1Séculaire, le développement des marchés est pourtant allé de pair avec la mise en place par les pouvoirs publics de « services publics » répondant à des besoins non ou mal satisfaits : si le marché – dont l’essor et le fonctionnement ne sont pas spontanés, et qui a toujours requis une dose d’intervention publique – a sa dynamique propre, le service public est au contraire le produit du seul volontarisme des pouvoirs publics.

2Il s’agit tout d’abord de mettre en œuvre des droits jugés fondamentaux (voir les travaux d’Antoine Lyon-Caen et Véronique Champeil-Desplats), même si la relation entre services publics et droits fondamentaux n’est pas stricte. D’une part, tous les droits fondamentaux ne nécessitent pas la mise en place d’un service public pour être exercés ; d’autre part, tous les services publics ne répondent pas nécessairement à des droits fondamentaux. Ils peuvent ainsi répondre à des besoins jugés importants à un moment donné, ou à des activités que l’on juge bon de promouvoir même si elles ne correspondent pas à un besoin reconnu. Services publics de la météo ou transport aérien, au plan national, piscine ou orchestre, au plan municipal, ne peuvent être déduits de droits fondamentaux, mais sont liés à des besoins ou des objectifs éventuellement révisables [? « Les nouvelles frontières du service public », p.14].

3Comment s’opère pratiquement ce choix politique ? Par des moyens divers et sous des formes variées : obligation (éducation), droits spéciaux (monopole), financement public, création d’entreprises publiques pour assurer le service. Ces moyens ne sont pas cumulatifs. En revanche, deux caractéristiques sont toujours présentes : la décision explicite et le contrôle publics.

4Après une période d’extension des services publics, nous vivons aujourd’hui, avec la montée en puissance des idées néolibérales, une période de remise en cause de la façon dont s’opèrent ces services. Le capital, à la recherche de nouveaux champs de valorisation, exerce une forte pression pour (ré)investir des secteurs de la gestion desquels il s’était trouvé écarté.

Privatisations et ouverture à la concurrence

5L’ouverture à la concurrence des services publics, conduite au niveau européen et dont la prolongation mondiale est discutée dans le cadre de l’Accord général sur le Commerce des services (AGCS) [1], se combine avec les privatisations décidées au plan national. On ne peut en tirer ici un bilan exhaustif. Prenons toutefois deux exemples qui illustrent des tendances de fond : la gestion de l’eau et le transport ferroviaire.

6En France, la gestion privée de l’eau s’est généralisée dans de nombreuses communes [? « La gestion de l’eau en France », p.200]. Le duopole Générale des eaux (Vivendi) et Lyonnaise des eaux (Suez-Lyonnaise) s’est imposé, avec quelques acolytes de moindre dimension au premier rang desquels la SAUR (Bouygues). Dès 1996, une enquête révélait que les prix pratiqués par les opérateurs privés étaient en moyenne supérieurs de 28 % à ceux des régies^(*) publiques [2]. Le rapport 1997 de la Cour des comptes est clair sur ce point : la hausse des prix est bien à mettre sur le compte de la privatisation.

7En Grande-Bretagne, le service de l’eau a été privatisé en 1989. Pour attirer les investisseurs, le gouvernement avait réduit les prérogatives de l’Ofwat (organisme de surveillance des prix et du respect des normes), épongé les dettes des sociétés de distribution d’eau (5 milliards de livres) et injecté 1,7 milliards supplémentaires dans les dites sociétés. Les actions ont été vendues à faible prix et selon des modalités généreuses. En cinq ans, les factures ont doublé, les compagnies ont en moyenne triplé leurs bénéfices, les salaires des dirigeants ont quadruplé et le réseau était alors si mal entretenu qu’il s’y perdait jusqu’à 30 % de la production [3]. Pourtant, le parti libéral-démocrate avait réclamé un contrôle parlementaire des compagnies [4] !

