CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Institutionnalisée en 1946, la politique familiale française a vu son périmètre croître progressivement, et notamment pour la période la plus récente à travers le soutien à la parentalité. Toutefois, l’accumulation des priorités, dispositifs et mesures, ainsi que l’opposition de valeurs – entre familialisme et individualisme, entre universalité et ciblage du parentalisme – ne favorisent ni la lisibilité ni l’efficacité des politiques.

2Selon la belle formule reprise en chœur par de nombreux auteurs, la famille a progressivement été conçue au cours du XXe siècle comme une « affaire d’État » (Singly et Schultheis, 1991 ; Lenoir, 1996). Pour preuve, l’existence depuis la fin des années 1930 et surtout depuis la création de la Sécurité sociale après-guerre d’un secteur spécifique d’action publique qualifié de « politique(s) de la famille » (voir l’encadré à la fin de ce texte). Dans les comparaisons internationales, la politique française de la famille apparaît de ce fait comme l’une des plus anciennes et des plus explicites. Elle s’appuie sur un ensemble complexe de valeurs et d’idées qui combinent : une perspective populationnelle – nataliste ; une logique de défense et de promotion d’une certaine conception de la famille conçue comme « cellule de base » de la société ; une logique sociale de soutien des familles et des ménages les plus vulnérables ; une logique préventive et éducative visant à diffuser les meilleures manières de socialiser l’enfant et de garantir son bien-être – et cette liste n’est pas exhaustive.

3Plutôt que nous situer sur le seul terrain des valeurs de la politique de la famille, qui relève davantage de la philosophie des idées, nous proposons de repérer les principales logiques de ce secteur d’action publique et leur variation depuis la Seconde Guerre mondiale. On peut aussi parler, avec Bruno Jobert et Pierre Muller, de « référentiel » de cette politique publique, c’est-à-dire « une image sociale, une représentation du système sur lequel on veut intervenir » (Jobert et Muller, 1987, p. 51), sachant que cette représentation comprend plusieurs niveaux, cognitif, normatif et instrumental [1]. Nous nous concentrerons surtout sur le « référentiel global », autrement dit « une image sociale de toute la société, (…) une représentation globale autour de laquelle vont s’ordonner, se hiérarchiser les différentes représentations sectorielles » (Ibidem, p. 65).

4Pour qualifier notre démarche, nous pouvons aussi mobiliser le concept de problème public et la voir comme une analyse du processus de dé/reconstruction du problème sur lequel les pouvoirs publics entendent intervenir et son évolution au fil du temps. Car, en effet, construire une politique de la famille suppose l’identification, le cadrage, la justification, la popularisation et la mise en politique d’un problème familial ; autant d’opérations (et non d’étapes en tant que telles) de ce qu’est la fabrique d’un problème public (Neveu, 2015).

Essai de déconstruction

5Notre objectif est de relire à grands traits l’histoire de cette politique publique pour repérer des redéfinitions, des reformulations, des recadrages du problème à traiter et de ce fait des ruptures, des réorientations, des tournants. Une telle démarche de décryptage comprend certains risques lorsqu’elle prétend couvrir, dans un bref article, une politique aux frontières poreuses et mouvantes [2] et sur une aussi longue période (1945-2015).

6Pour prendre la mesure de notre prise de risque, il suffit d’évoquer l’impact que peut avoir sur le diagnostic posé le choix d’une période pour mener l’analyse. Selon que l’on élargit ou resserre la focale, il est évident que les mécanismes repérés, les niveaux et la nature du changement perçus peuvent varier significativement. Pour ne prendre qu’un exemple, en étudiant précisément la politique familiale sous le régime de Vichy, Christophe Capuano (2009) met en lumière les « réalités et faux-semblants de cette politique publique » à l’échelle nationale et locale et dévoile l’écart entre le changement idéologique (particulièrement affirmé concernant la famille dans la propagande du régime) et la relative stabilité des mesures et des acteurs. Ce seul épisode révèle donc à la fois les continuités de cette politique avec ses bases, édifiées dans les derniers moments de la IIIe République, et les ruptures idéologiques, les affrontements, les ambivalences, les résistances, les luttes d’acteurs de ce travail politique. Comme le souligne Paul-André Rosental dans sa préface : « L’histoire idéelle des idéologies est impuissante à saisir ces dynamiques, dont l’intelligence suppose aussi l’histoire des acteurs » (Rosental, 2009, p. 11).

