoccupations en termes de cohésion sociale ou territoriale. C’est une nécessité pour tous les acteurs, en particulier pour les grands émetteurs de courrier ou de colis que sont les banques ou les vendeurs par correspondance ou par Internet : ils ont besoin que le réseau postal assure la distribution à tout destinataire, quelle que soit sa localisation et soit donc « universel ». Il n’est donc pas surprenant que la première proposition de directive^(*) publiée par la Commission européenne en 1995 vise au « développement des services postaux communautaires et à l’amélioration de la qualité de service ». Elle débouche, après d’importantes mobilisations des acteurs et de vigoureux débats sur l’adoption en co-décision entre le Conseil des ministres et le Parlement européen fin 1997 d’une première directive, qui commence par définir un objectif ambitieux de « service universel » [? « Ouverture à la concurrence et service universel : avancées ou reculs du service public ? », p.76]. Si la directive reprend la définition générique élaborée dans les télécommunications (« une offre de services à une qualité définie et à des prix abordables pour les usagers »), elle lui donne un contenu précis : doivent être garanties dans chaque État membre la levée et la distribution, en tout point du territoire, des envois postaux jusqu’à 2 kg et des colis jusqu’à 10 kg (avec possibilité de porter cette limite à 20 kg) au moins cinq jours par semaine. Le service universel comprend les services relatifs aux envois recommandés et aux envois avec valeur déclarée. Des objectifs quantitatifs d’amélioration des délais d’acheminement du trafic intra-communautaire sont fixés : 85 % du courrier doit être délivré en J+3 et 97 % en J+5.

7La directive permet aux États de maintenir un secteur réservé (monopole) pour les envois de moins de 350 grammes (ou dont le coût d’affranchissement n’est pas supérieur à 5 fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie la plus rapide) afin de financer la prestation du service universel. La directive permet également la création d’un fonds de compensation pour assurer la sauvegarde du service universel ; dans ce cas, l’État membre peut subordonner l’autorisation pour la prestation de services non réservés à l’obligation pour les prestataires de tels services de contribuer financièrement à ce fonds de compensation. Elle oblige à la création d’entités nationales de régulation^(*) indépendantes des opérateurs du service. Mais une libéralisation par étapes successives, en fonction du poids ou des tarifs des produits envoyés, est planifiée, même si des dérogations sont possibles pour certains envois spéciaux. Comme prévu par cette directive de 1997, la limitation du champ du secteur réservé intervient en 1999. En 2000, la Commission européenne publie une nouvelle proposition amendant le texte de 1997, qui sera adoptée en 2002. Elle poursuit les objectifs de libéralisation par la réduction graduelle des limites de poids et de tarif permettant de mettre en place un secteur réservé : envois de moins de 100 grammes (ou dont le coût d’affranchissement n’est pas supérieur à 3 fois le tarif public) en 2003, puis de moins de 50 grammes (ou dont le coût d’affranchissement n’est pas supérieur à 2,5 fois le tarif public) en 2006.

Un projet anti-européen

8La directive postale de 2002 avait prévu que, dans son rapport de 2006 sur l’application de la directive, la Commission européenne examine la pertinence de l’échéance de 2009 pour l’ouverture totale du marché. En octobre 2006, la Commission européenne a formulé une proposition de directive visant à « achever le marché intérieur des services postaux » au 1^er janvier 2009, comportant l’ouverture totale des marchés postaux de l’Union pour 2009 et donc la suppression de tous les droits spéciaux ou exclusifs pour l’établissement et/ou la fourniture de services postaux. Malgré de fortes hésitations et la pression de « nouveaux entrants » qui souhaitaient les réduire, la Commission européenne a maintenu pour l’essentiel les obligations des États membres en matière de service universel, notamment la distribution et la levée du courrier et des colis au moins cinq jours par semaine. Mais la prestation du service universel ne pouvant plus être financée par le biais du secteur réservé, les États membres auraient alors la responsabilité de trouver d’autres solutions, telles que les marchés publics, des subventions directes de l’État, des fonds de compensation, le partage des coûts ou le système play or pay [1].

