1Alors que la France, l’Espagne et les Pays-Bas se distinguaient par des systèmes de protection sociale différents, une analyse des politiques sociales dites actives que ces pays ont mises en place montre que leurs réformes se fondent sur des valeurs proches et ont les mêmes effets contradictoires : d’une part elles promeuvent les valeurs d’autonomie et de responsabilité des personnes sans emploi, d’autre part elles renforcent le guidage, pour ne pas dire le contrôle, administratif et financier de ces personnes.
2Des politiques sociales dites « actives » ont été adoptées dans la plupart des pays d’Europe depuis une quinzaine d’années. Elles tendent à modifier à la fois le montant des allocations d’assurance et d’assistance, les conditions d’attribution et les valeurs de référence de la protection sociale. Le débat académique porte en particulier sur les implications normatives des réformes : pour certains auteurs, l’activation a impliqué un mouvement de réforme général saisissant tous les systèmes sociaux en Europe et leur imprimant un tournant néolibéral en période d’austérité ; pour d’autres, l’activation n’est qu’un label général et les dispositifs mis en place dans les États européens ne seraient pas comparables en termes de contenus, ni d’objectifs ni de valeurs sous-jacentes.
3Si l’on retrouve ici des débats classiques sur les modèles d’État-providence et leurs typologies, les recherches sur l’activation actualisent et complètent ces questions. Par-delà les régimes traditionnellement diversifiés de protection sociale, les nouvelles politiques sociales expérimentées chez nos voisins européens depuis une quinzaine d’années amènent-elles les systèmes de protection sociale à partager davantage des valeurs marchandes visant le retour au travail et l’activation des chômeurs ? La thèse défendue dans cet article est que les réformes actives promeuvent des valeurs liées à l’autonomie, à la liberté et à la responsabilité des personnes sans emploi mais contredisent l’autonomie de ces dernières par un guidage administratif et financier renforcé. Pour mener notre étude, nous nous sommes appuyés sur l’analyse comparée de dispositifs d’assistance sociale dans trois pays, l’étude des sources administratives et l’analyse d’entretiens semi-directifs auprès des responsables des réformes en France, aux Pays-Bas et en Espagne (cf. encadré « Méthodologie de l’enquête »).
Méthodologie de l’enquête
Nous avons choisi d’étudier le cas de la France, de l’Espagne et des Pays-Bas parce qu’ils permettaient une comparaison de type « Most Different Systems Design » (Anckar, 2008). Cette stratégie comparative vise à identifier les caractéristiques communes d’un phénomène dans des contextes où les autres variables diffèrent. Notre question était celle-ci : l’activation promeut-elle des valeurs comparables, dans des environnements sociaux, politiques et économiques très distincts ? La situation des trois pays était différente en matière d’approche traditionnelle de la pauvreté (Paugam, 2005), d’organisation du système de protection sociale (Esping-Andersen, 1990) et, surtout, d’intensité des problèmes sociaux : au début de l’enquête, en 2009, les Pays-Bas connaissaient le taux de chômage le plus faible de toute l’Europe (3,7 % de la population active), l’Espagne le plus élevé (18 %) et la France était proche de la moyenne européenne (9,5 %).
Soixante et onze entretiens semi-directifs ont été réalisés au cours d’une enquête multiniveau de 2009 à 2012. Une enquête de ce type (entretiens au sein des administrations centrales, des gouvernements nationaux et des collectivités territoriales) visait à étudier la diffusion des principes nouveaux de l’action publique depuis le cœur de l’État, à Paris, Madrid et La Haye, jusqu’aux agents des services locaux chargés de la mise en œuvre. Une telle enquête permettait de questionner la dimension normative à tous les niveaux de l’action sociale, afin de mettre à jour des valeurs et un éventuel référentiel partagé autour des réformes étudiées.
4Dans une première partie, nous présentons les débats théoriques sur les réformes d’activation, les valeurs qui leur sont associées et les différents modèles proposés pour les analyser. Dans une seconde partie, nous comparons trois réformes d’activation des minima sociaux en France, en Espagne et aux Pays-Bas, afin d’analyser le changement des valeurs de la protection sociale dans ces trois États.
De la diversité des modèles
5On peut constater le développement simultané de stratégies « d’activation » de la protection sociale dans de nombreux pays d’Europe depuis le début des années 2000 (Arrignon, 2016). Les analyses ne concluent toutefois pas de la même manière sur l’homogénéité – ou la diversité – des valeurs associées aux réformes actives à ce jour.
