1Les ouvertures de capital des entreprises publiques se sont développées au début des années quatre-vingts en Grande-Bretagne et aux États-Unis avec les programmes de réduction de la dépense publique mis en œuvre par le gouvernement de Margaret Thatcher et par le Président Reagan, dans le droit fil des préconisations des économistes libéraux de l’école de Chicago, et principalement de Milton Friedman. La Banque mondiale a simultanément conditionné ses octrois de crédits à la mise en place de plans d’ajustement structurel, dont la privatisation des entreprises publiques constituait un élément déterminant. C’est sous l’influence de cette analyse économique que s’est progressivement généralisée la conclusion selon laquelle les entreprises publiques contribuaient excessivement à l’endettement ; les ouvertures de capital paraissant alors être le meilleur remède à cette situation.
2 Dans ce contexte, le poids des entreprises publiques dans l’économie hexagonale est apparu excessif, près d’une entreprise sur deux de plus de deux mille salariés appartenant effectivement au secteur public à l’issue des nationalisations de 1981. Le premier programme de privatisations a donc été mis au point par les lois de juillet et d’août 1986, qui constituent toujours le socle juridique fondamental des opérations de transfert du secteur public au secteur privé, et qui aménagent des règles applicables aux ouvertures de capital différant selon la part du capital ouverte (majoritaire ou minoritaire) et la nature des entreprises (entreprises de premier rang ou filiales).
3 Les programmes de privatisations ont été dans un premier temps l’objet d’une véritable guerre de religion, en sorte qu’une fois la gauche, opposée alors à cette politique, revenue au pouvoir en 1988, une tentative manquée de reprise de contrôle par l’État de la Société Générale fut entreprise. Il fallut toute l’autorité morale du Président de la République François Mitterrand et sa doctrine du « ni privatisations ni nationalisations » pour réintroduire un peu de calme dans un mouvement de va et vient qui risquait de déséquilibrer dangereusement l’économie nationale.
4 Progressivement, les facilités de trésorerie procurées par les ouvertures de capital convainquirent le gouvernement Rocard d’y recourir, d’autant que celui-ci s’était toujours déclaré hostile aux nationalisations à 100 %. Une politique d’ouvertures minoritaires de capital des entreprises publiques fut donc mise en œuvre entre 1988 et 1993, date à laquelle, sous l’effet d’une nouvelle alternance, les privatisations reprirent avec leur cortège d’ouvertures majoritaires de capital.
5 La conversion de Lionel Jospin aux mérites des ouvertures majoritaires de capital, dont son gouvernement détient le record, a certainement contribué à mettre un terme au conflit politique dont le phénomène de privatisation-nationalisation était devenu l’enjeu. Désormais, les ouvertures de capital des entreprises publiques ne paraissent plus soulever de polémiques, et l’on a même vu des entreprises aussi symboliques du service public qu’EDF ou GDF devenir des sociétés anonymes, puis ouvrir leur capital, sans déclencher pour autant les mouvements sociaux attendus. Il est vrai qu’entre temps la signification et la portée des ouvertures de capital a insensiblement changé, permettant à l’État d’influencer le jeu économique et notamment les fusions-acquisitions de manière plus efficace, grâce à son rôle d’actionnaire.
6 Loin de se borner à un simple phénomène patrimonial de transfert d’entreprises du secteur public au secteur privé, les ouvertures de capital des entreprises publiques ont sans doute pris une signification plus complexe, qui accompagne et traduit la modification du rôle joué par l’État dans l’économie nationale, et explique l’apaisement du conflit idéologique auquel elles ont pu donner lieu.
Les ouvertures de capital modifient le périmètre de l’influence de l’État dans l’économie
7Les entreprises publiques ou entreprises détenues majoritairement et directement ou indirectement par l’État ne permettent plus de définir le périmètre exact de son influence dans l’activité économique nationale. Il faut désormais tenir compte des participations minoritaires, c’est-à-dire inférieures au seuil des 50 % du capital, et parmi ces dernières prendre en considération le critère de l’influence notable, auquel se réfère d’ailleurs le dernier rapport de l’Agence des participations de l’État. Selon ce document, l’influence notable est présumée lorsque l’État dispose d’un droit de vote au moins égal à 20 % ou est présent dans un comité significatif de l’entité. Cette vision comptable, plus conforme à l’influence économique réelle de l’État en tant qu’actionnaire, permet d’inclure dans le périmètre des entreprises telles qu’Air France KLM dont l’État détient 18,57 %, Renault dont l’État détient 15,33 %, France Télécom avec 27,4 %, Safran avec 30,84 %, Thales avec 31,28 % voire EADS avec 15,16 %.
