1Il est important de voter ! C’est ce dont de nombreux hommes politiques cherchent à nous convaincre, surtout en période d’élections. Mais le vote a-t-il une influence sur la manière dont les gouvernements abordent certains enjeux ? Les politiques publiques changent-elles lorsqu’un nouveau gouvernement accède au pouvoir ou sont-elles reprises là où les ont laissées les gouvernements précédents ? Les nouveaux gouvernements accordent-ils une priorité à des sujets différents de ceux de leurs prédécesseurs ? Ce sont là les questions que nous souhaitons aborder dans cet article. Il s’agit alors de se demander à la fois si les agendas politiques changent avec le temps, et quel rôle jouent les gouvernements nouvellement élus dans la modification de ces agendas. L’enjeu est de taille, car nous croyons tous, ou tout au moins nous l’espérons, que lorsque nous votons les acteurs politiques ne reprennent pas simplement l’agenda de leurs prédécesseurs, mais contribuent d’une manière spécifique et significative au choix des problèmes politiques à traiter. En bref, nous supposons que les mandats accordés par les électeurs influent sur les processus politiques. Alors que la littérature traditionnelle a étudié la classification droite/gauche de documents comme les manifestes de partis [1] ou l’impact des gouvernements de gauche sur les dépenses budgétaires, nous nous intéressons ici aux types de politiques publiques que suivent les gouvernements.

2Les agendas politiques changent-ils ? Pour répondre à cette question nous avons étudié les « discours du Trône », un exercice pratiqué presque partout en Europe. Ces discours émanent du gouvernement, même si, comme au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas, ils sont prononcés par la reine lors d’une cérémonie officielle.

3Malgré l’immense littérature consacrée aux gouvernements dans les démocraties parlementaires européennes, les travaux conséquents sur les agendas politiques sont, de façon surprenante, assez rares. Blondel et al., notamment, ont évalué différentes caractéristiques des gouvernements, telles que la composition, l’expertise, les relations entre parti et exécutif, ou les comportements ministériels, mais non les agendas politiques [2]. Seules quelques études [3] portent sur l’évolution des agendas politiques des gouvernements.

4L’ordonnancement des priorités politiques est pourtant un aspect essentiel du travail d’un gouvernement et l’explication de leur dynamique mérite une attention plus soutenue que celle reçue jusqu’à présent. Dans cette étude, nous comparerons l’évolution des agendas politiques gouvernementaux – mesurée dans les « discours annuels » – de quatre pays ouest-européens, le Royaume-Uni, l’Espagne, les Pays-Bas et le Danemark, depuis 25 ans.

5Du point de vue théorique, cet article discute trois points de vue différents sur les dynamiques des agendas gouvernementaux. Le premier, objet d’une plus grande attention, se focalise sur les élections et les changements subséquents de gouvernements comme source principale des changements d’agendas exécutifs. Dans cette perspective, l’une des approches repose sur la théorie du mandat [4]. D’après cette théorie, différents partis auront aux yeux des électeurs différents profils du point de vue des enjeux politiques à aborder, et par conséquent des agendas différents. L’électorat donne au vainqueur de l’élection un mandat afin qu’il mette en œuvre son agenda spécifique. Toujours dans la même perspective, une approche du type « politics matters » se concentre sur la façon dont une élection peut modifier la coloration d’un gouvernement et partant les enjeux qu’il privilégie. Enfin, Hobolt & Klemmensen [5] insistent quant à eux sur la manière dont de telles dynamiques électorales varient en fonction des différentes formes d’institutions politiques.
La deuxième perspective est celle de « l’héritage politique » [6], qui suppose une stabilité des agendas gouvernementaux et qui considère que les partis et les changements de partis au pouvoir ne modifient pas significativement les outputs politiques, par exemple les budgets.
L’enseignement principal de cet article est que, sur la durée, les agendas gouvernementaux changent (parfois brutalement), mais que les élections ne semblent pas en être la cause principale. Ces résultats trouvent alors davantage de cohérence à travers une troisième perspective, celle du modèle de « l’intrusion des enjeux » [7], dans laquelle l’attention politique présente un caractère irrégulier, dépendant de combinaisons de différents facteurs faisant monter ou descendre les enjeux sur l’agenda, de manière plus ou moins durable.