6Jean-Claude Barbier a insisté dans ses recherches sur le fait que les politiques actives étaient une invention des pays du nord de l’Europe et qu’elles s’inséraient dans un régime « scandinave » de protection sociale (Barbier, 2002). Ce régime se caractériserait par un niveau élevé de prestations, dans une logique de solidarité à l’égard des personnes sans emploi. D’après Barbier, même si l’objectif est partout d’accélérer le retour au travail, le modèle scandinave et les valeurs associées ne seraient en rien comparables aux approches libérales anglo-saxonnes : les politiques états-uniennes et britanniques, moins généreuses en terme de prestations, plus coercitives et plus strictes sur les conditions d’octroi, adopteraient une approche morale individualisante et culpabilisatrice à l’égard des chômeurs. Or Barbier refuse l’assimilation des politiques scandinaves au workfare : certes, les politiques sociales dites « actives » sont, dans tous les cas, davantage dirigées vers le marché du travail, mais elles le seraient d’une manière coercitive et punitive dans les systèmes de workfare et d’une manière plus compréhensive dans les approches scandinaves.
7D’autres travaux ont proposé des typologies de l’activation. Pour Rik Van Berkel et Iver Hornemann Moller (2002), les réformes menées dans les pays anglo-saxons s’appuieraient surtout sur des instruments actifs-incitatifs en développant des primes au retour au travail (« in-work benefits »). Dans les pays d’Europe continentale, ce serait surtout le partage entre les droits et les devoirs qui serait rééquilibré, à travers le développement des contreparties et le durcissement des conditions d’accès aux prestations. Pour Serrano Pascual (2007), cinq régimes européens d’activation pourraient alors être distingués. La Grande-Bretagne serait l’exemple type d’un régime de marché fondé sur des incitations au travail, dans lequel l’individu est considéré comme un calculateur rationnel qui ferait le choix de ne pas travailler et qu’il faudrait alors sanctionner. Dans le deuxième régime d’activation, le mode de gouvernement des sujets serait aussi moralisateur que dans le premier cas mais les citoyens seraient moins vus comme des individus rationnels et calculateurs que comme des personnes à soigner. Les Pays-Bas seraient typiques de ce second régime. Un troisième régime actif, dit « d’autonomisation citoyenne », passerait par le recours de plus en plus fréquent à la contractualisation – en Suède et, partiellement, en France et au Danemark. En Espagne et en moindre partie au Portugal, le faible niveau de dépenses et la fragmentation du réseau d’aide caractériseraient un régime dit de « provision fragmentée ». Un cinquième et dernier régime dit « résiduel disciplinant » pourrait advenir, d’après Serrano Pascual, en cas d’exacerbation des tendances culpabilisatrices et moralisatrices constatées dans les premiers cas.
8Face à ces différentes typologies, peut-on dire que les différentes formes d’activation de la protection sociale partagent des dimensions normatives ou des objectifs particuliers – ou que la diversité des expériences implique des principes, des valeurs et des orientations très différentes selon les pays ?
France, Espagne, Pays-Bas : analyser le renforcement des liens entre régime d’assistance et marché du travail
9Par-delà la diversité des systèmes étudiés, nous constatons que le travail a été un objectif normatif renforcé et que les valeurs d’autonomie et de responsabilisation des individus ont été systématiquement mises en avant dans toutes les réformes. L’objectif d’autonomisation rencontre une contradiction car il est appuyé sur un guidage social renforcé des individus – comme nous allons le voir au cas par cas par l’étude des stratégies d’activation et de leurs dimensions normatives en France, en Espagne et aux Pays-Bas.
L’incitation des bénéficiaires du RSA en France : le choix de la dégressivité
10En France, le Revenu de solidarité active (RSA) a remplacé le Revenu minimum d’insertion (RMI) en 2009. La nouveauté apportée par le RSA est le fait que les allocataires de l’assistance reprenant un emploi peuvent cumuler l’aide sociale avec leur salaire – alors que la reprise d’un emploi se traduisait auparavant par leur sortie du dispositif. Le nouveau système récompense doublement les allocataires qui retournent à l’emploi : non seulement le bénéficiaire ne perd pas son revenu social mais l’allocation décroît moins que proportionnellement à l’augmentation des revenus salariaux. En faisant en sorte que la reprise d’un travail soit financièrement intéressante, le gouvernement espérait inciter davantage les personnes à exercer une activité et ainsi « contribuer à la croissance du taux d’emploi » (Haut Commissariat aux Solidarités actives contre la pauvreté, 2008, p. 24).
