Les représentations des urbanistes

8 Dans les premiers documents d’urbanisme de la DDA, les bidonvilles illégaux, désignés sous le terme hindi de bastis, sont constitués en objet de stigmatisation. Ils sont décrits comme « des tâches pestilentielles dans le paysage urbain, des concentrations insalubres, de délinquance et de vices, […] à la fois une disgrâce et une source de danger pour toute la ville » (DDA, 1957, p. 223). Leurs habitants sont perçus comme des migrants « ignorant des modes de vie urbain et persistant dans leurs anciens modes villageois [qui] ont rendu la condition des bidonvilles encore plus sordide » (ibid.).

9 De telles perceptions vont longtemps perdurer, et la criminalisation des habitants va se systématiser. Alors que les termes hindis de basti et jhuggi-jhopri basti (« regroupements de huttes ») soulignent la dimension précaire de la structure d’habitation, l’introduction d’une dimension délictueuse se traduit par un nouveau vocabulaire. Les habitants sont qualifiés par les urbanistes de « squatters » (des « occupants illégaux ») et d’encroachers (ceux qui empiètent abusivement sur le territoire des autres), et leur habitat de squatter settlements (« camps de squatters »). La criminalisation de ces « informalités subalternes » sera exacerbée dans les années 2000 par les discours des tribunaux (voir infra).

10 Ces perceptions sont associées dès les années 1950 à un objectif d’« élimination des slums et des camps de squatters » annoncé dans les documents préparatoires du Plan d’urbanisme de Delhi (DDA, 1957, p. XX). L’amélioration des conditions de vie dans les camps de squatters, notamment par la fourniture de services de base était également envisagée dans ce premier plan (1962-1981) pour des raisons d’hygiène et de santé publique. Elle était cependant conçue comme une mesure temporaire en attendant que les squatters soient « relocalisés » sur des trames d’accueil (des parcelles assainies non construites).

11 Perceptions et désignations disqualifiantes ont des effets destructeurs lorsqu’elles s’intègrent dans des politiques étatiques de nettoyage et d’embellissement de la ville à grande échelle. L’État d’urgence, mis en place de juin 1975 à janvier 1977 et qui entraîna une parenthèse dans le régime démocratique de l’Inde indépendante en offre une démonstration dramatique (Shah Commission of Enquiry, 1978). Nettoyer et embellir la capitale, « faire de Delhi une ville belle et moderne » a d’abord signifié des démolitions massives – l’ordre du jour étant de « nettoyer la ville rapidement » [7]. L’état d’urgence avait établi les conditions exceptionnelles d’un pouvoir absolu de démolition de structures jugées « empiètements non conformes » ou encroachments. L’ampleur et le rythme des démolitions ont été spectaculaires. En moins de deux années, plus de 700 000 personnes ont été délogées de force des slums de la vieille ville et des bastis et envoyées dans des lotissements dits de réinstallation dans les périphéries – de fait, de simples trames d’accueil. Les autorités urbaines de l’époque, la DDA et notamment son vice-président Jagmohan, n’eurent aucune considération pour la violence des déplace­ments forcés. Ainsi Jagmohan se félicitait-il de cet « accomplissement » et du succès d’une telle politique montrant la voie à suivre (Jagmohan, 1978, p. 54). De fait, des politiques similaires d’éradication des slums se sont répétées jusqu’aux années 2000 (voir infra).

12 Le cadrage effectué par Jagmohan, un protagoniste actif des démolitions, et son administration n’est pas étranger à ce zèle de purification urbaine. Jagmohan considérait les « squatters » comme une menace pour la ville entière – pour son esthétique, sa santé publique, sa vie sociale et sa productivité économique (ibid., p. 57, 63). Leurs lieux d’habitation sont traités de « bidonvilles puants » (stinking slums – ibid., p. 31), de « taches affreuses » (ugly spots – ibid., p. 36) dont il fallait débarrasser le paysage urbain au profit de l’aménagement de parcs (ibid., p. 38). On retrouve l’obsession sanitaire, récurrente chez les urbanistes depuis la période coloniale (Dupont, Ramanathan, 2007), associée ici à une priorité donnée aux espaces verts sur l’habitat des pauvres – un conflit qui ressurgira dans les années 1990 et 2000.