8 L’influence de l’État dans le secteur économique demeure donc toujours importante, même si son influence directe a diminué, contrairement à une analyse sommaire très largement répandue selon laquelle les ouvertures de capital se seraient traduites par un retrait massif de l’État hors de l’économie. La vérité est différente et correspond davantage à un phénomène de redistribution et de restructuration de cette influence, qui s’exerce par des moyens et des voies plus conformes au droit des sociétés, selon que la détention du capital est majoritaire ou non et que la représentation au sein des organes de gestion confère ou non des droits de vote décisifs.
9 Au début de l’année 2006 (dernière statistique officielle connue), l’État contrôlait majoritairement, directement ou indirectement, 1 143 entreprises dont il détenait plus de la moitié du capital. À ce socle persistant d’entreprises publiques, correspondant à la définition classique, qui témoigne du maintien indiscutable d’une influence directe non négligeable, s’ajoutent 700 entreprises dans lesquelles l’État détient des participations minoritaires.
10 Sur les 1 143 entreprises dont l’État détient plus de 50 % du capital, 96 sont sous son contrôle direct : ces entreprises dites de premier rang correspondent aux activités industrielles dans lesquelles l’influence de l’État demeure la plus nette, tant en termes de pouvoir stratégique et d’impact économique que d’effectifs. Les trois groupes publics les plus importants en termes d’effectifs sont La Poste, la SNCF et EDF qui avec leurs 250 filiales totalisent 554 000 emplois, soit près des deux tiers des emplois de l’ensemble des entreprises publiques. Ainsi, l’État demeure investi directement et puissamment dans la communication, l’énergie et les transports, secteurs dans lesquels persistent les objectifs traditionnels du service public « à la française ».
11 Près de 90 % des effectifs de l’ensemble des entreprises publiques industrielles sont regroupés dans le secteur de l’énergie. Les groupes EDF, GDF et le CEA emploient 147 000 salariés de cette activité.
12 Désormais l’influence directe de l’État dans le secteur des biens d’équipement a sensiblement baissé depuis la fusion de la SNECMA avec la SAGEM. La privatisation du quatrième motoriste aéronautique mondial a effectivement fait passer une quinzaine d’entreprises et près de 25 000 salariés du secteur public au secteur privé.
13 L’influence de l’État dans le secteur des biens intermédiaires a pu être maintenue en grande partie en raison du transfert d’activité de la société AREVA T&D au sein du Commissariat à l’énergie atomique, plus de 4 000 emplois du secteur des équipements électriques et électroniques passant à celui des industries des composants électriques et électroniques.
14 Le secteur public n’est quasiment plus présent dans le secteur des biens de consommation depuis que l’Imprimerie nationale a recentré ses activités autour de l’impression des documents sécurisés. C’est ainsi que dans le cadre de sa restructuration, l’Imprimerie nationale s’est dessaisie des imprimeries Istra au profit du groupe Opale Partenaires et de l’entreprise Evry Rotatives au profit d’un groupe d’investisseurs allemands Arques.
15 Bien que les ouvertures de capital des entreprises publiques demeurent fréquentes, l’État s’engage parfois dans des opérations inverses de prises de participation, comme cela a été le cas récemment dans le secteur de la construction. C’est ainsi qu’en 2005, le groupe GDF a augmenté sa participation de 20 % à 59 % dans le capital du groupe CGST SAVE, rebaptisé groupe Savelys. Cette société spécialisée dans la maintenance des chaudières individuelles a fait passer plus de 2 000 emplois du secteur privé vers le secteur public.
16 Dans le secteur tertiaire, la présence de l’État demeure très forte, par l’intermédiaire de grands groupes dans les services aux entreprises et dans le transport. Plus de trois quarts des emplois publics sont concentrés dans ce secteur. Dans le domaine des services rendus aux entreprises, principalement dans le secteur des postes et télécommunications, la présence de l’État demeure prépondérante avec près de 280 000 salariés. Avec 265 000 emplois publics, les transports figurent parmi les secteurs où le poids de l’État est important, mais plusieurs ouvertures de capital ont eu pour conséquence de diminuer ce poids. C’est ainsi que la SERNAM, filiale historique de la SNCF, est devenue une entreprise privée, plus de 2 600 emplois passant au secteur privé à cette occasion. Dans le cadre de sa stratégie de recentrage sur le métier du colis rapide de moins de 30 kg, La Poste, via Geopost, s’est complètement désengagée de sa filiale de fret lourd Tat Express, qui a été reprise par la holding Xaap Finance.
17 La part de l’activité financière (banques et assurances) contrôlée par l’État continue de s’affaiblir, puisqu’elle ne représente plus que 2 % de l’ensemble des effectifs du secteur en 2005 contre 30 % en 1990.
18 Enfin, le nombre d’entreprises publiques est en diminution dans le secteur des activités immobilières, tandis que le nombre d’emplois s’y maintient. La Caisse des dépôts-développement (C3D) a cédé près de 90 filiales, en particulier sa filiale CD habitat rachetée par la Société Nationale Immobilière. A contrario, la C3D poursuit le développement de son activité d’administration de biens en intégrant à 100 % la société Cabinet Villa.
