1.1 Un lourd héritage colonial

9 Il est tentant de voir dans ce faible progrès de l’Afrique en matière de gestion communautaire un héritage du passé colonial. En effet, dans la mesure où la colonisation s’est essentiellement opérée par une logique de centralisation visant à favoriser la commercialisation des produits forestiers, l’exclusion des "indigènes" de la gestion des ressources a réduit à néant les traditions communautaires de gestion des forêts.

10 La catégorisation des populations des colonies entre "citoyens" et "sujets" structurait leurs droits. Les "citoyens", habitants des centres urbains, jouissaient de droits civils et pouvaient accéder aux autorisations commerciales d’exploitation forestière, alors que les "sujets" ou "indigènes", relégués aux zones rurales, ne jouissaient que de droits de subsistance et d’usufruit (Ribot, 2001). Ce système, combiné à l’inquiétude des naturalistes et des botanistes du début du XXe siècle, quant à la dégradation des écosystèmes forestiers du fait des pratiques agricoles des "indigènes", a fini par consolider la centralisation de la gestion forestière étatique. Dès juillet 1900, la première loi forestière de l’Afrique occidentale française était promulguée, plaçant la gestion forestière sous l’autorité directe du gouvernement colonial. Des espèces et des zones furent protégées ; des permis et des concessions d’exploitation furent concédés aux "citoyens", aux élites urbaines, et aux commerçants européens ; alors que des droits d’usage naturels précaires étaient définis pour les "indigènes" (chasse, cueillette, pâturage, rites sacrés sur les bois et les forêts…). Ribot (2001) souligne que ces droits pouvaient leur être retirés à tout moment, en cas d’attribution des espaces boisés aux exploitants commerciaux.

11 Dès le début du XXe siècle, les premières réserves étaient créées en AOF, le long du fleuve Sénégal en 1913 (Ibid.), ainsi que dans d’autres colonies, comme la Côte d’Ivoire, où les premières forêts ont été classées avant 1925 (Ibo, 2000). Les dispositifs législatifs correctifs de 1912 pour la colonie de Côte d’Ivoire, et du 4 juillet 1935 pour l’ensemble de l’AOF, visaient à renforcer l’effet de protection des forêts, en réduisant encore plus les droits d’utilisation des populations indigènes dans les réserves forestières. Cela révélait les limites dans l’application des dispositions antérieures ; mettant en cause la capacité de l’administration coloniale à faire appliquer ses propres textes. C’est en ce sens que le décret du 4 juillet 1935, en fixant la procédure de constitution du domaine forestier classé, n’a pas pris en compte les aspirations des populations rurales (Lavigne Delville et al., 1996). Ces dispositifs montrent un contraste entre la pression naturaliste pour la préservation et la nécessité d’exploiter, tout en restreignant l’action humaine, surtout par l’exclusion des indigènes. Dans ce contexte, la circulaire du 1^er février 1933 du Gouvernement Général de l’AOF (GGAOF) énonçait, de façon très utilitariste, "la fonction capitale que la forêt remplit dans l’économie physique". Les textes des années 1930 marquent un pas décisif en matière de législation constitutive d’une propriété forestière de l’État colonial. Ils fondent les premiers textes législatifs de l’ère post-indépendance. Au total, la politique délibérée mise en œuvre par le pouvoir colonial, consistant à créer objectivement deux catégories de droits nettement différenciées, sécurisant l’accès aux ressources forestières pour les uns, et précarisant l’accès pour les autres, est caractéristique d’une violence institutionnelle. Inscrite au cœur de la politique forestière en Afrique subsaharienne, stigmatisant les populations rurales comme les fossoyeuses de la forêt, cette logique prévaut depuis lors, et expliquerait la succession d’échecs des politiques forestières (Ribot, 2001 ; Montagne et Ramamonjisoa, 2006).