Novlangue et visée du discours – les expulsions oblitérées

13 L’intitulé des différents programmes à destination des jhuggi-jhopri clusters mis en œuvre par les autorités urbaines à Delhi depuis les années 1960 jusqu’aux années 2000 révèle une évolution dans le vocabulaire désignant le même type d’intervention. L’approche privilégiée pendant toute cette période fut en effet la démolition des camps de squatters et la relocalisation de leurs habitants sur des sites viabilisés (resettlement colonies). Il ne s’agissait pas de programmes de relogement mais de simples réinstallations sur des parcelles assainies sans aucune aide à la reconstruction. Le premier programme lancé en 1960 s’intitulait le Jhuggi-Jhopri Removal Scheme, indiquant une élimination des habitations précaires. Depuis les années 1990, on parle de programme de « relocalisation » des jhuggi-jhopries : sans véritable changement de politique, ce nouveau vocable met l’accent sur la dernière phase de l’intervention, la réinstallation sur des sites alternatifs. Le nombre de familles relocalisées est alors présenté dans les rapports du département des Slum[s] & Jhuggi-Jhopri[es] de la municipalité de Delhi comme une performance louable (voir par exemple GNCTD, 2003-2004). Un tel cadrage tend à oblitérer la première phase de l’intervention, celle souvent brutale de la démolition et de l’éviction avec un recours systématiques aux forces de police. Or, pour les habitants, la relocalisation signifie tout d’abord la destruction de leur maison et une expulsion forcée de leurs lieu et milieu de vie. Par ailleurs, l’imposition de critères restrictifs d’éligibilité aux programmes de relocalisation (l’application d’une date butoir d’installation sur le site initial et le versement de charges [8]), génère un nombre très important d’exclus. Les conditions de mise en œuvre du programme – négligences, dysfonctionnements et pratiques de détournement – entraînent en outre l’exclusion de familles pourtant éligibles (Dupont, 2010). En conséquence, derrière les chiffres officiels de familles relocalisées, on doit également évaluer le nombre, considérablement plus élevé, de familles expulsées, pour beaucoup d’entre elles mises à la rue sans aucune solution alternative [9].

14 Quelques chiffres permettent de préciser l’ampleur des démolitions et du processus d’exclusion dans la capitale indienne. En 1998, trois millions de personnes habitaient dans 1 100 jhuggi-jhopri clusters de taille très variable, occupant essentiellement des terrains publics et représentant 27 % de la population de la ville de Delhi dans ses limites administratives [10]. Selon les statistiques officielles, de 1990 à 2008, 221 jhuggi-jhopri clusters ont été démolis et 65 000 ménages ont été « relocalisés » [11], soit environ 325 000 personnes, avec un dernier pic de démolition pendant les réaménagements urbains en préparation aux Jeux du Commonwealth de 2010. On estime cependant autour d’un million le nombre de personnes déplacées de 1998 à 2010 par ces démolitions (Ghertner, 2010). In fine, plus de la moitié des ménages délogés ont été exclus des programmes de réinstallation (Bhan et Shivanand, 2013). Autre indicateur révélateur de l’ampleur et des conséquences de ces exclusions, la population des sans-abri à Delhi a augmenté de 68 % entre 2000 et 2008, atteignant au minimum 150 000 personnes restant à la rue, ou prenant refuge la nuit dans les asiles municipaux [12].

15 Dans le cadre du programme modifié de réinstallation pour les habitants de jhuggi-jhopries, approuvé en 2010 par le gouvernement de Delhi, l’attribution d’appartements remplacera l’attribution de parcelles. À nouveau, la liste des conditions d’éligibilité (notamment la preuve de résidence avant une date butoir et la prise en compte des seuls occupants du rez-de-chaussée des habitations) conduisait à l’exclusion d’une majorité des familles. Le Delhi Urban Shelter Improvement Board (DUSIB) [13] a estimé que, dans la liste des 16 groupements de jhuggi-jhopries identifiés en 2011 pour une réinstallation prioritaire, seulement 40 % des familles seraient éligibles pour l’attribution d’appartements, laissant la grande majorité des habitants délogés sans alternative [14]. Ce constat, ainsi que la pression exercée par des organisations militantes, ont amené le gouvernement à assouplir les conditions d’éligibilité en 2013, puis à nouveau en 2015 après l’investiture dans l’État de Delhi du parti populaire Aam Aadmi (Parti de l’homme ordinaire). La sélectivité des programmes et les processus d’exclusion demeurent cependant consubstantiels aux politiques mises en place à Delhi, les expulsés exclus s’avérant les victimes des interventions publiques.

Le poids des mots dans les cours de Justice

16 Dans un contexte d’intervention croissante du judiciaire dans la gouvernance des villes indiennes depuis les années 1990, notamment dans les politiques environnementales et vis-à-vis des slums, le langage des cours de Justice – et ses implications – mérite une attention particulière. Le discours des tribunaux envers les slums s’est durci dans les années 2000. Certains jugements prononcés à Delhi ont contribué à délégitimer et criminaliser les habitants des slums, sans les reconnaître comme victimes de l’incapacité des pouvoirs publics (la DDA) à remplir leur obligation d’assurer un logement aux catégories défavorisées, conformément aux stipulations du Plan d’urbanisme de Delhi. Deux affaires emblématiques à cet égard sont présentées ci-dessous [15]. Nous les avons retenues pour leur portée : les décisions de justice prononcées concernent en effet toute l’agglomération de Delhi et l’ensemble de ses slums.

