Déréglementation et croissance économique

4Il y a près d?un siècle, l'économiste allemand Adolph Wagner énonçait une « loi » selon laquelle plus un pays est développé, plus l'intervention de l'État est importante. Dans le champ des fonctions régaliennes de l'État (armée, justice, police), comme dans le domaine des fonctions tutélaires (infrastructures de transport, éducation, santé, recherche, etc.), la demande sociale ne cesse de s?étendre au fur et à mesure que les besoins se diversifient. Cette « loi de Wagner » a été largement confirmée par les faits. La part des dépenses publiques dans le PIB des pays développés n?a cessé de progresser tout au long du XX^e siècle, et pas seulement dans les périodes de guerre [2]. Mais le succès même de cette thèse lui pose un problème logique. Que faire lorsque, comme en France ou en Suède, les dépenses publiques dépassent les 50 % du PIB et qu?en conséquence les prélèvements obligatoires doivent faire de même pour financer des activités dont la productivité progresse globalement peu ?

5La réponse triviale, typiquement française car fondée sur le principe de la translation fiscale, consiste à réclamer une hausse des impôts? pour les autres. L?incohérence de ce type de raisonnement saute aux yeux et invite à une réponse plus argumentée : puisque les biens et services produits sous le contrôle de la puissance publique sont de plus en plus nombreux, ils doivent l'être de la façon la plus efficiente possible, qu?ils soient marchands^(*) (électricité, eau, transports, etc.) ou non marchands (éducation, police, justice, etc.). Ce n?est donc pas pour contester l'importance de l'action publique qu?a été lancée la déréglementation, mais pour la rendre plus performante. Ce que nous ont appris divers courants de la pensée économique nord-américaine comme l'école de Virginie (James Buchanan, Gordon Tullock) ou l'économie de la réglementation (George Stigler), mais aussi des économistes français comme Jean-Jacques Laffont, c?est que le secteur public relève, comme les autres, d?une analyse économique propre à pointer du doigt ses insuffisances. Cette assertion est d?autant plus fondée que l'on s?intéresse au secteur public marchand, celui des grandes industries de réseau (énergie, télécommunications, services postaux, transports). Relevant des activités tertiaires (à l'exception de l'énergie), cet ensemble, en extension, nous confronte au risque de ce que l'économiste américain William Baumol a appelé la croissance déséquilibrée (unbalanced growth).

6Ce type de situation se manifeste lorsque les activités dont la productivité croît le moins vite, c?est-à-dire les services, représentent une part croissante de la demande des ménages et des firmes dans le PIB d?une nation. De façon mécanique, cet effet de structure ralentit la croissance économique globale. Cette nouvelle version de la loi de Wagner a été échafaudée aux États-Unis dans le courant des années 1970, au moment où ce pays était rattrapé par le Japon et l'Europe occidentale. Il n?est donc pas surprenant que les États-Unis se soient alors lancés dans une déréglementation dont le principal objectif était de faire émerger des gains de productivité devant, au final, profiter aux consommateurs sous forme de baisse des prix relatifs. Ainsi, les services financiers et bancaires, les transports aériens, routiers et ferroviaires, mais aussi les transports publics urbains, l'énergie, les télécommunications et d?autres sont entrés dans le processus [? « Les États-Unis et leurs services publics : discours et réalité », p.136].

Déréglementation et concurrence

7Si l'objectif final est l'amélioration de l'efficience des industries de réseau, la question qui se pose est celle de la meilleure façon d?y parvenir. Pourquoi en être venu à promouvoir la concurrence alors même qu?un processus séculaire avait conduit à la constitution de grandes firmes intégrées, détenant dans un espace donné ce que les économistes qualifient de monopole naturel^(*), fruit des rendements croissants [? « La justification économique des services publics », p.44] ? La réponse est simple. Pour dynamiser ces activités et en faire bénéficier le consommateur final sous la forme de baisse des prix relatifs, il fallait sortir de l'inertie du monopole naturel. Pour ce faire, des économistes ont souligné que les activités à rendements croissants étaient en général des « biens systèmes » (Katz et Shapiro 1985, Farrel et Saloner 1986) agrégeant plusieurs composantes. Ainsi, dans l'énergie comme dans les transports, il est aisé de distinguer l'infrastructure et l'exploitation, cette dernière catégorie pouvant elle même être dissociée en sous-marchés. Ce raisonnement simple mais robuste est au principe de la plupart des directives^(*) adoptées par l'Union européenne. Dans tous les cas, la déréglementation a consisté à garantir « l'accès des tiers au réseau ». Même si ce dernier reste géré par une seule entité, souvent demeurée publique, plusieurs exploitants peuvent l'utiliser afin d?offrir leurs produits aux consommateurs. C?est la situation qui prévaut aujourd?hui dans le domaine de l'énergie (gaz, électricité), dans les transports ferroviaires de marchandises, dans les télécommunications (usage de la boucle locale).