8En ce qui concerne le transport ferroviaire, l’État avait, dans de nombreux pays, laissé les chemins de fer publics à l’abandon en ne réalisant pas les investissements nécessaires. En France, une résistance plus vive a empêché que cette situation prenne une telle ampleur. Cependant, après des années de déclin programmé et de priorité au routier, l’accroissement souhaité du transport ferroviaire se heurte aujourd’hui tant à la concurrence « inégale » que lui fait la route qu’à un manque de cheminots et de matériel, ainsi qu’au retard accumulé dans le domaine des infrastructures. La dégradation du système ferroviaire a d’ailleurs servi d’argument en faveur de la libéralisation de cette activité. Pourtant, l’exemple donné par la privatisation britannique (1996) a clairement été catastrophique. Bien que partisan de la libéralisation du ferroviaire, John Prescott, vice-premier ministre, en tirait ainsi le bilan en 1998 : « La performance de notre chemin de fer est de l’aveu général une honte nationale, avec ses réductions de service, sa performance misérable, ses tarifs à la hausse, bien que nous ayons deux fois le niveau de subvention de British Rail (ancienne entreprise publique), et son service de plus en plus médiocre. Le régulateur^(*) et le directeur des concessions^(*) se plaignent de pouvoirs inadaptés pour imposer des normes plus élevées aux exploitants des chemins de fer. L’année où culminent le chiffre record d’un million de plaintes et un nombre record de millionnaires du rail, il est temps de tirer la sonnette d’alarme [5]. » Le signal d’alarme ainsi tiré n’a néanmoins pas été entendu. À l’automne 1999 se produisait la catastrophe de Paddington [6]. Par la suite, incidents et accidents ont continué de se multiplier, suscitant dans l’opinion publique et chez les députés du Labour un mouvement d’ampleur en faveur de la renationalisation des compagnies de chemins de fer.

9Ces deux exemples fournissent la base de quelques leçons générales.

10Il est parfois prétendu que le caractère public ou privé de l’opérateur du service public importe peu, en ce sens que le secteur privé est capable d’assurer des missions de service public s’il est bien surveillé. Cette question n’est pourtant pas secondaire. La « délégation de service public » [? « La gestion mixte des services publics », p.168], qui confie pour un temps le service public à une entreprise privée devant respecter un cahier des charges, a constitué une solution adaptée dans certains cas ; mais le généraliser semble inopportun.

11La délégation de service public à des entreprises dont l’objectif est la valorisation d’un capital ne peut que rester marginale : elle peut fonctionner avec des entreprises de petite taille agissant au plan local, mais ce n’est plus le cas avec des firmes transnationales que les pouvoirs publics n’ont pas les moyens de contrôler véritablement. On a vu comment la privatisation de l’eau a permis la mutation d’entreprises modestes en multinationales. Or la privatisation d’entreprises comme France Télécom ou EDF les transforme immédiatement en firmes de grande dimension. L’alibi des régulateurs capables de contrôler le respect des missions de service public a été démenti par l’expérience. Les régulateurs n’ont pas les moyens d’infléchir durablement le comportement de firmes transnationales.

12L’un des arguments en faveur de la privatisation est le coût des entreprises publiques pour le contribuable. Pourtant, les entreprises à privatiser sont en général celles qui gagnent de l’argent et au contraire alimentent le budget public : France Télécom et EDF en sont des exemples éloquents. Pourquoi alors les privatiser ? Cet argument fait d’ailleurs l’impasse sur le coût engendré par l’existence de ces nouvelles firmes privées. Comme le secteur privé est conduit par la recherche du profit, il ne s’intéresse qu’aux activités offrant une certaine rentabilité, en deçà de laquelle il n’assure pas la production ou ne l’améliore pas, sans se soucier des conséquences pour les « usagers ». Inversement, il ne se soucie pas de la nocivité de sa production et, même s’il en est conscient, la poursuit si elle est rentable – les exemples abondent. Pour obtenir le meilleur profit, il minimise les coûts. Sa première variable d’ajustement est la main-d’œuvre. De fait, toutes les privatisations ont été accompagnées d’une forte baisse des effectifs et d’une dégradation des conditions de travail. La recherche de moindres coûts pour l’entreprise signifie ainsi le plus souvent l’augmentation des coûts pour la société sous forme de chômage, d’atteintes à l’environnement, à la santé, etc. Même si l’on met de côté ces externalités, il resterait à démontrer que les entreprises privées coûtent moins cher aux budgets publics que les entreprises publiques. Dans le contexte de crise que nous avons connu, les États se sont livrés à des enchères très onéreuses : avantages en nature, avantages fiscaux, etc. En France, les aides publiques aux entreprises privées sont ainsi de l’ordre de 60 milliards d’euros annuellement. Les entreprises publiques sont loin d’être des gouffres financiers pour l’État par comparaison avec les entreprises privées qui, elles, ne coûteraient rien.