17 La première cause, Almitra Patel vs Union of India, est un litige d’intérêt public porté à la Cour suprême par un environnementaliste contre les pouvoirs publics. Elle traitait initialement du problème de l’enlèvement des déchets solides dans Delhi, et aboutit à un ordre de la Cour aux autorités urbaines d’épurer la ville non seulement de ses ordures mais également de ses slums (SCC, 2000). L’argumentaire est fondé sur le lien supputé entre les slums et la génération de déchets solides, construit comme un problème à traiter en priorité :

18

« La création de slums […] doit être empêchée. […] Ce sont les ordures et les déchets solides générés par ces slums qui requièrent un traitement des plus expéditifs et sur une base prioritaire » (ibid., p. 685).

19 Ce raisonnement n’est fondé sur aucune preuve empirique, et va à l’encontre des résultats d’études sur la production d’ordures ménagères selon le quartier et le niveau de revenu (Srishti, 2002). Un second argument repose sur l’assimilation du squatter à un voleur afin de délégitimer les programmes de réinstallation :

20

« Récompenser un squatter (« encroacher ») sur un terrain public par un site alternatif gratuit, c’est comme donner une récompense à un pickpocket » (SCC, 2000, p. 685).

21 Outre la métaphore préjudiciable, cet argument oublie que l’accès à une parcelle dans un lotissement de réinstallation n’est jamais gratuit pour la famille déplacée [16]. Ce jugement révèle ainsi un biais de raisonnement, dans la mesure où il n’est fondé ni sur des faits avérés, ni sur un raisonnement juridique, mais sur un jugement de valeur disqualifiant. In fine, la Cour ordonne que des mesures appropriées soient prises pour améliorer les conditions sanitaires dans les slums existants, jusqu’à ce qu’ils soient rasés et les terrains récupérés (ibid., p. 688).

22 Le projet d’éradication des slums est réitéré dans l’affaire Okhla Factory Owners’ Association [une association d’industriels] vs Government of National Capital Territory of Delhi (High Court of Delhi, 2002). Dans cette cause, qui traite de la relocalisation des habitants de slums occupant des terrains publics, la Haute Cour de justice de Delhi examine la légalité et la validité de la politique de réinstallation sur des trames d’accueil mise en œuvre par le gouvernement de Delhi. Dans leur argumentaire, les magistrats accusent les habitants des slums d’avoir contrecarré le développement planifié de Delhi (ibid., § 2). Alors que l’expropriation des petits fermiers à travers la procédure d’acquisition de terrains avait été justifiée au nom de l’intérêt public pour la planification urbaine, selon la Cour, l’utilisation de tels terrains pour relocaliser « les personnes qui ont squatté et se sont introduites illégalement sur les terrains publics […] équivaudrait à donner une prime à une telle malhonnêteté et aux empiétements de terrains » (ibid., § 35). En conséquence, les magistrats invalident la politique alors en vigueur : « Aucun site alternatif ne devra être pourvu dans le futur pour l’éviction des personnes qui squattent sur des terrains publics » (ibid., § 49) [17]. La description dans le jugement des habitants des slums comme des encroachers  [18], malhonnêtes et usurpateurs, des fardeaux pour le contribuable qui devrait supporter le coût des nouveaux terrains à acquérir pour leur réinstallation, peut être interprétée comme une stratégie discursive pour délégitimer les habitants des slums et dénier leur droit à un habitat en ville. C’est aussi un cadrage qui occulte l’obligation des pouvoirs publics de répondre aux besoins en logement des populations pauvres. En d’autres termes, c’est un encouragement à des expulsions sans aucune alternative ni compensation.

23 D’une manière générale, dans les années 2000, les slums ont été représentés dans les cours de Justice comme sources de problèmes, et le « nouveau discours de nuisance » utilisé comme le principal outil argumentatif pour procéder aux démolitions de slums à Delhi (Ghertner, 2015, p. 111). Dans de nombreux cas, les tribunaux sont intervenus en réponse à des pétitionnaires représentant les intérêts d’industriels ou d’associations de résidents de classe moyenne et supérieure, qui ont mis en avant des considérations environnementales et d’assainissement dans le cadre de litiges d’intérêt public pour demander l’évacuation des slums voisins.