7Malgré cette fort juste réserve (il n’y a pas de valeurs sans acteurs pour leur donner consistance), il peut être intéressant de voir dans quelle mesure il est possible de repérer des changements de logiques (idées, valeurs) au cours des 70 dernières années et leurs effets réels sur les mesures et les modes d’intervention. Nous suivons en cela les traces de nombreux analystes du changement dans les politiques publiques [3] : Peter Hall (1993), tout d’abord, qui propose de distinguer des niveaux de changements. Dans sa perspective, le « véritable » changement en matière de politique publique est paradigmatique, au sens où il est question de modifier les objectifs, les finalités de l’action menée et non seulement d’inventer de nouveaux instruments, ou a fortiori d’ajuster des critères d’accès ou des modalités de mise en œuvre d’une politique.

8En résumé, les mécanismes à l’œuvre nécessitent une analyse poussée des processus et sans doute également de distinguer dans le changement, d’une part, ce qui relève du contexte, de facteurs globaux (économiques, démographiques, politiques) qui jouent comme autant de déclencheurs du changement de politique publique (triggers of change) et, d’autre part, ce qui concerne les conducteurs du changement (drivers of change), qui impliquent des acteurs, des confrontations d’idées, de savoirs, des controverses sur les modalités du changement de politique publique (Guiraudon et Martin, 2013 ; Knijn et al., 2017). Dans la proposition qui va suivre, nous privilégions ces déclencheurs contextuels (pour ce qui concerne les acteurs, nous renvoyons à d’autres articles : Martin, 2000 et 2010).

Tentatives de séquençage

9Depuis son institutionnalisation, juste après la Seconde Guerre mondiale, les finalités de la politique familiale ont incontestablement évolué, en lien avec des transformations plus globales qu’a connues la société française (sur les plans démographique, économique et politique). De nouveaux problèmes publics sont apparus sur l’agenda politique, et ont affecté ce secteur d’action publique. Pour utiliser la terminologie de Jobert et Muller, on pourrait dire que le référentiel global, c’est-à-dire la vision dominante de la société et de ses problèmes, a évolué, contribuant à reconfigurer le secteur. Ce référentiel global serait ainsi passé de l’enjeu démographique à un « référentiel de solidarité », puis à un « référentiel de compétitivité », etc. Ces niveaux de changement correspondent donc moins à un processus d’apprentissage politique, au sens de Peter Hall, qui aurait conduit à adapter les dispositifs et les instruments en fonction de leur capacité d’atteindre ou non des objectifs précis, qu’à une accumulation progressive de nouvelles priorités. Les nouveaux objectifs semblent en effet s’empiler sur les anciens, sans pour autant que ces derniers disparaissent totalement.

10Pour rendre compte de ces changements et identifier des étapes dans ce processus de reconfiguration, nous avons proposé ailleurs (Martin, 2010) de distinguer deux couples d’oppositions lisibles dans les finalités poursuivies :

  • d’une part, au niveau des « valeurs », une opposition entre familialisme et individualisme ; en d’autres termes, soit la politique familiale a vocation à soutenir la famille comme « institution de base de la société », soit la priorité doit être donnée aux individus dans les familles et, en particulier, les femmes et les enfants, voire également les jeunes et les personnes âgées.
  • d’autre part, au niveau des finalités, une opposition entre universalité et ciblage. S’expriment ici deux priorités différentes : soutenir toutes les familles avec enfants de manière à privilégier les ménages féconds par rapport aux ménages sans enfant ; ou bien donner la priorité aux ménages défavorisés, considérant que la vie familiale présente des risques qui justifient un soutien ciblé des pouvoirs publics. En somme, s’opposeraient deux visions : une politique familiale spécifique et une politique sociale familialisée.