12 De ce point de vue, une grande partie de la période post-coloniale apparaît comme un simple passage de témoin. Pendant les trois premières décennies d’indépendance, les textes législatifs sont restés en l’état laissé par le colonisateur. Ils se sont plus ou moins adaptés aux conjonctures socio-économiques successives. C’est le cas du code forestier de 1935 en AOF, qui a fondé le code forestier ivoirien de 1965 ; tout comme le texte malgache de 1930 (Ribot, 2001 ; Koffi, 2005 ; Montagne et Ramamonjisoa, 2006). Lavigne Delville et al., (1996), ainsi que Karsenty et al., (1997), constatent cette invariabilité en notant que les gouvernements des indépendances n’ont pas radicalement changé la législation foncière, sauf pour en accentuer les tendances centralisatrices au nom du rôle de l’État dans le développement économique, avec l’appui des institutions internationales. De ce point de vue, la conception des plans d’aménagements est restée très influencée par les principes élaborés par des forestiers européens pour l’aménagement de leurs propres massifs (Karsenty et al., 1997). Jusqu’aux réformes des années quatre-vingt-dix, les codes forestiers avaient une fonction principale de police (Boutinot, sans date) et visaient surtout à protéger les intérêts des exploitants forestiers contre les populations rurales (Bertrand, 1991).

1.2 Les réformes des législations forestières

13 En 1985, le Congrès forestier mondial préconise un Plan d’action forestier tropical (PAFT), dans lequel États, donateurs et organismes d’assistance technique décident de conjuguer leurs efforts pour relever le niveau d’investissement dans la conservation et l’aménagement des forêts. Ce plan s’est fixé comme objectif de contribuer à la lutte contre toutes les causes profondes de la déforestation en catalysant les actions en faveur du relèvement du niveau de vie [9] des populations rurales.

14 Avec la Conférence de Nations unies sur l’environnement et le développement, tenue à Rio en 1992, l’approche répressive doit faire place à la participation, avec la prise en compte des aspirations de toutes les parties prenantes (populations locales, ONG, industriels, États…). C’est l’occasion de grands toilettages des textes forestiers hérités de l’ère coloniale et post-coloniale. Les réformes des politiques forestières se succèdent partout avec, en toile de fond, l’idée de la prise en compte de tous les porteurs d’enjeux. En Côte d’Ivoire, un Plan directeur forestier (PDF 1988-2015) est adopté en 1988, suivi en 1995 de la réforme de la politique forestière [10]. Il en est de même à Madagascar, avec l’adoption, en 1988, d’un plan d’action environnemental, débouchant en 1996 sur une loi générale de gestion locale sécurisée (GELOSE) pour les ressources naturelles renouvelables, et, en 1997, sur une nouvelle loi forestière établissant la gestion contractualisée des forêts (GCF). Au Cameroun, deux lois prises en 1994 et en 1996 organisent la gestion durable de la forêt et de l’environnement, en impliquant les populations locales dans les décisions d’aménagement forestier (Lescuyer, 2005). En République Centrafricaine, la nouvelle réglementation forestière date de 1990. Comme le souligne Nguinguiri (1999), l’approche participative n’a pas été réellement prise en compte dans le Programme d’action forestier tropical de première génération et il a fallu attendre la seconde génération du programme. La planification de la gestion des ressources et l’implication des populations locales se retrouvent dans de nombreuses orientations des politiques environnementales (voir Féral, 2007, sur la Mauritanie et le Sénégal ; Montagne et al., 2006, sur le Mali et le Niger).

15 Cirelli et al. (2003), dans une revue analytique des tendances et des innovations en matière de législation forestière, retracent les traits [11] communs en Afrique francophone, anglophone, hispanophone et lusophone. Ainsi, en plus des instruments traditionnels de types réglementaires et économiques, il faut désormais compter avec les outils participatifs. État et marché ne constituent plus des alternatives exclusives, laissant libre cours à d’autres possibilités d’arrangements institutionnels négociés, selon le principe de subsidiarité.

1.3 L’éclosion généralisée des projets participatifs

16 Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les projets participatifs de gestion des ressources naturelles et forestières se succèdent partout en Afrique subsaharienne [12] sous la pression des organismes des Nations Unies et d’autres bailleurs de fonds (PNUD, FAO, Banque mondiale, BAD, etc.) (Ekoko, 1997). Ces projets ont pris la forme de nouvelles aires protégées impliquant la population locale (Aveling, 1996) ou de forêts communautaires ou villageoises (Karsenty et al., 1997). Ces projets de nouvelle génération s’articulent autour de la gestion de terroirs, de reboisement, ou d’agroforesterie. Les projets de reboisement agro-sylvicoles dans le centre de la Côte d’Ivoire, au début des années 1990, ont permis différents contrats négociés entre les services forestiers et les paysans, dans un cadre de concertation dit commission paysans-forêts [13] (Koffi, 1996). En contrepartie de primes versées à l’hectare sarclé et/ou planté [14], le paysan s’engageait dans un contrat avec le service forestier en charge de la gestion forestière. Ribot (2001) fait état de tels projets au Niger, au Mali, au Burkina Faso et au Sénégal. Les processus participatifs dans l’aménagement des forêts camerounaises constituent un autre type d’expérience, à travers les concessions d’exploitation et les forêts communautaires (Lescuyer, 2005 ; Poissonnet et Lescuyer, 2005). Tout comme dans le cas ivoirien des commissions paysans-forêts, les populations locales sont consultées dans le cadre d’un comité à différents niveaux du processus d’aménagement forestier.