24 A contrario, certains jugements plus récents fondés sur des droits humains se sont appuyés sur une conception des habitants des slums comme citoyens à part entière, protégés par la Constitution indienne, pour affirmer le droit à un abri de ces derniers. C’est le cas de l’affaire Sudama Singh & others vs Government of Delhi (High Court of Delhi, 2010), où les requérants étaient les habitants d’un bidonville démoli. Un tribunal de la Haute Cour de justice de Delhi rejeta l’argument du gouvernement de Delhi et de la municipalité selon lequel les habitants de jhuggies ne méritaient pas d’être relocalisés sur des sites alternatifs lorsque leurs jhuggies occupaient les voies publiques, violant ainsi le droit de passage. Le tribunal opposa l’argument suivant : « Les habitants des jhuggies ne doivent pas être traités comme des citoyens de seconde zone » (ibid, § 57). « Ce sont les citoyens qui aident le reste de la ville à vivre une vie décente, ils méritent la protection et le respect des droits à la vie et à la dignité que la Constitution leur garantit (ibid., § 61) ».

25 Ces différents exemples montrent comment la perception des habitants des slums par les magistrats témoigne soit d’une adhésion aux préjugés caractéristiques de certaines époques, et aux valeurs et intérêts des classes dominantes, soit de leur dépassement dans une vision humaniste. Cette défense d’intérêts catégoriels ou au contraire leur rejet se traduit par la mobilisation d’un répertoire lexical au sein des décisions de justice dont les conséquences sur le sort de ces populations sont tout à fait concrètes – leur expulsion, ou leur protection [19].

Les militants du droit au logement et la dénonciation des évictions forcées

26 Les organisations de défense du droit au logement mobilisent un vocabulaire spécifique, différent de celui des urbanistes et des autorités urbaines, en prenant comme cadre de référence les conventions internationales et les droits humains. L’Inde a ratifié presque toutes les conventions internationales relatives aux droits humains, dont le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui détaille la question du droit à un logement décent. Si ces conventions sont loin d’être respectées (Kothari, 2003), elles fournissent néanmoins des instruments de droit international, un cadre légal sur lequel ces organisations peuvent s’appuyer (HLRN, 2009).

27 Le concept convoqué au sujet des démolitions d’habitations précaires est celui d’expulsion – ou éviction – forcée, définie par l’Organisation des Nations unies (ONU) comme :

28

« L’éviction permanente ou temporaire, contre leur volonté et sans qu’une protection juridique ou autre appropriée ait été assurée, de personnes, de familles ou de communautés de leurs foyers ou des terres qu’elles occupent [20] ».

29 Une telle pratique est reconnue par le Haut-commissariat aux droits de l’homme de l’ONU comme constituant une violation flagrante des droits humains, notamment du droit à un logement convenable (ONU-Habitat, 2014, p. 1).

30 Les organisations telles que le Housing and Land Rights Network (HLRN) reprennent cet argument pour dénoncer les expulsions forcées, dont nous avons souligné l’ampleur à Delhi. Selon les cas, elles décrient l’absence de notification préalable aux habitants, les violences de la police et le recours à la force physique pendant les opérations de démolition, la perte des biens personnels, la perte des moyens de subsistance consécutive à la démolition de l’habitat, l’interruption de scolarité des enfants, l’absence de toute réinstallation proposée (notamment lors de certaines des démolitions qui ont précédé les Jeux du Commonwealth en 2010), ou les conditions inadéquates de la réinstallation. Les titres des rapports sont suffisamment éloquents : Swept off the Map. Surviving Eviction and Resettlement in Delhi (Menon-Sen et Bhan, 2008), Planned Dispossession: Forced Evictions and the 2010 Commonwealth Games (HLRN, 2011), Forced to the Fringes. Disasters of ‘Resettlement’ in India (HLRN, 2014), ou encore, à propos de la démolition à Mumbai de 90 000 habitations en quelques mois (de novembre 2004 à mars 2005) : Bulldozing Rights (IPTEHR, 2005). Un autre rapport, dénonçant des expulsions forcées et démolitions d’habitat à Bangalore, s’intitule Governance by Denial (HLRN-PUCL, 2013), pour caractériser un modèle de gouvernance urbaine qui nie le droit à la ville des pauvres, une cri­tique qui pourrait s’appliquer à de nombreux autres cas en Inde. Nos propres enquêtes à Delhi auprès de familles délogées corroborent les effets d’appauvrissement cumulatifs consécutifs aux démolitions, spécialement dans le cas des familles exclues des programmes de réinstallation (Dupont, 2010).

Une première conclusion : variations du répertoire et persistance des disqualifications

31 Les variations terminologiques relevées autour des slums et de leur expulsion sont liées à la position des locuteurs, à leur manière d’appréhender les droits d’occupation des habitants des slums, et au projet d’action qu’il s’agit de justifier – ou de combattre. Cette première partie a également mis en évidence des usages modulés du vocabulaire associé à ces expulsions pour une même catégorie d’acteurs-locuteurs, en correspondance avec des évolutions normatives ou la visée de leurs discours à un moment donné.