11L’identification de ces oppositions nous semble utile pour qualifier un certain nombre d’évolutions et permettre de repérer des étapes, avec un glissement de l’universalité vers la sélectivité et du familialisme vers l’individualisme. Pour autant, rappelons, pour aller plus loin, d’une part, qu’il faudrait aborder non plus seulement les déclencheurs de ces changements (triggers) mais bien les systèmes d’acteurs et leurs oppositions (drivers) (voir Commaille et Martin, 1998 ; Martin, 2000 et 2010) et, d’autre part, que ces évolutions ne sont pas irréversibles, dans la mesure précisément où ces oppositions perdurent dans le temps et où les rapports de forces peuvent changer.

12Quoiqu’il en soit, à l’aide de cette matrice, nous avons distingué quatre étapes principales (voir les périodes I, II, III et IV du tableau 1) pour la période qui va de 1945 au milieu des années 1990.

Tableau 1

Séquençage des politiques de la famille en France depuis 1945

Tableau 1
Familialisme Individualisme Parentalisme Universalité I. 1945 – 1965 L’âge d’or de la politique familiale française II. 1965 – 1975 Reconnaissance des droits des femmes V. 1995-2015 Volonté d’accompagner universellement les pratiques parentales Ciblage III. 1975 – 1985 Ciblage des familles les plus vulnérables IV. 1985 – 1995 Promotion de l’emploi des femmes et de la conciliation vie familiale /vie professionnelle par une politique duale dite de « libre choix » Vbis. 1995-2015 Ciblage des parents dits irresponsables en lien avec protection de l’enfance

Séquençage des politiques de la famille en France depuis 1945

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  • 1945-1965. Parfois qualifiée d’âge d’or de la politique familiale, cette période est marquée, d’une part, par un fort familialisme, consistant à défendre un modèle de famille « nucléaire » ou fondée sur le modèle de « Monsieur Gagnepain et Mme Aufoyer » et, d’autre part, par un certain universalisme dans la mesure où il est question de soutenir toutes les familles avec enfants (au moins deux) sans tenir compte de leur niveau de revenu. L’objectif principal était de promouvoir la fécondité en compensant partiellement le coût de l’enfant grâce à un système de prestations familiales universelles. Cette période correspond au « baby-boom », ce qui explique en partie l’importance des dépenses consacrées à cette branche de la protection sociale [4].
  • 1965-1975. La deuxième période est marquée par la reconnaissance des droits des femmes, combinant ainsi universalisme et individualisme. Porté par le mouvement des femmes, cet enjeu va bouleverser radicalement le monde politique et le droit civil de la famille avec une succession de réformes importantes : régimes matrimoniaux en 1965, réforme de l’autorité parentale en 1970, de la filiation en 1972, du divorce en 1975 et réforme du droit en matière de sexualité (loi Neuwirth en 1967 sur la contraception, loi Veil en 1975 sur l’avortement).
  • 1975-1985. La troisième période est marquée par un nouveau défi (référentiel global), celui des inégalités et des « exclus de la croissance » (Lenoir, 1974). L’enjeu d’équité va conduire à une série de nouvelles mesures dans le champ de la politique familiale qui auront pour caractéristique de soutenir prioritairement les ménages les plus vulnérables (notamment les ménages monoparentaux) en faisant appel au critère de ressources. Durant cette période, les réformes combinent ciblage et un familialisme modéré. Si la définition de la famille est bien différente de celle qui a marqué la première période, au sens où il est question de reconnaître la diversité des structures et des situations familiales, la cible de ces politiques demeure les « familles au pluriel », avec un focus spécifique sur les plus vulnérables d’entre elles.
  • 1985-1995. L’augmentation du chômage de masse et la volonté de maîtriser les dépenses publiques et de protection sociale ont transformé progressivement les politiques familiales en adjuvant des politiques d’emploi au cours de cette période. De nouveaux objectifs sont apparus comme la conciliation vie familiale / vie professionnelle, pour faciliter l’accès à l’emploi des femmes, avec une nouvelle idéologie, le « libre choix ». Cette période nous semble combiner individualisme, à travers la promotion du « libre choix » et l’individualisation des mesures, et sélectivité, dans la mesure où les dispositifs s’adaptent en réalité à la diversité des situations et renforcent un certain dualisme social.