Les théories de l’évolution des politiques publiques

6Comme nous l’avons signalé, l’évolution des agendas politiques a été, de manière surprenante, peu abordée par les chercheurs. Il y a donc peu de littérature mobilisable pour l’étude des changements dans les agendas gouvernementaux. Cependant, il existe plusieurs perspectives sur les évolutions des politiques publiques qui nous fournissent un point de départ.

7La perspective la plus riche est celle qui se focalise sur les dynamiques électorales. Parmi les différentes versions qui en sont données, la théorie du « mandat des partis » [8] s’est développée à partir de l’idée de compétition des enjeux, c’est-à-dire d’une compétition entre des partis qui mettent l’accent sur le sujet qu’ils aimeraient voir dominer la scène politique [9]. Comme l’affirme Carmines [10] : « Tous les hommes politiques qui réussissent comprennent instinctivement quels enjeux les favorisent, eux et leur parti, et quels enjeux ne leur profitent pas. L’astuce consiste à politiser les premiers, et à dépolitiser les seconds ». Les enjeux qu’un parti politique considère comme bénéfiques pour lui-même sont typiquement des enjeux dont il serait « propriétaire » [11], c’est-à-dire des sujets sur lesquels l’électorat considère ce parti comme le plus compétent pour régler les problèmes. L’idée de compétition entre enjeux est le point de départ théorique du fameux « party manifesto project » [12], à partir duquel la théorie du mandat a été développée. D’après ce projet, les partis formant des gouvernements à la suite de succès électoraux auront présenté à l’électorat une plateforme de politiques publiques, qu’on peut identifier dans leurs programmes électoraux et que les partis développent en suivant une « logique de compétition des enjeux ». Une fois au gouvernement, on peut s’attendre à ce que les partis mettent en œuvre cette plateforme – ou mandat pour une politique publique – dans leurs choix de politiques publiques. Des éléments de preuve étayant la théorie du mandat ont effectivement été produits par des études sur les évolutions budgétaires postélectorales dans un certain nombre de pays [13].

8L’idée que les élections donnent aux gouvernements des mandats en termes de politiques publiques a aussi été explorée dans d’autres études [14]. L’élément central est que les élections constituent une source essentielle de changements des agendas de politiques publiques. La théorie du mandat des partis n’a pas été étudiée en liaison avec les discours gouvernementaux mais si les mandats de partis sont supposés être visibles dans les priorités budgétaires, on peut s’attendre à les percevoir dans les discours. Un gouvernement doit être fortement incité à montrer à l’électorat qu’il a ou va remplir les promesses politiques contenues dans sa plateforme électorale, et les discours annuels gouvernementaux, par leur forte couverture médiatique, sont de belles occasions de démonstration de tels efforts.

9En poursuivant la logique de la « propriété des enjeux », on pourrait également s’attendre à ce que des changements de couleur d’un gouvernement, qui arrivent habituellement par les élections, soient des moteurs essentiels des changements intervenant dans les agendas exécutifs. Lorsqu’un nouveau gouvernement arrive au pouvoir, les enjeux dont il est propriétaire sont différents et ce sont donc d’autres sujets qu’il souhaite mettre en avant aux yeux de l’électorat. En d’autres termes, on pourrait s’attendre à ce que les élections n’aient une influence que lorsqu’elles provoquent un changement de couleur du gouvernement.

10La dernière version de la perspective centrée sur les dynamiques électorales vient des quelques rares véritables études consacrées aux agendas gouvernementaux par Hobolt & Klemmensen [15]. Ces études comparatives s’intéressent au degré de réactivité de l’agenda gouvernemental à l’agenda de l’électorat. Leur conclusion essentielle de leurs recherches sur le Danemark, le Royaume-Uni et les États-Unis est qu’il a bien un effet des institutions politiques sur les agendas gouvernementaux. Ce sont les institutions politiques qui dessinent le degré de « concurrence politique », c’est-à-dire le degré de compétition pour les votes, et une concurrence plus forte entraîne une réactivité plus grande. Les gouvernements danois, minoritaires, craignant constamment de perdre le pouvoir, sont ainsi plus réactifs que les gouvernements britanniques, majoritaires. Ainsi, selon ces deux études, les changements d’agendas gouvernementaux dépendent du contexte institutionnel.