32 Au-delà des variations lexicales, cet examen des discours tenus au cours des soixante-dix années qui suivirent l’Indépendance de l’Inde met en évidence la persistance de perceptions négatives à l’encontre des slums et de leurs habitants. Les référents, normes et représentations des urbanistes, pour partie legs de la période coloniale [21], se sont combinés aux préjugés de caste et de classe, en particulier vis-à-vis des basses castes et ex-intouchables, et plus généralement des migrants pauvres (Deshingkar et Farrington, 2009, p. 23), présents en grands nombres dans les bidonvilles. Les témoignages recueillis lors de nos enquêtes attestent de situations où transparait le parti pris des agents municipaux et de la police à l’encontre des habitants des jhuggies, considérés comme des squatters, des citadins non légitimes, des résidents illégaux. « Ce sont comme des insectes, il faut les écraser sinon ils ne quitteront jamais cet endroit » : tels sont les propos attribués à un sous-commissaire de police au sujet de familles délogées en 2006 de leur habitat sur les berges de la rivière Yamuna, exclues des programmes de réinstallation et restées, faute d’alternative, sur le site du bidonville démoli. Ces propos nous ont été rapportés par un des habitants expulsés, témoin de cette conversation [22]. « Nous sommes traités comme des animaux » se plaignent des habitants exclus des programmes qui ont essayé de faire valoir – en vain – leurs droits auprès de l’administration [23]. Ces témoignages, exemples parmi d’autres, confirment l’existence d’une stigmatisation génératrice de mépris et de violence, un processus également analysé par d’autres auteurs (Baviskar, 2003 ; Menon-Sen et Bhan, 2008).

33 Précisons cependant que la récurrence du terme de « squatters » n’est pas nécessairement associée à un déni de reconnaissance du droit à la ville de ces populations. Dans les écrits universitaires, l’utilisation de ce terme peut résulter d’un choix délibéré, pour souligner les conséquences de cette qualification. Mettre l’accent sur l’absence de droit légal de tenure, à l’instar d’Ayona Datta (2012) dans son ouvrage The Illegal City, vise à rappeler la violence des catégorisations juridiques qui impacte la vie quotidienne des squatters. Il s’agit de la menace constante d’une expulsion forcée, mais aussi des difficultés permanentes pour avoir accès à l’eau ou pour assurer des fonctions corporelles vitales dans un habitat dépourvu d’équipement sanitaire.

La vision de l’agence publique de planification urbaine, la DDA

35 Le schéma directeur d’urbanisme pour Delhi à l’horizon 2021, promulgué en 2007, envisage une nouvelle stratégie pour répondre au défi des camps de squatters occupant des terrains publics (la quasi-totalité d’entre eux à Delhi), désignés indifféremment sous le label de « squatter settlements », « squatter slums » ou « JJ (pour jhuggi-jhopri) clusters » (DDA, 2007, section 4.2.3). Reconnaissant les limites des programmes de relocalisation des squatters sur des trames d’accueil en périphérie (qui nécessitent des acquisitions considérables de terrains et éloignent les familles de leurs ressources économiques et sociales), la stratégie alternative est fondée sur la fourniture de logements dans des immeubles à plusieurs étages, dans le cadre d’un partenariat public-privé utilisant le foncier comme ressource. Concrètement, seule une partie du terrain occupé par le camp de squatters (au minimum 60 %) est utilisée pour la construction d’immeubles destinés à reloger ses habitants. Le reste du terrain dégagé revient au promoteur privé pour des constructions résidentielles ou commerciales mises en vente sur le marché à des fins de profit, une partie du produit de la vente permettant de financer les logements sociaux. Les attentes des autorités urbaines sont triples : « nettoyer » la ville de ses slums ; fournir des logements à leurs habitants ; et libérer la valeur des terrains occupés par les slums pour des usages plus lucratifs [25]. En 2008, la DDA identifia une première liste de 21 JJ clusters en vue de leur rénovation selon le nouveau modèle, en projetant la construction de 37 000 logements ; Kathputli Colony était le premier d’entre eux.

36 Pour la DDA, Kathputli Colony était un camp de squatters qui occupait un terrain de 5,22 hectares lui appartenant. Situé dans une zone centrale de Delhi, bien relié au reste de la ville par les transports en commun, le camp abritait fin 2013 environ 3 500 ménages, dont un groupe important d’artistes populaires et d’artisans originaires du Rajasthan implantés à la fin des années 1960 [26]. Depuis, d’autres groupes de migrants, en provenance de diverses régions, s’y étaient installés. Kathputli Colony était devenue un bidonville hétérogène où les conditions de logement très variables reflétaient les disparités socio-économiques entre habitants.