Les ouvertures de capital permettent la valorisation du patrimoine de l’État
19Les ouvertures de capital laissaient craindre qu’en privatisant ses entreprises publiques l’État appauvrisse la nation. Ce débat avait fortement marqué les premières privatisations et conduit l’opposition de gauche à déposer un recours au Conseil d’État contre le premier essai d’ouverture minoritaire du capital d’Elf Aquitaine. Par la suite, les préventions de l’opposition à l’égard de ce type de pratique économique ont progressivement disparu, sous l’influence de la « Realpolitik » de Michel Rocard, du pragmatisme d’Édith Cresson, et finalement de ce qui apparaît comme une véritable conversion de Lionel Jospin au nouveau rôle de l’État dans l’économie, sans doute sous l’influence de son ministre des finances Dominique Strauss-Khan.
20 L’analyse traditionnelle des ouvertures de capital conduisait à considérer qu’en vendant ses actifs, l’État vendait en quelque sorte les « bijoux de la famille ». C’était sans compter d’une part sur le fait que certaines des entreprises publiques cédées étaient plus souvent des centres de pertes que de profits, et d’autre part sur les répercussions en termes de valorisation patrimoniale de l’inscription en bourse des sociétés dont l’État conserve des participations majoritaires ou minoritaires. Par le simple effet de la cotation en bourse rendue possible par les ouvertures de capital, la valorisation boursière des actifs patrimoniaux de l’État a ainsi connu une croissance sensible qui compense la déperdition capitalistique résultant des transferts au secteur privé. Le portefeuille de l’État en sociétés cotées dépasse désormais 177,3 milliards d’euros (au 25 mai 2007, d’après Le Monde du 29 mai), alors qu’il ne dépassait pas 70 milliards en juillet 2005. Si l’on y ajoute les parts de l’État dans des sociétés non cotées, son portefeuille dépasse les 200 milliards d’euros ; Areva, dont l’État détient indirectement 84 %, étant estimée à 26 milliards d’euros.
21 Entre 2005 et 2006, la valeur de marché du portefeuille de sociétés cotées détenues par l’État s’est accrue de 54,2 milliards d’euros dont 59,3 milliards d’euros sont liés à un effet volume (entrées dans le portefeuille moins sorties) et – 5,1 milliards d’euros à un effet prix. Ce portefeuille représente environ 13 % de la capitalisation du CAC 40.
22 Deux opérations sont particulièrement significatives de l’impact des ouvertures de capital sur la valorisation patrimoniale des anciens établissements publics(*) de l’État : EDF et Aéroports de Paris. Avant ces ouvertures de capital (rendues possibles par leurs transformations préliminaires en sociétés anonymes) il n’était pas possible de connaître la valeur ni même le montant du capital social de ces entreprises. En ce qui concerne EDF, l’ouverture du capital avec cotation sur Euronext s’est traduite par deux offres, une offre globale sous forme d’augmentation de capital (offre publique en France et placement privé auprès d’investisseurs institutionnels en France et à l’étranger, notamment au Japon) et une offre réservée aux salariés sous forme de cession de titres de l’État. La valorisation de la participation de l’État s’est établie à l’issue de ce processus à 71,131 milliards d’euros.
23 En 2006, le gouvernement a ouvert le capital d’Aéroports de Paris pour permettre à l’entreprise de conforter sa situation financière et d’être en mesure de mobiliser des ressources nouvelles afin de financer son développement. D’ambitieux investissements de l’ordre de 2,7 milliards d’euros devraient lui permettre de conforter sa place comme l’une des principales portes d’entrée en Europe et de constituer l’un des sites d’échange les plus performants. L’introduction en bourse s’est opérée par cession de l’État d’un montant de 769 millions d’euros et par une augmentation de capital de 600 millions d’euros. Au total, la participation de l’État est passée de 100 % à 68,4 %. À l’issue du processus, la valorisation de la participation de l’État s’est établie à 3,242 milliards d’euros.
24 Les ouvertures de capital ne se bornent pas à permettre une valorisation du patrimoine de l’État, elles contribuent puissamment à son désendettement simultané. Les fonds collectés depuis le lancement des privatisations en 1986 représentent 82 milliards d’euros selon un bilan établi par l’Agence des participations de l’État en 2006. Entre 1986 et 2005, les recettes ont financé le désendettement de l’État à hauteur de 10 milliards d’euros, 1,6 milliards d’euros a été versé au Fonds de réserve des retraites et près de 70 milliards ont été utilisés pour recapitaliser les entreprises publiques ou pour réaliser des investissements.