11Une deuxième perspective sur l’évolution temporelle des politiques publiques gouvernementales est celle de « l’héritage politique », développée par Rose & Davies [16]. Selon eux, les décideurs politiques héritent plus qu’ils ne décident, et les nouveaux gouvernements passent bien plus de temps à gérer les conséquences des lois et des engagements des gouvernements précédents qu’à faire des choix qui reflètent leurs initiatives propres [17]. Selon cette approche, l’héritage n’exclut pas le choix mais il ne permet que des ajustements marginaux des politiques publiques existantes. Le phénomène d’héritage politique représente avant tout un point de vue organisationnel, où de nouvelles politiques publiques mettent en place de nouvelles structures administratives qui par la suite deviennent autonomes et font à leur tour partie de l’environnement politique qui suit. De plus, les lois, les programmes et les structures gouvernementales qui progressivement se cumulent représentent une force plus grande de nos jours que lors des gouvernements plus anciens. Ainsi, contrairement à ce que laisse à penser l’idée de compétition des enjeux, la notion d’héritage implique une stabilité et une similarité allant croissant avec le temps.
Pour évaluer empiriquement l’argument de l’héritage, Rose & Davies ont étudié l’évolution des programmes de politiques publiques du Royaume-Uni entre 1946 et 1989. Ils se sont intéressés plus précisément à la création et à l’achèvement de ces programmes, aux dépenses du gouvernement britannique pour ces programmes, et au nombre de programmes hérités de gouvernements précédents. La conclusion principale de la perspective de l’héritage politique quant aux agendas gouvernementaux est que les gouvernements se ressemblent très nettement, et que ces similarités s’accroissent avec le temps. Le point de vue comparatif adopté dans notre article nous permettra d’évaluer la notion d’héritage hors du contexte britannique.
Une troisième perspective sur les évolutions des agendas gouvernementaux apparaît avec l’idée d’intrusion des enjeux, proposée par Jones & Baumgartner [18]. Selon ces auteurs, les élections ne sont ni une nécessité ni même un facteur essentiel de changements des politiques publiques. Ils décrivent plutôt l’élaboration de ces politiques comme un processus pouvant à la fois résister longtemps à tout changement important de politique publique, mais pouvant aussi bien céder brusquement et radicalement à des pressions externes favorables à une réorientation de l’agenda. De telles intrusions d’enjeux peuvent être liées aux élections et celles-ci peuvent parfois les accélérer, mais les principaux mécanismes à l’œuvre dans ces intrusions sont davantage à rechercher, selon Jones et Baumgartner, du côté de phénomènes plus généraux comme la disponibilité de nouvelles informations ou la redéfinition de questions et d’enjeux anciens. Ainsi, le concept d’intrusion des enjeux nous conduit à des conclusions sur l’évolution des agendas gouvernementaux très différentes de celles de la théorie du mandat, ou de celles de l’héritage politique. Dans la perspective de l’intrusion des enjeux, nous devrions observer des agendas gouvernementaux stables mais présentant des changements et des écarts soudains, qui ne devraient pas être liés aux changements de composition des gouvernements.

Les discours de l’exécutif dans quatre pays

12Comme nous l’avons mentionné plus haut, cet article analyse les agendas exécutifs en comparant les discours annuels dans quatre pays : le Danemark, le Royaume-Uni, l’Espagne et les Pays-Bas. Le choix de ces pays nous permet de cerner les similarités des dynamiques d’agendas gouvernementaux dans des systèmes parlementaires différents. Le Royaume-Uni est l’exemple type du système de Westminster bipartisan. Le Danemark et les Pays-Bas sont deux systèmes multipartites mais le type de gouvernement est différent : au Danemark, les gouvernements minoritaires, souvent des coalitions, sont courants, alors qu’aux Pays-Bas, il s’agit de gouvernements majoritaires qui sont toujours des coalitions. L’Espagne est aussi un système multipartite mais, tout comme au Royaume-Uni, le pouvoir exécutif est au mains d’un seul parti qui détient en général la majorité des voix au Congreso.

13Ces quatre pays ont une tradition de discours exécutifs annuels. Au Danemark, le Premier ministre prononce un discours annuel à l’ouverture de la session parlementaire chaque premier jeudi d’octobre. Il est libre du contenu de son discours, toujours largement couvert par la presse. C’est donc une opportunité unique pour le gouvernement de présenter ses priorités politiques à l’électorat.