Une nouvelle étape pour un nouveau référentiel sectoriel : le parentalisme ?

14Depuis une vingtaine d’années, les pouvoirs publics s’engagent en France [5] dans des mesures, des programmes et des dispositifs ayant pour objectif de soutenir le travail éducatif, de soin et de socialisation des parents envers leurs enfants (Martin, 2010 ; Neyrand, 2011 ; Hamel et Lemoine, 2012). Qualifiée de politique de soutien à la parentalité – ou de parenting support policy dans les pays de langue anglaise –, cet ensemble de mesures constitue un nouveau volet de l’action publique dans le champ familial.

15Cette politique est assumée par un ensemble de partenaires : l’État, qui en fixe les principes et les objectifs ; les caisses d’Allocations familiales et les collectivités territoriales, qui en sont les principaux financeurs ; mais aussi des associations qui organisent concrètement l’offre aux parents sur le terrain. Cette politique est inscrite dans un cadre contractuel entre l’État et la Caisse nationale des Allocations familiales par la convention d’objectifs et de gestion (COG), qui en fixent les moyens et les principaux objectifs, consistant à « favoriser le bien-être des enfants et de leurs parents, à accompagner ces derniers dans l’exercice de leur fonction parentale » (HCF, 2016, p. 7), ou bien encore à « répondre aux mutations de la famille et aux évolutions des conditions d’exercice de la fonction parentale » en lien avec l’intérêt de l’enfant [6].

16L’émergence et l’institutionnalisation progressive de cette politique de soutien à la parentalité, aux moyens encore modestes, signifient-elles pour autant que nous ayons affaire à un phénomène totalement nouveau, susceptible de transformer les politiques publiques en direction de la famille en France ? Ou ne serait-il pas plus juste de considérer que cette politique revisite et renouvelle des mesures et dispositions antérieures, dont certaines s’inscrivent dans une longue tradition d’encadrement des pratiques éducatives des couches populaires ou des franges jugées les plus éloignées des normes des classes dominantes en matière d’éducation et de santé, d’où des frontières assez floues entre soutien à la parentalité, protection de l’enfance et santé publique ? En d’autres termes, cette politique en direction des parents constitue-t-elle un nouveau pilier de la politique de la famille ? Comment la situer dans le schéma que nous venons d’esquisser ? Doit-on la considérer comme un revival du familialisme ou bien plutôt l’envisager au plan des valeurs comme la manifestation d’un nouveau référentiel, le « parentalisme », comme ont pu le défendre quelques auteurs dans un passé récent ?

17C’est l’idée avancée par Marie-Agnès Barrère-Maurisson (2007) au début des années 2000. Se fondant sur la double transformation des trajectoires familiales et du marché du travail, dans le sens d’une double fragilisation des liens sociaux (lien conjugal, lien statutaire du contrat de travail), cette auteure avançait l’expression d’un nouveau problème, celui de la protection et de la socialisation de l’enfant : « Depuis le début des années 1990, l’éclatement des formes traditionnelles de vie en famille a progressivement amené à se préoccuper de l’enfant, comme objet de risque. Il est en effet devenu l’unité de référence du droit de la famille et des politiques familiales… Nous avons proposé d’appeler ce nouvel ordre social “parentalisme”, puisque la parentalité devient le cœur des rapports non seulement familiaux mais sociaux » (Barrère-Maurisson, 2007, p. 22). Cela n’est pas non plus sans rappeler ce que pointait déjà Elisabeth Beck-Gernsheim (1991) en évoquant « la norme de la condition parentale responsabilisée » et un monde dans lequel « l’épanouissement de l’enfant est défini comme une entreprise relevant du domaine du privé et de la responsabilité personnelle des parents et en particulier de la mère » (Beck-Gernsheim, 1991, p. 181).