13Par ailleurs, la logique capitaliste favorise la concentration : l’ouverture à la concurrence aboutit rapidement à la reconstitution de monopoles ou d’oligopoles – ce résultat théorique peut être maintenant vérifié dans tous les pays et secteurs, et il est encore valable lorsque l’on ouvre des marchés là où il y avait autrefois monopole public. Les Echos du 30 juin 1998 devaient l’admettre : « En Grande-Bretagne, la reconcentration du secteur de l’électricité est très clairement en marche. Sur les douze compagnies régionales de distribution électrique, une seule a conservé son indépendance. Toutes les autres ont été rachetées (…) Aux États-Unis, la déréglementation du ciel qui a fait chuter les étoiles des années quatre-vingt (…) débouche aujourd’hui sur de vastes alliances commerciales (…) Des alliances si globales qu’on n’hésite pas à les qualifier de fusions virtuelles. Mais c’est dans les télécommunications que le mouvement de reconcentration est le plus avancé outre-Atlantique. Les opérateurs américains préparent la concurrence à coups de fusions… ». Le même phénomène s’observe dans les secteurs de l’eau, du transport aérien, des banques. Ainsi, la libéralisation et la privatisation remplacent à terme des monopoles publics par des monopoles ou oligopoles privés. Il existe pourtant des différences cruciales entre un monopole public et un monopole ou un oligopole privés. Dans le premier cas, les autorités publiques ont le pouvoir d’intervenir, de fixer des règles et des obligations (l’usage qu’elles faisaient de ce pouvoir est une autre affaire). Dans le second, les inconvénients du monopole ne côtoient même plus les avantages du monopole public.

14Certains prétendent ramener l’intervention des pouvoirs publics à l’énoncé de « règles du jeu ». Mais si les normes sont indispensables, il faut en connaître aussi les limites : il ne suffit pas de les édicter pour qu’elles soient respectées. Corriger la logique puissante de l’économie de marché impliquerait le développement de corps de contrôle également puissants. Or l’expérience est faite quotidiennement des difficultés des inspections du travail, face aux formes innombrables d’irrespect ou de contournement de la réglementation. L’exemple communautaire est tout aussi démonstratif : pour tenter de faire vivre l’utopie de la concurrence pure et parfaite, les instances communautaires produisent une prolifération normative dénoncée par les acteurs économiques. Dans tous les pays, la tendance à la captation du régulateur par le régulé a été observée. Et lorsque ce n’est pas le cas, les injonctions du régulateur peuvent rester vaines : rappelons celles adressées plusieurs mois avant l’accident de Paddington par les autorités britanniques aux entreprises ferroviaires privées. Le choix serait donc entre l’impuissance d’une part, la prolifération bureaucratique d’autre part – cette dernière n’étant d’ailleurs pas une garantie contre l’impuissance.

Défendre et étendre les services publics

15Pour défendre nos services publics, il faut donc modifier leur place dans le droit fondamental de l’Union européenne et les affranchir des règles de la concurrence. Cela implique de remettre en cause le statut dérogatoire que leur réserve le droit européen aujourd’hui en vigueur, droit dans lequel le service public n’est toléré que par exception, sous conditions et dans une acception restrictive. Le service public réclame, pour jouer son rôle, une place au moins aussi importante que la concurrence.

16Les services publics de grande dimension doivent être confiés à des opérateurs dont le moteur n’est pas la recherche du profit. Même dans le secteur dit des services publics « marchands^(*) », l’entreprise de service public n’est pas une entreprise comme les autres avec, en plus, des missions de service public. Elle doit se consacrer pleinement à sa mission de service public.