14Dans le cas de l’Espagne, les discours figurent aussi parmi les moments politiques les plus forts de l’année. Ils permettent au Premier ministre de présenter les projets du gouvernement, d’expliquer au pays les politiques et les programmes en cours, de montrer qu’il prend en compte les préoccupations du public et de promouvoir ses choix personnels. En Espagne, le Premier ministre décide librement du contenu de son discours ainsi que du moment où il le prononce.

15Au Royaume-Uni, cette convention prend la forme du Discours du Roi ou de la Reine (aussi connu sous le nom de Discours du Trône), au cours duquel le monarque lit le programme détaillé des mesures législatives que le gouvernement entend faire passer à la session parlementaire suivante. Ce discours prononcé devant les membres de la chambre des Lords et de la chambre des Communes a lieu à l’ouverture officielle de la session parlementaire, habituellement en novembre, ou bien après des élections générales, lorsqu’un nouveau parti accède au pouvoir au milieu d’une session (ce fut le cas en 1974). C’est l’événement protocolaire le plus important du calendrier parlementaire – le monarque revêtant les habits royaux et la couronne impériale – et c’est une étape très importante du cycle politique britannique. Il signale, à un moment particulier, les enjeux prioritaires pour le pouvoir exécutif.

16Au Pays-Bas, la Reine prononce un discours devant les deux chambres du Parlement au début de chaque année parlementaire, lors du Prinsjesdag, traditionnellement le troisième mardi de septembre. Comme en Grande-Bretagne, ce discours a pour nom « Discours de la Reine », et il est écrit par le Premier ministre au nom de tout le gouvernement. La présentation formelle est pleine de cérémonie, et si le discours use d’un langage symbolique, positif et apaisant, il expose de réelles intentions politiques. En même temps que le Discours de la Reine, le gouvernement présente, dans des documents séparés, le budget annuel. Même si les journalistes et autres observateurs politiques sont réservés sur le côté illusoire et mondain des « discours de la Reine », ceux-ci restent considérés comme des déclarations d’intentions importantes dans le système néerlandais.
Malgré des différences dans la nature exacte de ces discours exécutifs, ces institutions remplissent fondamentalement la même fonction dans ces quatre pays, ce qui rend leur comparaison possible : dans les quatre États, le but premier de ces discours exécutifs annuels est de présenter les projets du gouvernement pour la session parlementaire à venir. Ils contiennent l’annonce des nouveaux projets législatifs et présentent le budget du gouvernement. Même s’ils sont lus par la Reine au Pays-Bas et au Royaume-Uni, c’est bien le gouvernement qui est responsable de leur contenu dans les quatre pays. Ces discours contiennent également des formules cérémonielles, symboliques et des déclarations officielles sur les réalisations des gouvernements et les événements importants des années précédentes.
Les choix relatif du contenu de ces discours est donc une composante importante et très médiatisée du cycle politique de ces quatre pays. Les enjeux apparaissant dans ces discours offre par conséquent un éclairage, à un moment particulier, sur les priorités des gouvernants. Parce que le temps législatif est limité, le pouvoir exécutif doit ordonner ses priorités d’agenda pour la session à venir, en incluant les sujets qu’il considère comme urgents. Certaines éléments de l’agenda législatif peuvent être ajoutés en réponse à des crises spécifiques, à l’attention médiatique ou à des pics d’attention publique, et d’autres concerner les affaires courantes et une mise en œuvre graduelle des engagements politiques apparus dans les quelques discours qui ponctuent la vie d’un gouvernement. Ainsi, les discours exécutifs ne sont pas seulement symboliques mais établissent les priorités et les changements de politiques publiques. Dans chaque cas, le discours exécutif est suivi d’un débat entre le gouvernement et le Parlement.

Données et codage

17Dans les quatre pays, nous avons codé le contenu des discours en utilisant la codification du projet Agendas comparés. Elle a été développée à partir du système de codage originel des agendas créé par Baumgartner & Jones [19]. La codification américaine contient 19 thèmes majeurs de politiques publiques (par exemple santé, transports, défense, etc.) et 225 sous-thèmes (tels les transports aériens, le rail, etc. dans la catégorie « transports »). Chaque sujet touchant aux politiques publiques est classé dans un sous-thème.

18À des fins de comparaison, la codification a été modifiée, principalement en ajoutant de nouveaux sous-thèmes ou en divisant des sous-thèmes déjà existants. Cette modification du système de codage originel nous permet – en fusionnant certains thèmes – de pouvoir comparer dans leur quasi totalité les différentes versions nationales du système de codage.