18***

19Le focus sur les parents pour construire une politique publique n’est pas anodin. Il suppose d’identifier un problème public que l’on pourrait qualifier de « parental ». Mais de quel problème s’agit-il précisément : un problème de capacité, de compétence des parents de méthode en matière de socialisation ? De disponibilité, de temps consacré ? De niveau d’engagement ou d’investissement ? Ou bien s’agit-il tout simplement d’un problème d’inégalités de conditions, au sens de « condition parentale », de moyens matériels permettant de garantir l’exercice de ce rôle ?

20On peut à ce stade avancer que ce passage pourrait être le résultat de la montée d’une préoccupation devenue centrale aujourd’hui : celle des conséquences des pratiques parentales sur le futur et le bien-être de l’enfant, et en conséquence sur le bien-être et la cohésion de la société tout entière. Le soutien à la parentalité est vu comme un moyen d’éviter l’émergence de « nouveaux risques sociaux » dans une ou deux décennies. Mais l’opposition entre une version universaliste et une version ciblée de ce parentalisme rend pour l’heure cette politique ambivalente et crée des confrontations d’idées et de perspectives entre les acteurs. À moins qu’un compromis ne se dégage pour défendre un universalisme proportionné – faire pour tous mais davantage pour ceux qui en ont le plus besoin – et pour accompagner des transitions de plus en plus complexes et articulées – transitions économiques, familiales, entre les âges de la vie.

La (les) politique(s) de la famille [*]

La France est l’un des pays qui ont le plus tôt et le plus explicitement fait de la famille une affaire d’État. Les enfants y sont considérés comme un bien public et une source de capital humain du fait du déficit démographique auquel le pays a été confronté au tournant du XIXe et du XXe siècles. Le faible niveau de fécondité tout au long du XIXe siècle et le traumatisme de la Première Guerre mondiale sont à l’origine d’une forte idéologie nataliste. Toutes les conditions étaient donc réunies au début du XXe siècle pour faire de la fécondité et de la famille des enjeux pour l’action publique : tout d’abord un problème public prioritaire – le déficit démographique ; deuxièmement, un important débat public opposant différents courants d’idées comme le familialisme, l’hygiénisme et le natalisme républicains et l’anti-étatisme libertaire ; troisièmement, des mouvements sociaux cherchant à promouvoir les intérêts de certaines catégories de famille et en particulier des familles nombreuses et, enfin, quatrièmement, des expérimentations, comme l’institution du sursalaire familial dans certaines grandes entreprises patriarcales ou du complément familial pour certains fonctionnaires dès la fin du XIXe siècle ou encore la mise en place de caisses de compensation ayant vocation à recevoir et gérer ces compléments salariaux dans les années 1920. Ces différents éléments ont débouché sur les décrets-lois de 1938 et 1939 qui institutionnalisent la politique familiale française comme politique résolument nataliste. Même la période du gouvernement de Vichy n’a pas bouleversé radicalement cette orientation nataliste, malgré l’importance de la rhétorique politique et de la propagande familialiste visant à renforcer l’encadrement normatif de la famille et du rôle maternel. Le décret de 1946 instituant le système français de sécurité sociale a complété cette institutionnalisation en créant la branche Famille de la protection sociale. Depuis lors, la politique familiale est un secteur spécifique d’action publique et une composante de l’administration publique.
Cette intervention de l’État en direction de la famille depuis le début du XXe siècle ne résout pas pour autant le problème du périmètre de cette politique publique. Les instruments d’action publique y sont très diversifiés : droit civil, allocations universelles et prestations soumises à condition de ressources, services publics, auxquels il faut ajouter certaines mesures de la politique fiscale, de la politique du logement, de l’éducation (dont l’école maternelle qui constitue, depuis plus d’un siècle, un volet essentiel de la politique en direction de la petite enfance) mais, aussi, des prestations de revenu minimum et des dispositions de la politique de soins et de retraite (Commaille et al., 2002). Ce périmètre étendu laisse entrevoir que la protection sociale française est en grande partie « familialisée ». Les acteurs impliqués dans le processus de décision et de mise en œuvre de cette politique publique sont tout aussi divers : acteurs gouvernementaux, partis politiques, autorités locales, hauts fonctionnaires au sein des ministères concernés, mais aussi dans les organismes de sécurité sociale, syndicats employés et employeurs, associations familiales, entreprises, experts, professionnels de la justice, du social, de l’éducation et même, de plus en plus, des organisations internationales comme la Commission européenne ou l’OCDE (Commaille et Martin, 1998). Cette diversité d’instruments et d’acteurs est telle que plusieurs experts préfèrent parler des politiques familiales et non de la politique familiale (Thélot et Villac, 1998 ; Damon, 2006).

