1Pour la Commission, la démocratisation de l’Union européenne est un horizon lointain. Mais comment contenir le néo-libéralisme sans légitimation populaire ? Seule une union politique, fondée sur la solidarité, permettra de sortir du piège technocratique. L’Allemagne en détient les clés. Comprendra-t-elle qu’il y va de son intérêt, mais aussi de son devoir ?

2L’Union s’est d’abord légitimée aux yeux des citoyens par ses résultats bien plus que par la réalisation d’un objectif politique [1]. Cet état de fait s’explique non seulement par l’histoire de ses origines, mais aussi par la constitution juridique de cette formation unique. La Banque centrale européenne, la Commission et la Cour de justice européenne sont intervenues largement dans la vie quotidienne des citoyens européens pendant des décennies, alors même que ces institutions sont les moins soumises à un contrôle démocratique. Quant au Conseil européen, qui a énergiquement pris l’initiative au cours de la crise actuelle, il réunit des chefs d’État ou de gouvernement dont le rôle aux yeux des citoyens est de représenter leurs intérêts nationaux respectifs dans la lointaine Bruxelles. Le Parlement européen, enfin, était censé bâtir un pont entre les conflits politiques des arènes nationales et les décisions capitales prises à Bruxelles – mais ce pont n’est guère fréquenté ! (…)

3Toute conception de l’Union européenne et de son développement futur reste floue pour la population. Opinions informées et positions argumentées sont le monopole de politiciens professionnels, d’élites économiques et de professeurs directement intéressés [2]. Ce que partagent aujourd’hui les citoyens européens, c’est bien un euroscepticisme qui s’est accentué durant la crise. Les élites politiques peuvent-elles ignorer cette tendance de fond ? L’opposition croissante ne semble pas vraiment peser sur le cours d’une politique européenne largement découplée des arènes nationales. La gestion de la crise est ainsi conduite par des responsables pragmatiques, qui poursuivent un agenda de mesures additionnées sans perspective d’ensemble. Si l’orientation est d’aller vers « plus d’Europe », c’est d’abord pour éviter l’alternative, bien plus dramatique et probablement coûteuse, d’un abandon de l’euro.

La tentation technocratique

4(…) On doit porter au crédit de la Commission et de la présidence du Conseil d’avoir abordé la cause réelle de la crise : à savoir le plan erroné d’une union monétaire qui s’en tient toujours à une alliance d’États souverains aux intérêts bien compris. Dans ses propositions de réforme (le « projet »), trois objectifs essentiels, mais vaguement définis, sont visés au bout du chemin tracé pour les cinq prochaines années. D’abord, des prises de décisions communes dans des « directives intégrées », pour coordonner la fiscalité, le budget et les politiques économiques des États [3]. Ce qui impliquerait un accord pour éviter que la politique économique d’un État membre ait des effets négatifs sur l’économie d’un autre. Ensuite, un budget de l’Union (et donc un droit de prélever des impôts par un ministère des Finances européen) permettrait d’établir des programmes incitatifs spécifiques selon les pays. Latitude serait ainsi donnée pour des investissements publics ciblés, grâce auxquels les déséquilibres dans l’Union monétaire pourraient être combattus. Enfin, des euro-obligations et un fonds de remboursement permettraient une collectivisation partielle des dettes des États. (…)

5Naturellement, de tels objectifs ne seront réalisés que si des transferts monétaires transfrontaliers et leurs effets redistributifs sont acceptés. Et pour une nécessaire légitimation constitutionnelle, l’Union monétaire devra être élargie à une union politique réelle. Pour ce faire, le rapport de la Commission insiste sur le Parlement européen et rappelle que « la coopération interparlementaire en tant que telle ne garantit pas la légitimité démocratique des décisions de l’UE » [4]. Pour autant, la Commission prend en compte les réserves des chefs d’État et adhère à l’idée selon laquelle toutes les possibilités du traité de Lisbonne doivent être mises en œuvre, en acceptant que le transfert de compétences du niveau national au niveau européen ne s’effectuera que graduellement, sinon subrepticement.

6La perspective est évidente : il s’agit de retarder le plus possible une révision des traités. La priorité, pour la Commission, est à une amélioration des capacités à diriger, à court et moyen terme, plus qu’à un élargissement de la base de légitimation : la démocratisation est ainsi présentée comme une promesse, la lumière au bout du tunnel. La démocratie supranationale reste le but affiché de long terme. Mais ce report est aussi une démarche dangereuse. (…) Découplée de lois démocratiquement promulguées, et sans la dynamique d’une sphère publique et d’une société civile mobilisée et réactive, la gestion politique manque d’impulsion et de force pour contenir et contrebalancer les impératifs de rentabilité du capital dans une voie socialement acceptable. Comme nous pouvons déjà l’observer, les autorités pourraient céder, de plus en plus, au modèle politique néolibéral. Une technocratie sans base démocratique est-elle prête à accorder suffisamment de poids aux demandes des électeurs pour une juste distribution des revenus et de la propriété, pour une sécurité sociale, des services publics et des biens collectifs, quand ces demandes entreraient en conflit avec celles de compétitivité et de croissance économique ?