19Cette codification des discours exécutifs a soulevé un certain nombre de problèmes. Tout d’abord, les discours ont été codés en prenant la phrase comme unité de codage. Le nombre moyen de phrases pour l’Espagne et le Danemark est de plus de 300 ; il n’est que de 167 pour les Pays-Bas, et les discours sont encore plus courts au Royaume-Uni, avec une moyenne de 90 phrases par discours.
Ensuite, tous les discours contiennent des déclarations générales ou symboliques ne comportant aucun contenu politique. Pour les quatre pays, nous avons créé une catégorie particulière pour ce type de phrases. Le pourcentage de phrases appartenant à cette catégorie allait de 15 % pour les discours espagnols à 8 % pour le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Cette variation reflète les différents contextes des cérémonies entourant ces discours, et les discours ont tous un contenu de politiques publiques (contenu politique) substantiel qui permet la comparaison entre ces quatre pays.

Évolution des agendas exécutifs

20Pour étudier l’évolution des agendas exécutifs nationaux nous avons, suivant en cela Breeman et al. [20], étudié la corrélation annuelle des agendas exécutifs, la corrélation année par année de la distribution de l’attention dans les 19 thèmes majeurs. Ces corrélations sont représentées dans le Graphique 1. La figure montre un niveau élevé et constant de stabilité dans les quatre cas. Il y a cependant quelques années où la corrélation est anormalement faible.

21Le cas néerlandais présente par exemple un changement important entre 1956 et 1957. En 1956, le gouvernement néerlandais était très attentif à la situation politique explosive en Nouvelle-Guinée, dernière colonie néerlandaise en Asie du Sud-est. Ce sujet avait quasiment éliminé de l’agenda l’attention portée aux enjeux macroéconomiques. En 1957, l’attention à la situation en Nouvelle-Guinée faiblit, les Néerlandais attendant la décision de l’ONU sur leurs projets pour la Nouvelle-Guinée, que l’ONU rendit en novembre 1957. Dans le même temps, l’attention portée aux enjeux macroéconomiques atteignit des sommets sans précédent en raison d’une récession économique soudaine en Europe. Ainsi, nos résultats pour les deux années successives montrent de grandes variations de l’attention, de la politique étrangère en 1956 à la macroéconomie en 1957.

Graphique 1

Corrélation annuelle des agendas exécutifs gouvernementaux pour le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Danemark et l’Espagne

Corrélation annuelle des agendas exécutifs gouvernementaux pour le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Danemark et l’Espagne

22Le Royaume-Uni offre quelques exemples de faibles corrélations coïncidant avec le changement de parti au pouvoir, ce qui fut le cas de la manière la plus spectaculaire en 1997 quand le Labour de Tony Blair accéda au pouvoir après 17 ans de gouvernements conservateurs. Mais il est intéressant de noter qu’il n’y eut pas à l’inverse de diminution de la corrélation lors de l’arrivée des Conservateurs en 1979, censés pourtant modifier l’agenda gouvernemental. En fait, le plus grand changement eut lieu en 1970 (amorcé en 1969), lorsque les Travaillistes cédèrent la place aux Conservateurs. Dans l’ensemble, il y a une relative stabilité des corrélations dans la durée.

23Le Tableau 1 ci-dessous nous donne la corrélation moyenne pour les quatre pays. La corrélation moyenne générale est de près de 80 %. Elle est légèrement inférieure dans le cas de l’Espagne. On peut en partie expliquer la volatilité plus forte de l’agenda espagnol par trois événements importants survenus entre 1989 et 1994 sous le gouvernement socialiste de Felipe Gonzalez : l’intégration européenne, des conflits sociaux et une série de scandales politiques de corruption [21]. En 1989, le thème du travail monopolise plus de 50 % du discours en raison d’une grève générale, alors que deux ans plus tard, la corruption du gouvernement compte pour plus d’un tiers. Après 1995, la volatilité diminue et retrouve un niveau comparable à celui des autres pays.