8Contrairement à certaines idées reçues, déréglementer ne signifie pas laisser faire. Les industries de réseau restant marquées par des situations monopolistiques ou oligopolistiques, des régulateurs^(*) ont été mis en place, souvent distincts des administrations publiques, car ces dernières sont suspectes aux yeux des économistes.

9Le problème est qu?au sein même de la théorie économique la concurrence prend des formes variées, qui ne suppriment pas l'intervention publique. Même dans le cas d?une concurrence « sur le marché » autorégulée par une multiplicité d?intervenants, des administrations comme la DG IV à Bruxelles ou le Conseil de la concurrence en France sont attentives à éviter les atteintes à la concurrence. Quant à la concurrence « pour le marché », elle laisse un rôle clé à l'acteur public qui ne peut se contenter de privatiser en se lavant les mains des évolutions ultérieures. Il conserve au contraire, en amont et en aval de la déréglementation, qui est en fait une re-réglementation, un rôle important dans la détermination des règles du jeu pour le secteur considéré. Quelle sera par exemple la politique suivie pour garantir l'entrée de concurrents potentiels ? Que se passera-t-il en cas de réapparition d?un monopole ou de formation d?un oligopole ? Quels sont les éléments qui permettront de trancher entre différentes propositions au moment des appels d?offres ? Comment évaluer la performance relative d?une firme après qu?elle ait obtenu une licence pour une activité donnée ?

10Toutes ces questions, et d?autres encore, montrent que la déréglementation ne signifie pas l'absence de régulation. Nous ne sommes pas dans une situation binaire, le marché ou l'État, mais dans une situation d?hybridation, qui s?est renforcée au cours des années. Après trente années de déréglementation, la question de la régulation est plus que jamais à l'ordre du jour, et elle se heurte au fait que ni le marché ni l'État n?apportent de solution évidente.

Succès et échecs de la déréglementation

12La nouvelle donne que constitue la déréglementation, notamment à l'échelle européenne [? « Europe et service public », p.66], est devenue tellement évidente que nous en oublions les effets les plus marquants, ceux qui ont, ou qui vont encore, le plus changer notre vie quotidienne. En les présentant, nous allons faire émerger les succès mais aussi les échecs constatés au cours de ces trente années.

13Les principaux succès se situent dans le transport aérien et dans les télécommunications. Prendre l'avion est devenu aujourd?hui très commun, tout comme utiliser un téléphone portable ou un ordinateur pour accéder au réseau Internet. Dans les deux cas, l'arrivée de nouveaux entrants a conduit à une réorganisation des systèmes de production et finalement à une baisse des prix unitaires pour les consommateurs ? lesquels ont fortement accru les volumes consommés, au point de voir croître le poids des dépenses en question dans leur budget. La diminution des prix relatifs n?est donc pas toujours perceptible, et elle ne réduit pas la contrainte que représente le budget limité dont chacun dispose ? au contraire, puisque la réduction des prix relatifs accroît la demande potentielle. Les effets positifs de la déréglementation sont donc rarement mis à son actif.

14Ce qui se présente au contraire comme un effet négatif est aisément inscrit au passif. Ainsi en est-il des hausses de prix constatées dans le secteur de l'énergie ou de la distribution d?eau. L?ouverture des marchés (gaz, électricité) ou la délégation des réseaux d?adduction et d?assainissement d?eau se sont en effet fréquemment traduites par des hausses de prix sensibles. Elles sont généralement liées à l'importance des investissements à mettre en ?uvre [? « La gestion de l'eau en France », p. 200].

15Même si, ici ou là, des abus ont pu être constatés, le fait que des monopoles privés viennent purement et simplement capter l'ancienne rente des monopoles publics n?est pas le risque principal d?échec de la déréglementation [? « Privatisations et rentes de monopole », p.106]. Les échecs les plus importants se sont manifestés lorsqu?une déréglementation mal engagée a empêché la nécessaire hausse de la production. Ce fut le cas en Californie, qui connaît aujourd?hui encore des coupures d?électricité, du fait de la faible incitation à investir liée à la déréglementation. Il n?est donc pas surprenant que lorsque de tels échecs apparaissent, les autorités publiques soient appelées à la rescousse !

16Cette présence maintenue de l'intervention publique s?explique par le fait que les industries de réseau sont confrontées à une double contrainte.

17La première est qu?elles doivent améliorer leur efficience et en faire la preuve dans un monde de plus en plus concurrentiel et incertain, qui peut les conduire à la faillite ou à des difficultés importantes. La déréglementation a été, dans ses effets, conforme à ce qu?enseigne l'histoire des faits économiques [3] : les faillites et les coups de torchon font partie de la règle du jeu du capitalisme. Périodiquement (que l'on songe aux chemins de fer, à l'industrie pétrolière, à la production de l'électricité, au téléphone, etc.), des boums sectoriels jettent sur le devant de la scène de nouveaux acteurs cherchant à s?imposer par leur taille, voire leur gigantisme. Après une phase d?euphorie, une « sélection naturelle » se fait et un géant d?hier se trouve démantelé ou absorbé [4].