11Parallèlement aux incitations, les obligations et sanctions ont-elles été allégées ou renforcées par la réforme ? Depuis la création du RSA, la loi stipule que l’allocataire est tenu de « rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle » [1]. Les conseils départementaux, responsables du suivi des bénéficiaires, sont encouragés par la nouvelle loi à orienter ceux-ci « de façon prioritaire » vers le marché du travail. S’il est jugé disponible, l’allocataire est immédiatement adressé à Pôle emploi ou à un organisme privé de placement et doit se conformer aux obligations d’un chômeur indemnisé. Depuis 2009, il est assujetti aux règles de droit commun concernant la recherche active d’un travail : signer un « projet personnalisé d’accès à l’emploi » et ne pas « refuser plus de deux offres raisonnables d’emploi ». Dans le cas où ces conditions ne seraient pas respectées, l’allocataire serait signalé et le président du conseil départemental pourrait décider de suspendre le versement de la prestation d’assistance.
12Dans les entretiens semi-directifs auprès de responsables de la réforme, il est intéressant de constater la gêne qui peut subsister lorsqu’il est fait mention du contenu coercitif des nouveaux dispositifs. Les acteurs rencontrés écartent le champ lexical de l’obligation pour re-sémantiser et requalifier de manière positive les dispositifs de guidage : les verbes « inciter », « désinciter », « motiver » et « encourager » sont préférés à ceux de « contraindre », « surveiller », « forcer » et « obliger ». Avec l’activation, la contrainte est repensée et requalifiée comme un encouragement bénéfique à l’individu, parce qu’elle le pousse à se diriger vers le marché du travail, à s’autonomiser et à se détacher des pouvoirs publics.
En Catalogne, des aides d’insertion dans le travail forfaitaires
13Quelles valeurs et quels objectifs sont poursuivis par les réformes actives en Espagne ? Dans la communauté catalane où nous avons enquêté, la « Renta Mínima de Inserción » était traditionnellement versée après élaboration d’un « plan individuel d’insertion », qui évaluait quelles mesures psycho-sociales étaient nécessaires pour que l’individu puisse envisager à long terme une reprise progressive d’emploi. Ainsi que l’a souligné une responsable des programmes sociaux du gouvernement local de Catalogne : « Toutes les personnes qui recevaient la Renta Mínima de Inserción ne pouvaient pas, pour des raisons données, s’insérer immédiatement dans le travail ». En 2006 et 2007 le système a été totalement repensé. Comme en France, la thématique de l’activation a abouti à la création d’un nouveau dispositif : la « ayuda complementaria de inserción laboral ». Ce dispositif n’est pas une allocation dégressive comme le RSA mais une prime forfaitaire de douze mois pour les allocataires qui reprennent une activité rémunérée, représentant à peu près un tiers du revenu de base. Pourquoi avoir adjoint ce complément à la prestation d’assistance ? Le décret adopté le 24 octobre 2006 en expose les motifs. Il a été jugé nécessaire de mettre en œuvre de nouvelles aides complémentaires de type économique liées à l’insertion dans le travail, dans le but de stimuler l’effort que doivent faire les bénéficiaires de la Renta Mínima de Inserción pour être embauchés.
14La responsable des programmes sociaux à la Communauté de Catalogne expose le problème en expliquant que « parfois, comme les salaires sont ce qu’ils sont et que la Renta Mínima est assez élevée, eh bien dans certains cas les allocataires finissaient par ne pas sauter le pas vers le travail ». Le chef de cabinet du ministre des Affaires sociales catalan est plus direct : « Comme ils ont droit aux allocations, alors le travail ne les intéresse pas ». La théorie des désincitations est aussi bien diffusée au sein des administrations sociales catalanes que chez les enquêtés français rencontrés, et les réponses apportées à ce problème supposé de « désincitation » sont comparables à celles adoptées en France : des primes financières de retour à l’emploi.
15Parallèlement à l’encouragement, constate-t-on un renforcement du système de contrôle ? Au niveau étatique, la loi adoptée en 2002 avait déjà rendu obligatoire la signature d’un contrat d’« engagement à l’activité » pour tous les bénéficiaires de prestations sociales. Avec la réforme catalane de 2006, les parcours types d’insertion ont été revus afin d’augmenter les retours rapides à l’emploi. En 2011, un nouveau décret a limité la perception de l’allocation d’assistance dans le temps : l’allocation minimale s’arrête automatiquement si elle a été perçue pendant plus de cinq ans au cours d’une vie. Comment analyser ces changements : comme une sanction à l’égard des personnes pauvres, « présumées coupables » de ne pas vouloir travailler ? Comme une incitation renforcée à retourner vers l’emploi après plusieurs mois de perception d’une aide ? Le responsable catalan de l’insertion dans le travail à la Generalitat refuse le terme de « punition » (« castigo ») pour insister sur le fait que les contreparties, les contrôles et les obligations administratives doivent être conçus comme « quelque chose d’attractif ». Bonus pécuniaires et contrôles renforcés s’associent ainsi dans un guidage à la fois plus coercitif et plus incitatif vers l’emploi.