Tableau 1

Corrélation moyenne annuelle des agendas exécutifs au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, au Danemark et en Espagne

Country UK (1945-2005) NL (1945-2007) DK (1953-2006) ESP (1982-2007) Average yearly correlation 0.82 0.80 0,83 0.75

Corrélation moyenne annuelle des agendas exécutifs au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, au Danemark et en Espagne

24Pour évaluer plus systématiquement le rôle explicatif des élections dans le changement des agendas exécutifs, nous avons effectué une régression en prenant pour variable dépendante les coefficients de corrélation annuelle. Le but est de mesurer l’effet des années électorales et des années où le gouvernement change de camp (axe gauche-droite), sur les évolutions annuelles des discours exécutifs. En d’autres termes, le premier discours après une élection ou un basculement droite/gauche implique-t-il une corrélation plus faible avec le discours de l’année qui précède qu’un discours qui ne fait pas suite à des élections ou à un changement politique de gouvernement ? Des corrélations plus faibles signifieraient qu’une élection ou un changement de gouvernement sur l’axe gauche/droite annoncent des changements dans l’agenda exécutif. Enfin, nous avons également inclus les années en tant que variable indépendante pour voir si la stabilité augmente avec le temps, comme le suggère la perspective de l’héritage politique. Pour obtenir à la fois une estimation pour chacun des quatre pays et une estimation pour l’ensemble, les modèles 1-4 du Tableau 2 correspondent à des analyses séparées et le modèle 5 donne les résultats d’une analyse agrégée à effet fixe. Afin de rendre compte de l’autocorrélation des résidus, tous les modèles comprennent une variable dépendante décalée [22].

Tableau 2

Analyse de régression du niveau de stabilité annuelle (coefficients de corrélation) dans les thèmes des discours du Trône au Royaume uni, au Danemark, au Pays-Bas et en Espagne

Royaume-Uni Danemark Pays-Bas Espagne Ensemble Année d’élection t-1 Alternance droite-gauche au gouvernement t-1 Année (évolution) t Variable dépendante t-1 Constant -0.021 (0.033) -0.060 (0.037) 0.001 (0.001) 0.442*** (0.149) -1.682 (2.174) 0.029 (0.028) -0.017 (0.039) -0.002** (0.001) 0.258 (0.155) 5.330*** (1.831) -0.077 (0.105) 0.075 (0.101) -0.001 (0.001) 0.189 (0.135) 2.578 (2.139) -0.064 (0.112) 0.093 (0.118) 0.002 (0.005) 0.552 (0.266) -3.592 (10.462) -0.022 (0.030) 0.013 (0.031) -0.000 (0.001) 0.402*** (0.100) 1.038 (1.190) N R 2 R 2 ajusté Durbin’s H (p-value) F-test (variable pays) 59 0.32 0.26 0.593 - 52 0.27 0.21 0.106 - 61 0.09 0.03 0.923 - 24 0.36 0.23 0.654 - 196 0.20 0.17 - 0.56 Notes : coefficients de régression avec erreur standard entre parenthèse. Les coefficients estimés pour les variables pays n’apparaissent pas pour faciliter la présentation des résultats. * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.

Analyse de régression du niveau de stabilité annuelle (coefficients de corrélation) dans les thèmes des discours du Trône au Royaume uni, au Danemark, au Pays-Bas et en Espagne

25Les résultats du Tableau 2 montrent que les années d’élections ou les basculements droite/gauche ont globalement peu d’effet. Les deux variables n’atteignent les niveaux conventionnels de signification statistique dans aucun des modèles du Tableau 2. Ainsi rien ne montre que des élections ou des changements de couleur politique des gouvernements influent sur le niveau de stabilité. De plus, excepté au Danemark où les agendas deviennent même moins stables avec le temps, on ne perçoit pas d’augmentation de la stabilité comme l’implique la perspective de l’héritage politique. Enfin, le fait que les résultats soient très proches dans les quatre pays, et que les variables pays ne soient pas statistiquement significatives lorsque les données des quatre pays sont analysées simultanément, indique que les différences d’institutions politiques dans les quatre pays n’ont pas d’effet sur le rôle des élections dans la construction des dynamiques d’agendas exécutifs.