37 Le projet de relogement a été dévoilé aux habitants en février 2009 lors d’une cérémonie inaugurale en présence du ministre du Développement urbain : y fut annoncé un ensemble d’immeubles de 14 étages, comprenant 2 800 appartements de deux pièces, d’une surface unitaire de 25 m². La DDA présente ce projet de rénovation de bidonville comme un projet pilote de « réhabilitation sur site » (in-situ rehabilitation), inspiré du modèle appliqué à Mumbai depuis les années 1990, mais pionnier dans le contexte de Delhi. Pour une série de raisons qui ne pourront pas toutes être détaillées ici, la mise en œuvre du projet s’est avérée beaucoup plus longue et difficile que prévue. Elle a d’abord nécessité la construction d’un camp de transit, à charge du promoteur, situé à trois-quatre kilomètres du site de Kathputli Colony, pour accueillir les familles dans des unités d’habitation préfabriquées pendant la construction des immeubles de relogement. Le camp fut achevé début 2013, mais les premiers transferts de familles n’ont commencé qu’un an plus tard – la mise en œuvre du déplacement restant de la responsabilité de la puissance publique. La majorité des familles a résisté pendant près de quatre ans au transfert dans le camp de transit, jusqu’à l’expulsion forcée fin octobre 2017 des 2 700 ménages restant en trois jours, sous le couvert d’environ 350 policiers. Les protestations des habitants devant l’entrée en action des bulldozers furent réprimées par des bastonnades et des grenades lacrymogènes. La démolition complète du bidonville annonce le démarrage prochain du chantier de construction.

38 Pour expliquer l’opposition au projet d’une partie des habitants, les chefs du projet à la DDA mettent en avant les intérêts particuliers de certains groupes, invoquant les « slum lords » qui louent de nombreuses jhuggies, les trafiquants de drogue et d’alcool, ceux qui viennent se réfugier après avoir commis crimes ou délits, ceux ou celles qui se livrent à la prostitution. Kathputli Colony est ainsi décrit comme « a den for drugs, a safe heaven for criminals and a place for prostitution » [27]. Si des pratiques rentières et des trafics illicites y étaient effectivement repérables, la colonie ne pouvait se réduire à une zone de marginalité et de délinquance. On retrouve chez ces urbanistes un processus de disqualification classique par la mise en exergue de certains faits et figures repoussoirs pour produire un récit englobant.

La vision du promoteur privé

39 Le promoteur privé qui a remporté le contrat pour le projet de relogement de Kathputli Colony l’annonçait en 2010 en ces termes dans sa lettre d’information à visée publicitaire : « un projet pilote pour Delhi dont l’objectif est de fournir de meilleures conditions de vie aux populations urbaines pauvres, […] une référence pour de nombreux projets avec le but ultime de faire de Delhi un État sans bidonville » [28]. Plus récemment, à l’occasion d’une visite du camp de transit, le directeur général de la firme immobilière réitéra publiquement son engagement d’améliorer les conditions de vie des habitants : « Je vais construire des appartements tels qu’ils seront enviés par tous ; tout le monde y compris le gouvernement considèrera ce projet de logements comme un modèle » [29].

40 Le promoteur utilisera 60 % du terrain occupé par le bidonville pour construire et livrer gratuitement à la DDA le complexe de logements sociaux pourvu des aménités obligatoires. Pour rendre cet investissement rentable, le promoteur a un plan ambitieux. Sur les 40 % du terrain lui revenant, il projette de construire une tour résidentielle de luxe de 54 étages qui serait l’immeuble le plus haut de Delhi, ainsi qu’un complexe commercial, en joint-venture avec une société de construction basée à Dubaï, celle qui a construit la plus haute tour du monde. Ainsi, derrière l’objectif social affiché, se profile une opération immobilière lucrative, que ne manqueront pas de dénoncer les opposants au projet.

Le point de vue des habitants : des opinions diverses et divergentes

41 Depuis son initiation, le projet de relogement a suscité parmi les habitants des réactions et opinions contrastées. Alors que certains l’ont considéré comme une occasion d’accéder à de meilleures conditions d’habitat, d’autres sont restés très sceptiques, ou franchement opposés au projet. Entre ces groupes aux opinions anti­thétiques, beaucoup se sont simplement résignés au cours du temps à accepter le projet, ne voyant pas d’autre issue. Pour tous, les sujets de préoccupation sont restés nombreux dans les huit années suivant l’annonce du projet. Le manque d’informations précises de la part de la DDA sur les modalités de sa mise en œuvre a suscité inquiétude et méfiance. Les critères d’éligibilité pour accéder à un apparte­ment dans le complexe de relogement et les conditions financières, notamment la contribution des familles bénéficiaires, n’ont été clarifiés que très tardivement. En outre, la liste des ménages bénéficiaires a été divulguée seulement en février 2014, soit plus de trois ans après l’enquête d’identification de la DDA. Elle a révélé de nombreuses omissions (produit de négligence ou dysfonctionnement ?) qui ont renforcé les craintes d’exclusion du programme de relogement et donc d’expulsion définitive du lieu de vie – des craintes compréhensibles si l’on se réfère aux programmes précédents de réinstallation des squatters à Delhi.