Cumuler de faibles ressources, ou « le travail d’abord » aux Pays-Bas
16Prendre les Pays-Bas comme dernier cas d’étude, c’est tester l’hypothèse d’une diffusion de principes plus économiques et marchands de protection sociale dans un système qui semblait pourtant en être très éloigné. Les Pays-Bas ont en effet longtemps été considérés comme un modèle social très généreux : la première prestation d’assistance non conditionnelle, le Bijstand, y a été créée dès 1963 et s’est établie jusqu’au début des années 2000 à l’un des plus hauts niveaux des pays développés (Arrignon, 2014). Mais depuis le milieu des années 2000 l’activation n’épargne pas le « modèle polder ». En matière de niveau des aides tout d’abord : augmentée seulement d’un euros, en quatre ans (alors que l’inflation progressait), la prestation d’assistance a fait décroître le pouvoir d’achat des allocataires sans travail de 10 % au cours des années 2000. Le dispositif d’assistance a aussi été modifié par la loi dite d’« assistance et de travail » (WWB) en 2004. Les municipalités, chargées du paiement des allocations et du suivi des allocataires, ont été encouragées alors à mettre en œuvre des programmes de « travail d’abord », dans lesquels les allocataires réalisent des travaux de nettoyage urbain ou d’intérêt général (« substitute jobs ») tout en gardant leur prestation sociale. D’après le responsable des services sociaux dans la ville d’Utrecht, où nous avons enquêté, les allocataires touchent une prime de 25 euros pour une journée de travail de 6 heures – soit une rémunération horaire de 4,20 euros, la moitié du salaire minimum hollandais. Ces quelques euros sont-ils un argument déterminant ? D’après le responsable des services sociaux, la réponse est positive car « c’est un plus : les personnes pauvres gardent leur allocation sociale. Et elles aiment faire ça parce qu’elles aiment recevoir ce bonus. Donc c’est un facteur déclenchant pour le retour au travail ».
17Aux Pays-Bas comme dans les deux autres pays étudiés, le développement des incitations financières va de pair avec le renforcement du guidage administratif et normatif. Ainsi, depuis 2004, les parents isolés élevant seuls un enfant de moins de cinq ans ne sont plus dispensés de l’obligation de chercher un emploi. Comme en France avec le RSA, tous les allocataires de l’assistance doivent désormais être inscrits au service public de l’emploi et postuler à tous les emplois considérés comme « normaux » (« apply for all kinds of normal work »), ce qui implique d’accepter des « emplois qui ne correspondent pas directement à [leur] formation ni à [leur] expérience ». Le refus d’un travail ou d’une formation entraîne une sanction : baisses de 5 %, 20 % ou suppression de l’aide d’assistance. Obligations systématiques, contrôles plus stricts, « zero tolerance policy » : faisant du retour sur le marché du travail la norme attendue pour tous, la loi néerlandaise du WWB a renforcé le guidage coercitif des allocataires sur le marché au moment même où des primes financières étaient censées stimuler, de l’autre côté, leur retour volontaire vers l’emploi.
18***
19Dans les trois cas étudiés, les pouvoirs publics ont tenté de modifier le comportement des allocataires des minima sociaux par le biais d’une prime de retour à l’emploi et par un guidage administratif renforcé vers le marché du travail. Les valeurs associées au travail, à la nécessité d’être actif et de s’investir pour la collectivité, sont rappelées systématiquement aux allocataires dans les trois réformes étudiées. Une contradiction théorique se fait pourtant jour sur les valeurs d’autonomie et de responsabilité : alors que l’activation met en avant le choix rationnel et la responsabilité supposée des allocataires dans le retour ou le non-retour à l’emploi (les allocataires étant supposés, dans les trois cas, ne reprendre un travail que s’ils ont un intérêt financier à le faire), les politiques actives mettent en place un guidage moral et financier qui proscrit toute décision individuelle non conforme aux incitations publiques. L’activation est ainsi à la fois financière et morale, incitative et coercitive. Ces deux approches sont totalement intégrées dans un système de gouvernement social actif qui récompense ceux qui reprennent un travail et qui sanctionne plus strictement les personnes les plus éloignées du marché.
Note
-
[1]
Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion, article 3.