18Mais comme les industries de réseau ne peuvent pas être totalement prisonnières des outrances des marchés, les forces de rappel de l'intervention publique subsistent. Ainsi, après la faillite de Swiss Air ou de Rail Track, les gouvernements suisse et britannique sont intervenus pour maintenir l'activité. Il en a été de même en France en 2003 lorsque France Télécom, qui faisait face à une dette colossale de 70 milliards d?euros, a reçu 10 milliards d?euros d?aide publique indirecte avant de retrouver la santé financière.

19En nous gardant de toute naïveté, et en constatant que la déréglementation n?a pas supprimé le caractère stratégique des secteurs concernés, nous entrons ainsi dans un « deuxième âge de la déréglementation ». Sans contester la nécessité d?une performance accrue des industries de réseau, nous devons nous intéresser aux comportements stratégiques des firmes.

Les multiples dimensions de la « régulation »

20Il est clair que la déréglementation n?a été qu?une phase de l'histoire économique. Mais cette assertion ne doit pas être considérée comme une fatalité, issue d?une vision cyclique naïve. Ce qui vient après la déréglementation n?est pas le simple retour au passé. Ainsi, en France, il n?est pas question de promouvoir purement et simplement le pur et simple statu quo pour des firmes comme EDF, GDF, la SCNF ou France Télécom.

21D?abord, parce que le marché pertinent de ces firmes dépasse largement l'horizon national. Leur développement passe donc par l'ouverture du capital, car ce n?est pas le travail du contribuable ou du consommateur domestique de fournir aux opérateurs historiques des « trésors de guerre ». C?est aux apporteurs de capitaux de prendre les risques du financement [? « Les ouvertures de capital des entreprises publiques », p.108].

22Ensuite, parce que l'État patron n?est pas toujours à la hauteur. Il n?est pas toujours bon stratège, et les fonds publics ne sont pas illimités. De plus, le statut public est une faible incitation à l'efficience dans la mesure où le déficit est pratiquement « sans pleurs », puisqu?il est quasiment assuré d?être comblé par des fonds publics.

23Nous pouvons d?ailleurs remarquer que les entreprises issues du secteur public français s?en sont plutôt bien tirées. Air France, après de graves difficultés au début des années 1990, a connu un spectaculaire redressement qui lui a permis, après avoir absorbé le hollandais KLM, de devenir la première compagnie mondiale. EDF et GDF jouent dans la cour des grandes entreprises européennes, même si la course au gigantisme n?est pas terminée pour elles, tout comme France Télécom, qui poursuit son développement européen après les difficultés du début des années 2000. Quant à la SNCF, grâce à ses nombreuses filiales (Géodis, Kéolis?), et à l'abri du quasi-monopole qu?elle détient toujours sur les transports ferroviaires en France, elle développe une intense activité internationale en Grande-Bretagne, en Suède et dans beaucoup d?autres pays.

24Nous sommes donc dans une situation originale où le succès même des entreprises françaises est à relier à leur caractère hybride. Lorsque ni les marchés et les firmes privées d?une part, ni les firmes publiques et l'État actionnaire d?autre part ne peuvent se prévaloir d?une quelconque supériorité dans la vision stratégique, la combinaison des deux logiques peut être une force, loin des conflits idéologiques entre « l'abeille et l'architecte [5] ».

25La régulation à long terme d?un secteur d?activité n?est donc pas une opération simple, elle procède plutôt par à-coups et tâtonnements. Et il en va de même de la régulation à court et moyen terme, celle qui est à la charge des régulateurs spécifiquement mis en place dans le secteur de l'énergie ou des télécommunications en France. Ces derniers suivent de près les pratiques des firmes qui opèrent dans leurs champs de responsabilité, et n?hésitent pas à intervenir pour supprimer certaines pratiques ou mettre sous tutelle certains prix comme celui de l'accès à la boucle locale pour les opérateurs concurrents de France Télécom.

26Mais tout ceci n?empêche pas que subsiste un certain mélange des genres par le fait même que l'État reste l'actionnaire principal, voire unique, d?entreprises emblématiques. Il est pris en tenailles entre ses fonctions d?actionnaire et de « réducteur d?incertitude », selon la formule de Pierre Massé. Ainsi, l'État actionnaire de GDF ou d?EDF a intérêt à ce que les prix du gaz et de l'électricité s?accroissent pour aider au financement des investissements de ces firmes. Mais en tant que représentant des citoyens-usagers, l'État a tendance à limiter les hausses tarifaires, réduisant ainsi la profitabilité relative des dites firmes. La question est donc posée de savoir si l'État va en France adopter une stratégie de cohérence interne, en réduisant autant que possible les sources de contradiction, et donc l'actionnariat public. C?est ce qu?il a fait récemment pour les sociétés d?autoroutes. Ou si, pour des raisons stratégiques, il va exprimer une préférence pour l'ambiguïté, en gardant en main plusieurs types de leviers, dussent-ils entrer de temps à autre en conflit. La tradition française du primat du politique va dans le sens de la seconde option !