42 Dans ce contexte, un groupe de leaders locaux a engagé des négociations actives avec la DDA en concentrant les demandes sur deux points : l’inclusion dans le programme des ménages éligibles qui avaient été omis ; et l’obtention de garanties formelles de relogement par un accord écrit avant de déménager dans le camp de transit. L’objet ici n’est pas de relater les différentes phases et modalités de mobilisation des habitants, ni la constitution de deux groupes antagonistes aux frontières fluctuantes, ceux qui s’opposent au projet et ceux qui le soutiennent. Nous chercherons plutôt à montrer les différents points de vue en présence, les variations de perception, qui sont fonction des craintes ou intérêts de chacun, ainsi que des influences subies.

L’adhésion au projet : la promesse d’un avenir meilleur

43 Les habitants favorables au projet de rénovation le considèrent comme une bonne opportunité pour améliorer leurs conditions de vie et sécuriser leur droit d’occupation. En d’autres termes, ils ont réalisé que le « droit de rester » dans un environnement très dégradé et insalubre n’était « pas un grand privilège » (Dewan Verma, 2002, p. 67). Les femmes en particulier souffrent du manque d’équipement sanitaire et doivent faire face aux difficultés quotidiennes d’approvisionnement en eau pour la maisonnée. Accéder à un appartement équipé d’eau potable au robinet, de toilettes, d’une salle de bain et d’une cuisine séparée – tout ce qui fait défaut dans les habitations précaires d’un bidonville – est une promesse de confort et de modernité : « Au moins nos enfants apprendront à vivre dans un environnement moderne » [30]. Résider dans un appartement est aussi considéré comme un gage de respectabilité, pour échapper au stigmate du bidonville. Le projet de rénovation est ainsi perçu comme porteur de progrès et d’ascension sociale.

44 Sans surprise, l’adhésion au projet de relogement et les attentes vis-à-vis de celui-ci sont liées aux conditions initiales d’habitat. Ainsi les premiers groupes à avoir déménagé dans le camp de transit sont ceux qui vivaient dans les conditions les plus précaires, dans des baraquements exigus, en matériaux de fortune. Pour eux, une unité d’habitation de 12,5 m² dans les préfabriqués du camp, avec sanitaires communs, représente déjà une amélioration par rapport à leur condition antérieure. Inversement, pour les familles les plus prospères, aux maisons consolidées qui furent condamnées à la démolition, le passage en camp de transit requiert l’acceptation d’une perte conséquente d’espace et de confort, voire de statut, et un ajustement nécessaire pendant une période transitoire, dans la perspective d’un avenir meilleur. L’adhésion finale au projet dépend aussi de la capacité de négociation de la famille avec les pouvoirs publics et le promoteur. Plusieurs leaders ont ainsi réussi à obtenir dans le camp de transit une unité d’habitation (et donc un apparte­ment dans le futur complexe) pour chaque membre adulte de leur famille élargie. Les opposants au projet dénoncent aussi les sommes versées par le promoteur pour convaincre certains leaders dont l’adhésion est recherchée en raison de leur influence sur les membres de leur communauté. Nos enquêtes de terrain apportent un certain crédit à ces allégations.

45 Enfin, pour certains habitants qui ne dissimulent pas leurs intentions, le projet de relogement est perçu comme une très bonne occasion de spéculation immobilière et d’enrichissement personnel [31]. Un appartement situé dans une zone centrale de Delhi est un bien immobilier qu’il sera possible de revendre rapidement avec profit – en détournant les interdictions de revente prévues par la DDA pendant les dix premières années.

Les opposants au projet : un habitat inadapté, une procédure inique

46 Les opposants au projet mettent en avant deux types principaux d’arguments : le projet est inadapté à leurs besoins, et c’est un accaparement de terrain scandaleux, qui s’effectue à leurs dépens.