9Le projet de directive introduit également une nouvelle disposition qui impose aux États membres de garantir un accès transparent et non discriminatoire pour tous les opérateurs aux éléments de l’infrastructure postale et aux services suivants : le système de code postal, la base de données des adresses, les boîtes postales, les boîtes aux lettres, les informations sur les changements d’adresse, le service de réacheminement et le service retour à l’expéditeur. La proposition de la Commission européenne permet-elle la réalisation des objectifs de l’Union européenne que sont la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union, la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne^(*) et la réalisation du marché intérieur ? Examinons point par point ces enjeux.

10Au regard de la cohésion économique, ainsi que de la réalisation du marché intérieur, le projet ne propose rien : il supprime les droits spéciaux et exclusifs, et laisse aux États membres le soin d’assurer et de financer le service universel, ainsi que l’essentiel des fonctions de régulation : nous aurons la juxtaposition de 27 organisations et marchés nationaux, sans cohésion communautaire. Les éléments fournis par la Commission à l’appui de son projet ne permettent ni de garantir le financement du service universel dans chacun des États membres, en particulier pour ceux qui sont confrontés à des conditions difficiles de géographie physique et humaine, ni d’invalider le financement par le biais d’un secteur réservé qui a fait les preuves de son efficacité et de son équité pour un grand nombre d’États membres.

11Le financement du service universel par le biais de subventions publiques revient à grever les finances publiques, déjà sous pression par ailleurs, à la charge des utilisateurs/contribuables ; le recours à un fonds de compensation a été expérimenté en Italie, mais sans convaincre ; le système play or pay existe en Finlande, mais sans effet significatif : l’opérateur historique conserve un quasi-monopole. Ces propositions de financements alternatifs de la Commission n’ont pas été analysées quant à leur praticabilité et à leur efficacité. Les mettre en application dans ces conditions exposerait les États membres au risque de se retrouver dans une situation de non-retour où le marché est complètement libéralisé et où le service universel n’est plus garanti. En outre, l’existence d’une concurrence complète dans le secteur postal apparaît comme un leurre pour la plupart des pays européens : on voit difficilement de « nouveaux entrants » édifier un réseau alternatif à celui de l’opérateur historique et couvrant l’ensemble du territoire, sauf sans doute au Luxembourg, compte tenu de la dimension du pays et de son caractère limitrophe avec l’Allemagne, la France et la Belgique. En fait, il n’existera jamais de « marché intérieur postal » fluide, homogène et intégré sur l’ensemble du territoire européen, tant celui-ci est divers du point de vue géographique, tant les besoins sont différents en matière d’échanges. Tout conduit à penser qu’existera davantage un puzzle de marchés nationaux ou régionaux, reliés entre eux, mais intégrés seulement dans les zones les plus denses (et les plus rentables).

12Il en est de même pour la cohésion sociale : le projet parle de « sauvegarder » le service universel et ne comporte aucune proposition d’amélioration ou d’extension du service pour tous ; l’analyse d’impact présentée par la Commission précise que « plus la portée est étendue, plus il y a de risques que le service universel ne puisse être garanti par les seuls mécanismes du marché et du commerce en l’absence de monopole ».

13La cohésion territoriale de l’Union est également laissée aux soins de chaque État qui devra gérer les spécificités de son territoire. En fait, on propose de défaire les solidarités sociales et territoriales construites pendant des décennies dans le cadre de chaque État, sans rien construire au niveau communautaire pour les remplacer.

14Alors que l’actuel service universel ne comporte pas de frais spécifiques pour les utilisateurs, le projet risque d’aboutir à ce que les coûts nets résiduels du service universel soient compensés par l’introduction d’une redevance pour les utilisateurs, c’est-à-dire une hausse des tarifs, en particulier dans les pays dont la géographie est la moins favorable (zones à faible densité de population par exemple). Il existe ainsi un risque de différenciation des tarifs en fonction des coûts, rompant ainsi la traditionnelle égalité d’accès de tous au service postal.