Les ouvertures de capital traduisent une modification du rôle et des interventions de l’État dans l’économie
25L’État joue désormais le rôle d’un actionnaire puissant dans un contexte économique de fusions-acquisitions et de prises de participations qui traduisent les évolutions des centres de pouvoir et d’influence stratégique. Ce nouveau rôle et l’unité de vision stratégique qu’il implique nécessitent une mise en cohérence des conditions dans lesquelles l’État exerce son contrôle.
26 Cette évolution de l’État propriétaire à l’État actionnaire a imposé des modifications d’ordre institutionnel. C’est désormais l’Agence des participations de l’État qui assume la responsabilité de la détermination et de la mise en œuvre de la stratégie de l’État au sein des entreprises dans lesquelles il est actionnaire. Par ailleurs, l’Institut de la gestion publique et du développement économique du Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, ainsi que l’Institut français des administrateurs sont chargés de la formation et du perfectionnement des administrateurs représentant les intérêts de l’État dans les conseils d’administration. Une charte organisant les relations entre les entreprises à participations publiques et l’État actionnaire a été mise au point, et les administrateurs représentant l’État sont consultés sur les conditions de sa mise en œuvre et de son exécution.
27 Les ouvertures de capital correspondent en pratique à des objectifs stratégiques variant d’un dossier à l’autre. Le cas d’Alstom témoigne ainsi des conditions dans lesquelles une cession de participations vient boucler un processus de restauration de compétitivité d’une entreprise par prise de participation de l’État au capital. Compte tenu de la situation financière du groupe Alstom en 2003-2004, l’État a en effet décidé de prendre part au plan global de restructuration financière du groupe, selon des modalités approuvées par la Commission européenne. Les aides autorisées ont consisté en une prise de participation de l’État au capital de 21,4 %, et en une garantie de second rang de l’État de 1,25 milliards d’euros, dans le cadre d’un programme de cautions destinées à couvrir les besoins du groupe jusqu’en 2006. Compte tenu du redressement opéré par le groupe, réalisé plus rapidement que prévu initialement, l’État a cédé sa participation à Bouygues le 26 avril 2006. Cette opération s’est traduite par l’engagement de Bouygues de demeurer partenaire à long terme dans le capital de l’entreprise. L’État a ainsi cédé au groupe Bouygues sa participation de 21 % à un prix de 68,21 euros par action et a reçu un produit de cessions de près de 2 milliards d’euros. Cette session lui a permis de réaliser une plus value de plus de 1,26 milliards d’euros, les titres d’Alstom ayant été acquis par l’État au prix de 0,72 milliards d’euros.
28 Les ouvertures de capital permettent parfois à l’État de résoudre certains problèmes de développement qui se posent aux grands groupes industriels. Ainsi, la publication du décret de privatisation de GDF à 79,78 % pourrait être décidée par le Président de la République. La loi prévoyant que la part de l’État dans GDF ne doit pas descendre en dessous de 70 % et le problème posé par la fusion GDF-SUEZ se trouvent au cœur d’un choix qui conduirait à une répartition du capital dans laquelle l’État conserverait moins de 21 % du groupe gazier. Autre exemple, le dossier Areva, dont l’État détient 84 % et dont la présidente du directoire prône l’ouverture de capital afin de financer son développement, implique également un choix déterminant. Citons enfin l’avenir de Safran dont l’État possède 30,85 %, et où des décisions concernant la cession de certaines activités ou une fusion avec EADS ou Thales sont attendues.
29 Malgré la restructuration institutionnelle induite par la création de l’Agence, il demeure clair que le Président de la République joue un rôle déterminant dans les choix qu’impliquent ces différents dossiers. Les conflits politiques au plus haut niveau ne mettent donc pas l’État actionnaire à l’abri des divergences d’opinion et de décision, ainsi qu’en témoigne la récente affaire Eramet. L’éviction du président directeur général de cette société, dont le rôle est déterminant pour l’avenir économique de la Nouvelle-Calédonie, a ainsi été décidée par les deux actionnaires de référence : Areva, entreprise détenue par l’État à plus de 80 %, et la famille Duval, sans consultation préalable du ministre de tutelle, mais avec l’appui tacite du futur président de la République.
30 Les ouvertures de capital sont donc devenues un instrument indispensable pour l’État actionnaire, qui exerce une grande partie de son influence économique par ce moyen en le combinant de plus en plus souvent avec des prises de participations provisoires. L’État devient ainsi un acteur majeur dans le jeu des fusions-cessions et acquisitions nécessaires au développement des entreprises. Cette évolution permet donc de considérer que la pérennité des ouvertures de capital est assurée et qu’elles ne susciteront plus à l’avenir les polémiques auxquelles leur mise en œuvre initiale avait pu donner lieu, dans la mesure où elles ne sont plus exclusivement liées aux privatisations mais à une conception dynamique du rôle de l’État dans l’économie.