26Alors que les résultats n’étayent pas les théories se focalisant sur les élections comme sources de changement des agendas gouvernementaux, les corrélations fortes semblent soutenir la perspective de l’héritage politique. Mais d’un autre côté, les agendas gouvernementaux changent d’une année sur l’autre. Si les changements annuels s’établissent dans une direction donnée pendant quelques années, ces changements incrémentaux pourront s’additionner et devenir des modifications notables des agendas exécutifs, non plus d’une année sur l’autre mais sur une période plus longue. L’importance que revêtent progressivement certains enjeux, sur plusieurs années, et le recul continu d’autres sujets peuvent donc produire à long terme des modifications importantes des agendas gouvernementaux.
Une telle évolution pourrait se révéler d’un réel intérêt pour la compréhension des agendas gouvernementaux, du moins si l’on prend en compte une période de 25 ans et pour laquelle les données pour les quatre pays existent. Illustrant cette idée, le Graphique 2 montre l’évolution de l’enjeu économique sur les 25 dernières années. Sur cette période, dans les quatre pays, l’économie a décliné de manière significative sur l’agenda exécutif, et plus particulièrement au Danemark [23]. Cette évolution a libéré de l’espace pour d’autres enjeux. Le Graphique 3 montre comment la santé publique a vu augmenter son importance sur les agendas exécutifs des quatre pays, de même que la criminalité (Graphique 4), surtout au Royaume-Uni [24]. Enfin, la question des droits individuels et de l’immigration a également pris une part croissante sur les agendas, comme on peut le voir avec la figure 5, même si son évolution en Espagne et aux Pays-Bas est faible et statistiquement non-significative.

Graphique 2

Part de l’attention relative à l’économie dans les « discours du Trône » 1982-2005

Part de l’attention relative à l’économie dans les « discours du Trône » 1982-2005

Graphique 3

Part de l’attention relative à la santé dans les « discours du Trône » 1982-2005

Part de l’attention relative à la santé dans les « discours du Trône » 1982-2005

Graphique 4

Part de l’attention relative à la sécurité dans les « discours du Trône » 1982-2005

Part de l’attention relative à la sécurité dans les « discours du Trône » 1982-2005

27En résumé, dans les quatre pays, les agendas exécutifs se sont éloignés de l’économie, et ont glissé vers des enjeux tels que la santé publique et la criminalité et, parfois, vers les enjeux relatifs aux libertés publiques et à l’immigration. La dynamique des agendas exécutifs identifiée ici s’oppose à la théorie de l’héritage politique. Les variations annuelles peuvent se cumuler jusqu’à devenir des modifications importantes des agendas exécutifs. Ainsi, sur une période de 25 ans, nous percevons clairement des changements significatifs dans les quatre pays. Les très grandes similarités des évolutions des agendas exécutifs entre pays contredisent les approches focalisées sur les différences institutionnelles. Les Graphiques indiquent aussi une évolution graduelle qui correspond à la conclusion que les agendas ne sont pas mus par des changements brusques dus à des élections ou à des changements de couleur politique des gouvernements.

Graphique 5

Part de l’attention relative aux libertés publiques et à l’immigration dans les « discours du Trône » 1982-2005

Part de l’attention relative aux libertés publiques et à l’immigration dans les « discours du Trône » 1982-2005

Qu’avons nous appris sur les agendas de politiques publiques ?

28Cet article est une première exploration de la dynamique des agendas exécutifs dans quatre pays – Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark et Espagne –qui connaissent des formes différentes de gouvernement parlementaire. Cependant, malgré ces différences de forme – minoritaire/majoritaire, coalition/un seul parti au pouvoir – les résultats montrent des dynamiques d’agendas exécutifs très similaires.

29Premièrement, ils sont stables d’une année sur l’autre. Les agendas exécutifs changent en effet très peu d’une année sur l’autre. C’est également le cas lorsqu’un gouvernement fait son premier discours après une élection ou lorsque la couleur politique du gouvernement change. Ainsi, l’idée que les élections créent des modifications dans les agendas exécutifs reçoit assez peu de confirmation. Si les élections donnent au parti ou à la coalition gagnante un mandat de politiques publiques, comme le soutient la théorie du mandat [25], il n’a pas d’effet sur les agendas de politiques publiques lorsque ce parti ou cette coalition arrive au pouvoir. De même, un changement de la couleur politique du gouvernement ne semble pas diminuer la stabilité de l’agenda exécutif d’une année sur l’autre, autrement dit un tel changement ne semble pas entraîner de modification de l’agenda exécutif. De plus, le fait que cette absence d’effet électoral se retrouve dans les quatre pays montre que l’importance des élections ne dépend pas de la structure institutionnelle propre à chaque pays, comme d’autres résultats [26] pourraient le laisser supposer.