17La notion d’« appropriation sociale » doit être substituée à celle de nationalisation, en intégrant le bilan des expériences passées et des évolutions en cours : l’étatisme bureaucratique des pays de l’Est a échoué, et les nationalisations effectuées dans les pays capitalistes ont révélé leurs insuffisances. L’appropriation sociale signifie ainsi au moins trois choses : tout d’abord, elle ne se réduit pas à un secteur public, même si nous pensons que celui-ci en constitue le pilier central ; ensuite, si le niveau national demeure aujourd’hui principal dans l’articulation du particulier et du général, il convient de donner plus d’importance à la propriété publique qui pourrait être définie aux niveaux infra et supranationaux et notamment, dans ce dernier cas, au niveau européen. Enfin, l’appropriation sociale, même dans sa composante publique, ne saurait se limiter à un simple transfert de propriété : il s’agit de donner à la société des moyens de contrôler et d’orienter son développement. On ne peut aujourd’hui prôner le statu quo : la défense du service public implique son amélioration. Cela passe par l’élargissement des droits d’intervention des citoyens et des salariés, par l’adaptation des missions et du fonctionnement des services publics à une meilleure satisfaction des usagers, par leur extension à des besoins sociaux nouveaux. Appropriation sociale ne signifie néanmoins pas nécessairement appropriation publique. Il peut y avoir des formes coopératives, associatives ou autres pour la production d’un bien ou d’un service hors de la propriété publique et de la propriété privée – au sens capitaliste, c’est à dire se fixant pour objectif la valorisation d’un capital même réduit. Ce secteur dit de « l’économie sociale et solidaire » peut être un acteur important du service public. Indiquons seulement que de telles formes de propriété sont compatibles avec les objectifs stratégiques de rupture avec la marchandisation généralisée de la société et de développement de l’autonomie des acteurs.

18Outils au service de la société, les instruments dont elle se dote pour l’action publique doivent être contrôlés par elle. C’est au débat politique de s’emparer du thème des services publics pour déterminer, avec une validation parlementaire, les biens qui doivent être produits par des acteurs publics, les missions de ceux-ci et leurs priorités. Nous définissons ainsi la « planification stratégique », qui vaut pour les services publics administratifs comme marchands. Dans l’administration, l’intervention des usagers doit être généralisée avec de véritables pouvoirs de contrôle (nous ne développons pas ici le prolongement logique de cette généralisation : la transformation nécessaire de l’État et de la haute fonction publique). La gestion des entreprises de service public doit être profondément modifiée dans le sens du renforcement du contrôle social. Dans le cadre des orientations fixées par le pouvoir politique, la direction serait assurée par un trépied : représentants de ce pouvoir, travailleurs de l’entreprise et usagers. Au plus près de la mise en œuvre du service public, une association plus large encore des usagers peut être développée, comme cela a été fait par certains « comités de ligne » de la SNCF. C’est une voie de modernisation du secteur public opposée à celle de l’alignement sur les objectifs et le mode de gestion des firmes transnationales.

19Bien que nous ayons en France l’habitude de considérer les services publics comme de grandes entreprises nationales, le niveau national n’est pas toujours le plus pertinent et ne doit pas masquer la multitude des services publics locaux. L’expérience étrangère montre que bien des activités assurées chez nous au niveau national peuvent l’être par des unités plus petites sans perdre en rationalité économique. Il serait important d’étudier précisément les expériences du service public local de l’électricité dans des pays comme le Danemark, la Suisse ou les Pays-Bas… De même, la gestion de l’eau devrait souvent pouvoir être effectuée au niveau local. Plus il est possible de rester à un niveau territorial restreint, plus aisés sont le contrôle et donc l’appropriation sociale effective. La détermination des besoins collectifs est simplifiée, les élus peuvent jouer un rôle plus direct. L’association des citoyens usagers à la définition, puis à l’évaluation, voire à la prise en charge du service, s’en trouve facilitée.

20Symétriquement, il est des domaines pour lesquels le niveau national doit être dépassé. Il existe ainsi de nombreux cas où un véritable service public devrait être organisé au niveau européen. C’est clair dans le domaine des transports, de la poste, des télécommunications. Dans certains cas, l’intervention européenne consistera à impulser la coopération des services publics nationaux, même si ce peut être parfois insuffisant ou impossible du fait des différences de culture, d’organisation ou de stratégie des acteurs nationaux qui rendent la coopération malaisée et infructueuse malgré la pression politique, ou alors parce qu’il s’agit d’un nouveau service et que les acteurs nationaux n’existent pas. Il doit prendre alors d’emblée la forme d’une organisation européenne.

21Les services publics sont un instrument essentiel de la solidarité sociale et de l’effectivité des droits fondamentaux, opérant une cruciale redistribution non monétaire et collective. Nous avons montré dans la note Copernic intitulée L’appropriation sociale (Syllepse 2002) qu’ils sont aussi un instrument de la citoyenneté et donc de la démocratie. Ils constituent un mode possible d’amélioration du niveau de vie des couches populaires, et permettent de répondre à des besoins sociaux majeurs. Leur développement peut donc aussi contribuer à la promotion d’un autre mode de développement, prenant en charge à la fois la question sociale et la question écologique.