7(…) Le plan de la Commission reflète bien la tentation de s’en tenir à des réponses technocratiques pour combler le gouffre entre ce qui est requis économiquement et ce qui est politiquement réalisable, en laissant le peuple à l’écart. (…) L’Union européenne approcherait l’idéal douteux d’une démocratie plus exposée encore aux impératifs des marchés, car manquant d’attaches dans une société civile, certes irritable et nerveuse. Pourtant, les capacités à diriger qui manquent au fonctionnement de toute union monétaire ne pourraient et ne devraient être centralisées que dans le cadre d’une communauté politique à la fois supranationale et démocratique.

La responsabilité allemande

8Mais quelle est l’alternative ? (…) Logiquement, la première décision serait d’élargir l’Union monétaire à une « union politique » (qui resterait évidemment ouverte à l’entrée d’autres États membres de l’UE, la Pologne en particulier). Celle-ci, pour la première fois, se traduirait par une sérieuse différenciation de l’Union entre un noyau et une périphérie. (…) La création d’un tel noyau ne serait pas un simple pas de plus dans le transfert de certains droits souverains. Avec l’établissement d’un gouvernement économique commun, la ligne rouge de la conception classique de la souveraineté serait franchie. Cela signifierait l’abandon de l’idée que les États-nations sont « les maîtres des traités ». Pour autant, ce pas vers une démocratie supranationale n’a pas besoin d’être conçu comme une transition vers les « États-Unis d’Europe ». (…) Les États-nations conserveraient leur intégrité étatique à l’intérieur d’une démocratie supranationale, gardant leur rôle d’administrateur et de garant en dernier ressort des libertés civiles [5].

9Au niveau procédural, (…) aussi longtemps que la procédure législative ordinaire – par laquelle le Parlement et le Conseil participent sur un pied d’égalité – ne devient pas la règle, l’Union européenne continuera de souffrir d’un déficit de légitimation (…). Cette déficience s’explique par l’asymétrie entre l’envergure du mandat démocratique de chaque État membre et la portée plus large des compétences de l’organisation de tous les États membres travaillant de concert. Tel que le voient les citoyens nationaux, leur devenir politique est déterminé par des gouvernements étrangers qui représentent les intérêts des autres nations, plus que par un gouvernement uniquement lié par leur propre vote démocratique. (…)

10La méthode communautaire n’est pas préférable seulement pour cette raison normative, elle l’est aussi pour une raison d’efficience. Elle aide à dépasser les particularismes nationaux. Au Conseil, mais aussi dans les comités interparlementaires, les représentants, tenus de défendre les intérêts nationaux, négocient des compromis entre des positions tranchées. En revanche, les députés du Parlement européen – divisé en groupes parlementaires – sont élus selon leur affiliation à un parti. Aussi bien, dans la mesure où un système de partis européens prend forme, des prises de décisions politiques au Parlement européen peuvent déjà être prises sur la base d’intérêts transcendant les frontières nationales.

11Ce sont bien les décisions fondamentales nécessaires à la transformation de l’Union monétaire en « union politique » qui permettront de sortir du piège technocratique. Elles requerraient néanmoins de surmonter l’obstacle, quasiment rédhibitoire, d’une modification du droit primaire. Le premier pas – la demande d’une convention autorisée à réviser les traités –, est à attendre du Conseil européen (…). Ce pas ne sera pas facile à franchir : les membres du Conseil européen sont en même temps les chefs d’États ou de gouvernements nationaux. Le souci de leur réélection les mène à reculer l’impopularité de cette démarche ; ils n’ont de plus aucun intérêt à se déposséder du pouvoir. Pour autant, ils ne pourront pas indéfiniment ignorer les contraintes économiques qui impliqueront, tôt ou tard, une intégration plus poussée, ni ignorer qu’il leur incombe au moins de choisir entre des alternatives douloureuses. à l’heure actuelle, le gouvernement allemand insiste sur la priorité à donner à la stabilisation budgétaire de chacun des États par leurs administrations nationales, mais principalement aux dépens de leur système de sécurité sociale, de leur service public et de leurs biens collectifs. Avec une poignée d’autres « pays donateurs », plus petits, il oppose son veto aux demandes d’autres États pour des programmes d’investissements ciblés et pour une forme de responsabilité financière commune, qui abaisserait les taux d’intérêt sur les obligations d’État de ceux qui sont frappés par la crise.