30Deuxièmement, la stabilité annuelle à laquelle nous concluons n’implique pas nécessairement une stabilité sur le long terme, à laquelle on pourrait s’attendre dans la logique de l’héritage politique. En regardant les évolutions à plus long terme, comme précédemment, les contenus des agendas changent de manière substantielle. Ce n’est cependant pas le résultat de changements soudains, à l’échelle d’une année. Ainsi depuis 25 ans, les quatre pays ont vu décliner l’enjeu économique qui dominait les agendas exécutifs, et émerger de manière centrale des enjeux tels que la santé publique, la criminalité, et dans une moindre mesure l’immigration et les droits individuels.

31La question qui se pose alors est bien sûr celle de savoir comment expliquer ces évolutions des agendas exécutifs, le déclin de la question économique et l’importance grandissante des enjeux comme la santé publique, la criminalité, etc. La perspective de l’intrusion des enjeux a été suggérée plus haut [27], centrée sur l’accès à de nouvelles informations et à la redéfinition de questions et d’enjeux plus anciens. Ce qui frappe à travers nos premiers résultats, c’est la simultanéité de ces intrusions entre les quatre pays.

32Une partie de la théorie de l’intrusion des enjeux s’occupe de la nature et de la gravité des enjeux politiques concernés. Ceci semble jouer un rôle-clé dans l’explication des schémas obtenus plus haut : au début des années 1980, les pays étudiés étaient tous dans des situations économiques très difficiles, qui résultaient de l’échec de leurs politiques publiques à répondre aux défis économiques des années 1970, notamment aux deux chocs pétroliers. Les problèmes macroéconomiques persistent, bien sûr, mais la « crise » des années 1970 et du début des années 1980 a disparu, ce qui est une explication plausible de la baisse de l’attention gouvernementale pour les questions économiques. L’importance grandissante de la santé dans les agendas exécutifs est un autre exemple du rôle des enjeux de politiques publiques dans l’évolution de ces agendas. Pour tout gouvernement, le système de santé publique pose le dilemme entre contrôle des dépenses et demande d’accès aux traitements et à la technologie les plus récents, quels qu’en soient les coûts. Ce dilemme est rendu plus aigu encore par l’accélération des développements technologiques [28]. Ainsi, la santé publique est devenue un enjeu requérant une attention gouvernementale accrue, à cause du dilemme entre limitation des dépenses et insatisfaction des bénéficiaires du système de santé.

33Cependant, l’intrusion des enjeux ne dépend pas seulement de l’évolution des enjeux de politiques publiques. L’augmentation de l’attention gouvernementale portée à la criminalité n’a pas d’explication évidente en termes de dynamique propre à la politique publiques en question. En conséquence, il est important pour avancer dans l’étude des agendas exécutifs d’expliquer les similarités surprenantes observées dans le traitement politique de questions telles que la criminalité, alors que les pays ne sont pas confrontés à des problèmes ou évolutions similaires (par opposition au cas de la politique de santé). Dans cette perspective, on peut aussi se demander quel rôle joue l’interconnexion des pays, due par exemple à leur appartenance à l’Union européenne. Cependant, des organisations internationales comme l’Union européenne ne jouent pas un rôle très central pour un enjeu comme la criminalité.
En résumé, qu’avons nous appris sur les agendas de politiques publiques ? Les résultats ci-dessus montrent l’importance qu’il y a à comprendre l’impact des gouvernements modernes dans l’élaboration des politiques publiques. Les études classiques insistent sur des caractéristiques droite/gauche ou minorité/majorité. Mais les citoyens attendent de tout gouvernement moderne qu’il fournissent des solutions à une large gamme de problèmes compliqués pour lesquels il se pourrait qu’il n’y ait pas de véritable solution.
Comment « résoudre » la question de la limitation du coût de la santé publique tout en satisfaisant les exigences des citoyens d’obtenir un système de santé de premier plan ? Ainsi donc, malgré l’opportunité unique que les discours annuels offrent aux gouvernements de se concentrer sur leur enjeu préféré, la dynamique essentielle qui dirige l’agenda des gouvernements modernes est celle des tentatives de présenter des solutions crédibles à la large palette de problèmes auxquels font face les sociétés modernes [29]. Le simple fait « d’être le gouvernement » semble avoir plus d’effet sur l’agenda exécutif que les caractéristiques qui varient d’un gouvernement à l’autre.