2.1 Des antagonismes dans la représentation des forêts

18 Les projets participatifs se heurtent à des antagonismes relatifs à la représentation des forêts. D’une part, la représentation spatiale et les pratiques de l’espace de nombreuses populations sont assez éloignées du découpage opéré à l’aide des représentations territoriales modernes (Karsenty, 1999). Ces différences de représentations sont à l’origine d’inadéquation entre le plan de zonage et les espaces coutumiers (Vermeulin, 1997). Et dans la mesure où les pratiques de zonage sont basées sur la spécialisation et l’exclusion, elles interfèrent avec les pratiques communautaires et conduisent à l’échec des projets [15]. D’autre part, les représentations des forêts interfèrent avec les modalités de gestion. Les représentations des fonctions symboliques et religieuses des forêts par certaines populations locales sont désormais reconnues. Elles modifient profondément le rapport aux ressources. Ainsi, selon Nguinguiri (1996), les représentations symboliques des forêts impliquent que les populations ne gèrent pas les ressources proprement dites, mais les rapports entre les hommes et les êtres surnaturels. Ce point de vue est appuyé, notamment, par les travaux de Pagezy et Guargliardo (1992) sur les Ntomba de République Démocratique du Congo (ex-Zaïre) et par ceux de Boungou (1986) et Nguinguiri et Katz (1997) sur les Vili du Congo.

19 Bien sûr, ces représentations ne sont pas figées et incorporent de nouveaux éléments avec les contacts et les interactions avec l’extérieur (Olivier de Sardan, 1991), ce que montrent les travaux de Nkoumbele (1997) sur les Pygmées au Cameroun, ou Solly (1997) sur la Réserve du Dja au Cameroun. Cependant les conflits de représentations sont courants avec les agents chargés des programmes de conservation. Joiris (1997) illustre bien ce phénomène à partir des Réserves du Dja au Cameroun, de la Lopé au Gabon et du Parc national d’Odzala au Congo. Même quand les agents chargés de la conservation ont connaissance des représentations symboliques des espaces par les populations locales, ils ont tendance à se référer à une vision des sociétés et des forêts telle qu’elle devrait être plutôt que telle qu’elle est. Cet antagonisme, là aussi, ne manque pas de créer des conflits dans la gestion des ressources, comme le mentionnent Poissonnet et al. (2006), dans la forêt protégée de Kakamega dans l’ouest du Kenya. La "bonne" gestion des forêts suppose alors la création d’une culture commune afin d’influer sur le futur (Biesbrouck, 1997).

2.2 Des antagonismes dans la logique des droits

20 Le cadre des réformes législatives en matière de gestion des ressources confond la réforme juridique et le changement dans le mode de gouvernance en assimilant l’un à l’autre. Ces réformes s’apparentent alors à une logique de "privatisation collective" (Karsenty, 1999) dans lesquelles les communautés sont dotées de nouveaux droits. Mais elles ignorent, globalement, le rôle encore dominant de l’État et l’effet que la domination a exercé sur les chefferies traditionnelles dans le temps, ainsi que l’existence d’autres logiques d’appropriation qui entrent en conflits avec la “privatisation collective”.

21 Les forêts se répartissent, généralement, en deux grandes catégories selon le critère d’intervention, directe ou non, de l’État. On distingue alors le domaine de l’État, qui regroupe les forêts classées, parcs nationaux et réserves naturelles, du domaine rural, destiné aux activités d’exploitations agricoles et forestières. Une autre catégorisation, reflétant les objectifs et les modalités de gestion, est cependant devenue plus usuelle. Le domaine forestier privé de l’État est constitué de forêts classées qui doivent être systématiquement dotées d’un plan d’aménagement, sous la gestion exclusive d’un organisme d’État. Le domaine forestier rural est un ensemble de terres pour les opérations agricoles et d’exploitation forestières [16]. Les aires protégées sont des étendues d’écosystèmes naturels [17], qui bénéficient d’un statut de protection garantissant le fonctionnement à long terme des mécanismes naturels.