12Le gouvernement allemand détient ainsi les clés de la destinée de l’Union européenne. S’il en est un, parmi les États membres, qui soit capable de prendre l’initiative d’une révision des traités, c’est bien lui. Bien sûr, les autres gouvernements ne pourraient demander de l’aide au motif de la solidarité que si eux-mêmes étaient prêts à accepter le pas supplémentaire d’un transfert de droits souverains au niveau européen. Sinon, toute aide basée sur la solidarité violerait le principe démocratique selon lequel l’entité prélevant les impôts a aussi son mot à dire sur la destination des fonds (comment et à qui ils bénéficient). Dès lors, la question principale est non seulement de savoir si l’Allemagne est en position de prendre l’initiative mais aussi si elle pourrait avoir un intérêt à le faire. (…)

13Dans le sillage du choc de la défaite de 1945 et de la catastrophe morale de l’Holocauste, il était impératif pour la République fédérale d’Allemagne de promouvoir une alliance avec la France et de poursuivre l’unification européenne pour regagner, prudemment, une réputation internationale anéantie. Par ailleurs, l’intégration au voisinage des pays européens sous protection hégémonique des États-Unis a créé un contexte dans lequel l’ensemble de la population allemande a pu, pour la première fois, développer une compréhension libérale de soi-même. Ce délicat changement de mentalité politique (…) ne peut être tenu pour acquis. (…)

14Après la fondation de l’Empire allemand en 1871, l’Allemagne a assumé une « position semi hégémonique » néfaste en Europe [6]. Le pays était « trop faible pour dominer le continent, mais trop fort pour se contenir » [7]. Il est dans l’intérêt de l’Allemagne d’éviter de revivre un tel dilemme, qui ne fut résolu que grâce à l’unification européenne. C’est pourquoi la question européenne, renforcée par la crise, constitue un défi politique interne pour les Allemands. Le leadership qui échoit à l’Allemagne aujourd’hui, pour des raisons économiques et démographiques, réveille les multiples fantômes de l’histoire : il nous soumet à la tentation de choisir une voie nationale unilatérale, voire de succomber aux rêves de puissance d’une « Europe allemande » au lieu d’une « Allemagne dans l’Europe ». (…) L’exploit d’Helmut Kohl n’est pas la réunification et la restauration d’une certaine normalité nationale pour elle-même [8], mais l’association de cet heureux événement avec la promotion persévérante d’une politique liant fermement l’Allemagne à l’Europe.

15L’Allemagne n’a pas seulement intérêt à une politique de solidarité ; je pense qu’elle a même une obligation normative [9]. À ce jour, l’Allemagne a tiré le plus grand bénéfice de la monnaie unique à travers l’augmentation de ses exportations. Mais par ses excédents, elle contribue à aggraver les déséquilibres économiques à l’intérieur de l’Union monétaire ; l’Allemagne en est l’une des causes principales et fait donc partie du problème. Au final, l’Allemagne profite même de la crise, quand la hausse des taux d’intérêt sur les obligations des pays frappés par la crise a pour contrepartie une baisse sur les obligations allemandes. (…) Les effets asymétriques (non régulés politiquement) des interdépendances entre économies nationales obligent à une action solidaire.

La solidarité comme fondement

16D’où la question finale, d’ordre philosophique : que signifie faire preuve de solidarité et quand est-on autorisé à en appeler à la solidarité ? (…) La solidarité est un acte politique et en aucun cas une forme d’altruisme moral qui n’aurait pas lieu d’être dans un contexte politique. (…) Quelle qu’en soit l’acception, « solidarité » n’est pas synonyme de « justice ».

17Nous appelons « justes » des normes morales et légales qui règlent des pratiques dans l’égal intérêt de ceux qu’elles concernent. Des normes justes assurent à tous des libertés égales et un même respect pour chacun. Il existe bien sûr des responsabilités particulières. Dans certaines situations, proches, voisins et collègues peuvent attendre plus d’entraide les uns des autres que de la part d’étrangers. Ces responsabilités tiennent de manière générale à certaines relations sociales. Par exemple, les parents qui négligent la santé de leurs enfants manquent cruellement à leur devoir. L’étendue de ces responsabilités positives est souvent indéterminée. Elle varie évidemment selon le type, la fréquence et l’importance des relations sociales correspondantes. Quand un membre de la famille éloignée recontacte sa cousine après des décennies pour lui demander un fort soutien financier pour faire face à une urgence, il peut difficilement en appeler à une obligation morale ; tout au plus peut-il se référer à un lien d’ordre « éthique » fondé sur les relations familiales (…). L’appartenance familiale au sens large justifiera de prime abord le devoir d’aider, mais à condition que cette relation crée, chez la cousine en question, une attente de réciprocité.