47 La résistance la plus forte au projet de rénovation est venue du groupe dominant des artistes et artisans. Ils considèrent que vivre en appartement dans des tours d’une quinzaine d’étages n’est pas adapté à leur mode de vie et à leurs activités professionnelles. Cette inquiétude est partagée par les familles qui possèdent des volailles ou des chèvres, composante intégrale de leur économie domestique, ou encore des singes dressés pour des spectacles de rue. Beaucoup auraient préféré l’attribution d’un terrain, leur permettant de construire graduellement et d’ajouter des étages en fonction de l’agrandissement de leur famille, ou pour louer une pièce comme source de revenu. De facto, les résidents n’ont pas été invités à participer à la conception du projet de relogement, ils ont seulement été informés a posteriori. Aucun effort, tant de la part de l’agence publique que du promoteur, n’a été fait pour prendre en considération leurs points de vue et leurs besoins. Ce cas corrobore les travers habituels des projets de rénovation ou de réinstallation des bidonvilles : un manque de participation effective des habitants, et une conception ignorant la dimension économique des bidonvilles comme lieu d’activités essentielles aux moyens d’existence de leurs habitants.

48 Le second facteur d’opposition au projet s’est exprimé de manière beaucoup plus véhémente. Les opposants dénoncent un accaparement de terrain (land grab) au détriment des habitants dépossédés de « leur » terre, et un scandale immobilier au profit du promoteur. Les habitants de Kathputli Colony ne se considéraient pas comme des squatters, mais comme des occupants légitimes, de longue date, d’un terrain qu’ils avaient contribué à aménager, et intrinsèquement lié à leur condition d’existence. « Zameen Hamari Jaan Hai » / « Cette terre est notre vie » était ainsi le titre d’une pièce montée par les marionnettistes de la colonie avec le soutien d’artistes extérieurs, pour mettre en scène leur menace d’expulsion et sensibiliser le public à leur cause, juste quelques mois après la première entreprise d’évacuation du bidonville par la DDA (en février 2014).

49 « Pourquoi devrions-nous payer la DDA pour un appartement ? C’est notre terre » est un argument fréquemment entendu dans le groupe des opposants. Certaines ONG et des militants venus soutenir la lutte des opposants ont fourni de nouveaux arguments de défense fondés sur les droits fondamentaux des citoyens. Ces activistes incitèrent les habitants à revendiquer leur droit à la terre et au logement, à travers des communiqués de presse et des slogans scandés lors des rassemblements de protestation. Par exemple :

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« Arrêtez les accaparements de terre ! Garantissez les droits à la terre pour tous les habitants de Kathputli Colony !  [32]»
« La terre est notre droit ».

51 Ce dernier slogan était récurrent lors des protestations organisées quotidiennement dans la colonie pendant plusieurs mois en 2017, entre la deuxième tentative de la DDA pour transférer les habitants dans le camp de transit et la démolition finale du bidonville. Alors que l’évacuation fut annoncée cinq jours en avance, les ONG et mouvements politiques qui prônaient la résistance n’ont pourtant pas mobilisé leurs militants pour venir soutenir les habitants face aux forces de l’ordre et aux bulldozers.

52 Des leaders de Kathputli Colony et les activistes, mieux informés des conditions du contrat conclu entre l’agence publique et le promoteur privé, dénoncent des illégalités et un favoritisme au bénéfice du promoteur. Ces accusations ne sont pas dénuées de fondement ; elles se réfèrent à un audit interne de la DDA qui relève des irrégularités dans l’exécution du projet, des avantages indus en faveur du promoteur (notamment un prix d’acquisition nettement inférieur au prix du marché), et une part de terrain excédentaire attribué au promoteur [33]. Par ailleurs, des rumeurs prétendent que les conditions mêmes du processus d’appel d’offres avaient été truquées pour favoriser la firme qui a remporté le contrat (Raman, 2015). En résumé, les opposants au projet de rénovation qualifient celui-ci d’escroquerie foncière et immobilière.

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54 Les points de vue opposés examinés ci-dessus dans le contexte d’une même intervention urbaine ne doivent pas être considérés comme figés et isolés les uns des autres. Nos observations de terrain, suivies sur plusieurs années, ont mis en évidence des glissements et recompositions d’alliance entre les partisans du projet et ses adversaires parmi les résidents. Mis à part un noyau dur d’irréductibles dans chaque camp, les positions d’une majorité d’habitants ne sont pas statiques, ni réductibles à leurs situations résidentielles. Elles ont au contraire évolué en fonction d’influences extérieures, notamment celles d’activistes, ou de politiciens, mais aussi des stratégies de l’agence publique d’urbanisme et du promoteur. Ces stratégies ont combiné des phases de négociation et persuasion, le versement de sommes d’argent pour convaincre les leaders locaux influents, et des opérations d’intimidation (forte présence policière lors des entreprises d’évacuation, arrestations des opposants, bulldozers positionnés aux abords du bidonville) jusqu’à la démolition finale.