22 Cette catégorisation met en avant l’autorité et le contrôle absolu de l’État sur l’ensemble des forêts. Selon Ribot (2001), les systèmes actuels de gestion sont enracinés dans une attitude paternaliste et technocratique. Ces droits, restés dans le giron de l’administration forestière, sont sources de conflits latents sur des massifs forestiers entre l’État et les communautés rurales. Les revendications récurrentes de déclassement en sont les manifestations les plus visibles en Côte d’Ivoire, où de 1960 à 1990, 28% des forêts classées (soit environ 352 000 ha) ont été cédées à l’agriculture par l’administration. Le constat est alors que malgré l’adoption de nouvelles législations, le principe du transfert du pouvoir par décentralisation vers plus de responsabilisation des communautés rurales, reste encore de l’ordre du virtuel.

23 Par ailleurs, les législations forestières issues de la colonisation ont miné l’autorité des chefs traditionnels dans l’allocation des terres (Okoth-Ogendo, 1993). Les systèmes communautaires montrent dans un tel contexte une faible efficacité à sécuriser les droits de propriété. La mise en œuvre de nouvelles formes de gestion participative apparaît alors assez artificielle et ne permet pas de sécuriser les droits de propriété. Les conflits d’usage sont plutôt la règle. Pour reprendre une distinction classique, si les autorités traditionnelles ont pu être associées à la définition (enforceability) des règles, elles n’ont pas la capacité d’application (enforcement). Or, la littérature récente souligne le rôle essentiel de la capacité d’application des règles dans la gestion durable des ressources (Gibson et al., 2005).

24 À la faible mise en œuvre et au manque de capacité d’application quand il y a mise en œuvre, s’ajoute l’ignorance des modes traditionnels d’appropriation des terres. Les législations "modernes" s’appliquent en considérant que l’espace forestier est un espace "vacant et sans maître" (Karsenty, 1999 ; Nguinguiri, 1999), ce qui n’est évidemment pas le cas. Nguinguiri (1999) recense, par exemple, trois modes traditionnels d’appropriation des terres dans les espaces forestiers : l’appropriation lignagère, l’appropriation des jachères, ou droit de hache, qui accorde au défricheur d’une parcelle le droit de conserver une prééminence sur ce qui deviendra jachère, l’appropriation de la "forêt villageoise", qui relève du sentiment de contrôler un espace dans lequel le village se reconnaît un droit d’usage. À cela s’ajoute, en absence de règles d’appropriation, des habitudes de comportement liées aux interactions entre acteurs locaux qui délimitent l’usage des ressources (Takforyan, 1996).

25 La non-reconnaissance des modes d’appropriation traditionnels et les divergences que cela provoque avec la logique de "privatisation collective" impliquent souvent, en contrepoint, une non-reconnaissance des applications des réformes législatives par les populations locales. Au Kenya, selon Poissonnet et al. (2006), les agriculteurs ne se reconnaissent pas dans ces lois et prélèvent des produits forestiers dont la vente contribue pour 10 à 85% de leur revenu. Dès lors, les forêts classées continuent d’être fortement infiltrées par les populations locales rurales. Koffi (2005) indique que, dans le cas de la Côte d’Ivoire, le taux d’occupation agricole de la forêt par les populations rurales est de 24%.

26 Certains auteurs, comme Ibo (2000), en appellent maintenant à favoriser l’accès des populations locales à la propriété de l’arbre en Côte d’Ivoire, souhaitant que la cogestion forestière débouche, à terme, sur la copropriété des ressources des massifs forestiers classés. Il se réfère en cela aux modes de tenure existant dans les systèmes d’exploitation agricoles, et préconise que les plantations agrosylvicoles puissent être la propriété conjointe de l’État et de l’agriculteur dans un partage de type "aboussan" (deux tiers à l’État et un tiers au paysan).