15Si l’on examine les objectifs de la stratégie de Lisbonne, on ne peut que constater qu’ils ont été bien peu pris en compte. En matière de croissance, le projet ne fait aucune proposition autre que de gérer le déclin jugé irréversible des services postaux traditionnels, sans les resituer par rapport aux besoins de communications impliqués par la « société de la connaissance ». L’emploi ne semble pris en compte qu’au travers de la gestion des réductions massives d’emplois prévues dans les services postaux classiques. Enfin, la contribution des services postaux et plus généralement des services de communication au développement durable, du triple point de vue économique, social et environnemental, n’est pas davantage au cœur du projet de la Commission.

16On le voit, le projet du Commissaire Mc Creevy et de la DG Markt [2] non seulement ne correspond pas aux objectifs de l’Union européenne, mais il leur tourne même le dos en déconstruisant les organisations nationales – ce qui est légitime lorsqu’il s’agit d’européaniser – sans construire autre chose qu’un pseudo-marché, qui sera bien vite structuré et dominé par un oligopole de quelques grands groupes, les opérateurs historiques des pays disposant de conditions favorables d’exploitation du service. C’est même à l’opposé d’une réelle politique de concurrence… Le projet de la Commission européenne est un projet anti-européen, qui ne pourra que susciter de nouvelles critiques à l’égard de la construction européenne.

Un retournement de perspective

17Les débats au Conseil des ministres et au Parlement européen ont amené à reporter à 2011 pour les « anciens » États membres et à 2013 pour les 12 États des élargissements de 2004 et de 2007 la date de la suppression du secteur réservé, sans qu’existent de réelles garanties quant à la pérennité du service universel. En fait, l’enjeu n’est pas dans la date d’ouverture à la concurrence, mais dans la mise au point d’un projet alternatif. L’Union européenne et les Européens ont besoin d’une toute autre perspective : des services postaux modernisés et mis en synergie avec l’ensemble des autres moyens de communication [3], pour améliorer la qualité et l’efficacité des services, promouvoir des solidarités entre tous les Européens, construire un véritable territoire européen et prendre en compte au plan communautaire les disparités existantes ; de réelles responsabilités communautaires pour européaniser les services postaux, leur réglementation et leur régulation, afin de les intégrer comme facteurs de mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne. Le délai d’ici 2011 et 2013 devrait être mis à profit pour construire un véritable service public postal européen, s’appuyant sur les postes nationales, mais avec de réelles ambitions d’intégration communautaire.

18Ce que chaque État avait construit dans son histoire en termes de solidarité et de cohésion, pourquoi ne pas l’édifier aujourd’hui au niveau communautaire ? Chaque État avait mis en place une péréquation géographique nationale des tarifs dans des objectifs de solidarité et/ou d’égalité. Puisque l’on construit l’Union européenne, pourquoi ne pas aller vers une péréquation européenne des tarifs postaux, avec un timbre unique pour tous les envois qui relèvent du service universel ? Outre le nouveau symbole de l’intégration européenne que cela manifesterait pour tous les Européens, cela permettrait de développer de réelles solidarités entre pays et régions favorisées et zones excentrées ou banlieues des grandes villes. C’est aussi au plan communautaire qu’il faudrait créer par exemple un fonds de compensation permettant d’assurer le financement de ce timbre unique.

19Mais on pourrait aller plus loin. Aux États-Unis existe une poste fédérale, qui est une entreprise publique. Il n’y a donc rien d’impossible à construire une poste européenne, malgré ce qu’ont prétendu nombre d’acteurs en Europe, des États aux opérateurs, en passant par les organisations syndicales. Du moins, une fédération postale, qui prenne appui sur les réseaux nationaux existants, en leur fixant des objectifs ambitieux de développement et d’amélioration de la qualité de service, et qui sache combiner les avantages réciproques du monopole et de la concurrence, qui conjugue diversité et unité. Ce qui a manqué jusqu’ici, c’est une réelle volonté, de la part des États comme des opérateurs postaux. Chacun s’est davantage préoccupé de la manière dont il espère profiter de l’ouverture à la concurrence pour développer son marché, ou se protéger de l’arrivée de concurrents, que de la façon de se comporter comme acteur de l’intégration européenne. C’est ce retournement de perspective qu’il s’agit aujourd’hui d’opérer pour construire le service postal communautaire dont l’Union européenne et les Européens ont besoin.