Notes

  • [1]
    Comme l’écrivent Bruno Jobert et Pierre Muller (1987), « les politiques publiques opèrent à travers des codes, des modèles de référence qui assurent la continuité de leur action. Les codes ont une triple dimension : une dimension cognitive : le code doit donner des éléments d’interprétation des forces qui déterminent l’évolution probable du secteur et de la société ; une dimension normative : le code définit des valeurs dont il faudrait assurer le respect dans cette évolution ; une dimension instrumentale : le code définit aussi un ensemble de principes d’action qui veulent orienter l’action publique. Ces codes propres aux politiques publiques seront qualifiés de référentiels. » (p. 47).
  • [2]
    Ce problème de définition du champ et du périmètre des politiques familiales est crucial, non seulement pour évaluer le niveau de dépenses publiques qui leur est consacré mais aussi pour comprendre le processus de changement à l’œuvre, dans la mesure où les politiques de la famille peuvent être mises implicitement au service d’autres politiques publiques, comme les politiques sociales et/ou les politiques de l’emploi (Martin, 2010).
  • [3]
    Nombre d’entre eux étant anglophones, nous mentionnerons au passage quelques éléments du lexique dont ils font usage.
  • [4]
    Rappelons qu’au milieu des années 1950, les dépenses de la branche Famille représentaient plus de la moitié des dépenses de protection sociale contre 15 % en 2015.
  • [5]
    Comme d’ailleurs de nombreux autres pays européens (Daly, 2015 ; Martin, 2014a).
  • [6]
    Cf. note de la Cnaf en annexe au rapport du Haut Conseil de la famille (HCF, 2016).
Français

L’objectif de cet article est de relire l’histoire de la politique familiale en France pour repérer des redéfinitions, des reformulations, des recadrages des questions familiales à traiter et de ce fait des ruptures, des réorientations, des tournants. Il propose de distinguer pour cela un certain nombre de « référentiels » (combinant idées, normes et valeurs) qui ont guidé ces réorientations au fil du temps comme le familialisme ou l’individualisme. Il fait l’hypothèse de l’émergence d’un parentalisme qui se combine avec des logiques d’universalité ou de ciblage.

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Claude Martin
Claude Martin, sociologue, est directeur de recherche au CNRS, membre de l’UMR Arènes (UMR 6051, Univ Rennes). Il occupe la chaire Cnaf-EHESP sur « Enfance, bien-être et parentalité ». Ses domaines de recherches concernent les politiques publiques dans les secteurs de l’enfance, de la famille et de la perte d’autonomie. Parmi ses plus récentes publications, on peut mentionner : en 2017, Accompagner les parents dans leur travail éducatif et de soin. (sous la dir. De C. Martin), Paris, La Documentation française ; “Work, Family and Public Policy Dynamics in France”, International Review of Sociology, vol 27, p. 421-435 ; “Parenting as a public problem in a neoliberal era. A changing regime in France ?”, Journal of Comparative Family Studies, vol. XLVIII, n˚ 3, p. 303-314 ; « Comment le Care s’impose-t-il à l’action publique ? », in A. Damamme, H. Hirata et P. Molinier (dir), Le travail entre public, privé et intime. Comparaisons et enjeux internationaux du care, Paris, L’Harmattan ; “Longévité et nouveaux risques sociaux. Pour une politique des âges de la vie dans une société du care”, in Anne-Marie Guillemard (dir), Allongement de la vie. Quels défis, quelles politiques ?, Paris, éditions de la Découverte, p. 259-275.
Dernière publication diffusée sur Cairn.info ou sur un portail partenaire
Mis en ligne sur Cairn.info le 09/11/2018
https://doi.org/10.3917/inso.196.0051
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