18C’est ce lien, fondé sur la confiance des relations sociales familières, qui mène un individu à « répondre » des autres, à condition qu’il y ait une réciprocité prévisible. De telles obligations « éthiques » s’enracinent dans des liens communautaires préexistants (…). Remplir une obligation éthique n’est affaire ni de force ni d’imposition catégorique. Elle dépend au contraire de la confiance dans une réciprocité durable. Ainsi, une conduite éthique – inapplicable aujourd’hui au niveau européen – coïncide avec nos propres intérêts à moyen et long terme. Toutefois, la solidarité présuppose des conditions de vie politiques, donc un contexte juridiquement organisé et, en ce sens, artificiel. La conduite éthique présuppose davantage la confiance, laquelle n’est pas assurée par l’existence d’une communauté quasi naturelle. Ce qui manque à la solidarité, c’est l’antériorité de l’existence de relations éthiques ordinaires.

19Un second trait de la solidarité réside dans son caractère offensif lorsqu’elle exerce une pression, voire lutte, pour honorer la promesse contenue dans la légitimité revendiquée par tout ordre politique. Ce caractère progressiste apparaît clairement lorsque la solidarité est requise dans une phase de modernisation sociale et économique afin d’ajuster un cadre politique dorénavant inopérant (…).

20Le concept apparaît d’abord dans un contexte où les révolutionnaires revendiquent la solidarité comme une reconstruction rédemptrice des relations de soutien mutuel en partie affaiblies par les processus non maîtrisés de la modernisation [10]. Si « justice » et « injustice » étaient déjà l’objet de controverses dans les premières civilisations de l’écrit, le concept de solidarité est étonnamment récent. On en retrouve la trace dans le droit romain relatif aux dettes, mais c’est seulement à partir de la Révolution française qu’il acquiert peu à peu un sens politique (…). Le cri de ralliement « fraternité [11] » provient de la généralisation humaniste d’un mode de pensée engendré par toutes les grandes religions du monde – à savoir l’intuition que sa propre communauté locale fait partie de la communauté universelle de tous les croyants. C’est ce fond de « fraternité » comme concept clé d’une religion de l’humanité sécularisée qui est radicalisé et fondu dans le concept de solidarité par le socialisme et la doctrine sociale de l’Église durant la première moitié du xix^e siècle. (…)

21Au milieu du xix^e siècle, une différenciation fonctionnelle accélérée de la société crée de considérables interdépendances en dépit d’un monde précaire et paternaliste, encore largement corporatiste et stratifié. (…) Les appels à la « solidarité » trouvent leur origine dans la dynamique de la nouvelle lutte des classes. Les mouvements de travailleurs, et leurs appels fortement fondés sur la solidarité, réagissent à une situation où les anciennes relations sont rompues par les contraintes systémiques, économiques surtout. Les ouvriers déracinés, les travailleurs, les employés, les manœuvres sont supposés s’unir par-delà la concurrence sur le marché du travail. L’opposition entre classes sociales du capitalisme industriel est finalement institutionnalisée à l’intérieur du cadre démocratiquement constitué de l’État-nation.

22Ces États européens ne prirent leur forme actuelle d’États-providences qu’après les catastrophes des deux guerres mondiales. Mais avec la mondialisation économique, ils se trouvent aujourd’hui exposés aux pressions inouïes d’autres interdépendances qui pénètrent subrepticement leurs frontières nationales. À nouveau, les contraintes économiques détruisent les relations de solidarité établies et imposent de reconstruire les formes menacées d’intégration politique de l’État-nation. Désormais, les aléas systémiques incontrôlés d’une forme de capitalisme mené par des marchés financiers débridés se muent en tensions entre les États membres de l’Union monétaire. Si l’on veut préserver celle-ci, on ne peut plus s’en tenir (…) à accorder des prêts à des États surendettés afin que chacun puisse améliorer sa compétitivité par ses propres moyens. Il faut de la solidarité. Il faut un effort de coopération à partir d’une perspective politique commune pour promouvoir la croissance et la solidarité dans l’ensemble de l’eurozone.

23Un tel effort demanderait à l’Allemagne, comme à plusieurs autres pays, d’accepter, dans leur propre intérêt à long terme, une redistribution qui ne leur soit pas profitable à court et moyen terme : un exemple classique de solidarité.

24Traduit de l’anglais par Jean Vettraino.