2.3 Un cadre de concertation en réalité peu participatif

27 Au regard de la littérature, l’implication réelle de la population paraît, en fait, très faible.

28 Au premier niveau, celui de la définition des droits de propriété, la distribution du droit de propriété reste de droit régalien ; il n’entre, par conséquent, pas en négociation, et le principe de base de l’exclusion de fait n’est pas évacué. Les populations locales en sont donc réduites à “participer” en entérinant des plans de gestion forestiers préalablement élaborés par les agents techniques des eaux et forêts (Ribot, 2001 ; Poissonnet et Lescuyer, 2005). Si, par exemple, au Cameroun, les populations sont formellement consultées pour la mise en œuvre de la forêt classée, ce n’est pas le cas en Côte d’Ivoire.

29 Au deuxième niveau concernant l’élaboration du plan d’aménagement, la consultation prend la forme particulière d’enquêtes socio-économiques. Dans les plans d’aménagement des forêts ivoiriennes, les pratiques locales sont ainsi identifiées et prises en compte dans le pôle social de la procédure d’aménagement, qui identifie et analyse les modalités de sollicitation de la forêt par les populations, en vue de définir les fonctions de la forêt. Ce pôle vise à savoir si ces usages de la forêt sont destructeurs par nature, ou s’ils le sont selon leur intensité. Son intérêt lui confère une place de choix dans le plan d’aménagement [18].

30 Au troisième niveau, celui du centre de décision de la gestion et de l’aménagement de la forêt classée, il échappe totalement à la commission consultative pour échoir à la haute administration centrale (présidence du Préfet). La décision d’allocation des ressources forestières et les choix techniques se font en dehors du pouvoir des populations locales.

31 La problématique du niveau de consultation analysée par Koffi (2005), Poissonnet et Lescuyer (2005), et Ribot (2001) à travers des expériences en Côte d’Ivoire, au Cameroun et dans des pays sahéliens, met en évidence que les commissions n’ont qu’un rôle consultatif. Ces auteurs montrent, à travers la composition de ces commissions et leurs mécanismes de fonctionnement, qu’il s’agit plus d’une participation passive, qu’active ou responsable, au sens énoncé par Buttoud (2001) et Froger et al. (2004). Ribot (2001) note cependant une exception au Mali où "les conseils locaux auront le pouvoir de décider si les arbres des forêts des territoires des communes pourront être coupés ou non".

32 Finalement, les deux mécanismes de consultation que sont les réunions et les enquêtes socio-économiques, n’ont permis que de faire des constats quant aux aspirations et aux pratiques des populations, sans en porter un diagnostic partagé et la préconisation de réelles modalités de prises en compte. Par ailleurs, la logique de la méthode participative tend souvent à nier le contexte des relations hiérarchiques et de parenté et considère qu’il y a eu participation dès lors qu’une assemblée générale a pu réunir une majorité de membres (Boutinot, sans date). Or, les liens de parentés (Lescuyer, 2005 ; Poissonnet et Lescuyer, 2005 ; Andriananja et al., 2006) exercent un rôle majeur dans la structuration de la prise de parole et du pouvoir. La démarche participative reste souvent une démarche extérieure aux populations locales (Takforyan, 1996). Le pouvoir est loin d’être réparti de manière égalitaire et la prise de parole est conditionnée par les relations de pouvoir (Madjarian, 1991). Les aspirations des populations ne sont alors bien souvent que celles des personnes disposant d’un pouvoir au sein des communautés villageoises.

2.4 Une faible cohérence de la politique publique

33 Au-delà de la volonté de changement affichée à partir des années 1990, les États africains se sont heurtés à des difficultés de cohérence de politique publique, eu égard à l’inadéquation entre les objectifs et les moyens en période d’ajustement structurel. La gestion de type privé et le mode de financement fondé sur des prêts-projets de développement soumis à conditionnalités constituaient autant de contraintes limitant l’efficacité de la gestion forestière communautaire (Odera, 2004 ; Koffi, 2005 ; Montagne et al., 2006). De nombreuses préoccupations sont restées pendantes, essentiellement en ce qui concerne les droits de propriété sur les ressources foncières et forestières, et les procédures administrativement complexes de mise en œuvre et de suivi des contrats. Comment gérer la communication avec les populations engagées dans le processus participatif, sur les modalités complexes de financement et de décaissement institutionnels, alors que les contrats ont été exécutés ?