1Dans les représentations courantes, la protection sociale est plus volontiers définie par son objectif d’assurance face aux risques sociaux que par les valeurs qui sous-tendent cet objectif, telles la solidarité, la sécurité, l’universalité ou l’égalité. L’image qui vient d’abord à l’esprit est celle de prestations sociales ou de prestations de services sociaux versées sous conditions de cotisation ou de ressources. La protection sociale est ainsi associée aux mécanismes collectifs visant à prémunir les individus et leurs familles des situations de vulnérabilité liées à l’activité professionnelle (chômage, accident du travail, maladie ou invalidité professionnelles...) ou aux aléas de la vie (vieillesse, veuvage, logement, maternité...). La protection sociale ne saurait toutefois se réduire à cet objectif fonctionnel de prise en charge collective des risques sociaux, dans une logique de « socialisation des risques » (Conseil d’État, 2005). Elle met également en jeu un ensemble de valeurs, qui s’incarnent aussi bien dans les grands principes sur lesquels elle se fonde que dans la définition de ses objectifs, dans leur mise en œuvre et leur évaluation. C’est à l’identification de ces valeurs, à l’analyse de leurs conditions sociohistoriques de production, à la clarification de leurs usages politiques et sociaux ainsi qu’à l’examen des attentes citoyennes à leur égard que ce numéro est consacré.

Les valeurs de la protection sociale, du sens à l’action publique

2Saisir les valeurs de la protection sociale n’est pas chose aisée. Pour au moins trois raisons. Tout d’abord, il faut rompre avec une approche normative, consistant à aborder les valeurs comme des impératifs moraux, au profit d’une approche compréhensive, mettant plutôt l’accent sur le sens que les institutions et les acteurs attribuent à ces valeurs (Bréchon et Gonthier, 2017). Certains spécialistes de l’analyse des politiques publiques considèrent ainsi qu’un programme d’action publique ne se limite pas à un catalogue d’actions et de mesures normatives permettant d’agir sur la réalité sociale, mais comporte également une dimension cognitive qui permet d’interpréter cette réalité (Muller, 2010 ; Palier, 2002). Il est donc important de distinguer les valeurs et les normes de la protection sociale et de saisir leur articulation. D’un côté, les valeurs correspondent aux grandes représentations qui forment un cadre de significations global pour les politiques sanitaires et sociales. D’un autre côté, ces valeurs se traduisent dans des principes d’action normatifs qui vont guider les individus participant à la formulation ou à la mise en place de ces politiques. Par exemple, la valeur d’égalité, qui est au cœur de la protection sociale, se décline juridiquement en égalité d’accès, égalité de traitement, continuité et neutralité du service public. De la même manière, les politiques dites d’activation véhiculent une certaine représentation de la responsabilité individuelle, qui prend une forme normative en conditionnant l’accès à la sécurité sociale des chômeurs à leur recherche active d’un travail et à leur acceptation d’offres raisonnables d’emploi.

3Ensuite, les valeurs de la protection sociale sont par construction plurielles car elles s’inscrivent dans l’histoire longue d’une citoyenneté sociale où se sont sédimentés garantie des droits sociaux, droit à la sécurité économique et droit au bien-être (Marshall, 1967). Leur compatibilité n’est donc jamais acquise. Ainsi, certaines valeurs se laissent facilement combiner, voire hybrider au sein d’un même corpus. Par exemple, solidarité et universalité représentent les deux faces d’un même principe d’assistance réciproque, où chacun donne selon ses moyens et reçoit selon ses besoins. En revanche, des lignes de clivage plus franches peuvent se dessiner entre d’autres valeurs. La tension est ainsi nette entre universalité et sélectivité [1] : l’une fait reposer la légitimité du système de protection sociale sur une logique d’assurance mutuelle liant les classes populaires, moyennes et supérieures ; l’autre contribue plutôt à dissocier bénéficiaires et financeurs des prestations sociales en renvoyant à une logique de ciblage sur les populations plus modestes (Elbaum, 2008). Bien qu’elles aient tendance à s’avancer masquées sous des enjeux gestionnaires (Duval, 2007), les tensions entre les valeurs sont récurrentes dans le débat public, lequel voit régulièrement s’affronter des modes de légitimation concurrents de la protection sociale. En 2017, par exemple, les controverses à propos de la suppression des cotisations sociales salariales et du financement d’une allocation chômage « universelle » par l’augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) [2] réactivent l’opposition entre un modèle français de protection sociale plutôt bismarckien, fondé sur une logique d’assurance via les cotisations, et un modèle plus beveridgien, fondé sur la solidarité par l’impôt (Merrien et al., 2005). On voit d’ailleurs ici que les tensions entre les valeurs de la protection sociale engagent des registres de valeurs connexes, comme la cohésion et la redistribution.

4Enfin, de même qu’elles sont formalisées dans des normes juridiques et administratives, les valeurs de la protection sociale sont mises en œuvre par des acteurs eux aussi dépositaires de valeurs professionnelles et personnelles. En règle générale, ces trois dimensions présentent un fort degré de congruence : les identités professionnelles et les préférences personnelles des fonctionnaires sont compatibles avec les valeurs du service public [3]. Mais les valeurs des acteurs de la protection sociale n’en sont pas moins affectées par les grandes évolutions de valeurs qui travaillent la société. Ainsi, le débat sur la laïcité et ses modalités d’application rappelle aux acteurs des politiques sanitaires et sociales les difficultés posées par certaines dimensions comportementales de leur ethos professionnel, telles que la neutralité et le respect des usagers [4]. De la même façon, les valeurs des acteurs de la protection sociale sont impactées par l’introduction de valeurs économiques et gestionnaires insistant sur l’efficacité et la performance de l’action publique, ce qui peut brouiller la logique d’engagement vocationnel inhérente au travail pour autrui. Pour autant, ces tensions peuvent aussi constituer des ressources pour les acteurs, dans la mesure où elles ouvrent la voie à des arbitrages entre valeurs et à des stratégies d’appropriation différenciées.

Des valeurs plurielles et chargées d’histoire

5Ce numéro réunit des contributions qui examinent les valeurs de la protection sociale sous trois angles. La première partie présente un panorama historique de ces valeurs et se penche sur leur place dans le débat citoyen. La protection sociale s’est en effet construite sur un corpus juridique qui est la traduction de valeurs politiques fondamentales pour le lien social et la communauté politique. L’article 22 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme adoptée en 1948 en constitue un marqueur symbolique fort. En affirmant que « toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale », il permet d’instrumenter un système de protection sociale fondé sur une obligation de couverture, une absence de sélection des bénéficiaires et un découplage entre montant de la cotisation, risque à couvrir et montant de la prestation. Une typologie peut ainsi être dressée, articulant la valeur socle de solidarité sur laquelle sont venus se greffer différents droits-créances, les normes juridiques sur lesquelles la protection sociale s’appuie comme service public, et les référentiels économiques et gestionnaires que la protection sociale cherche aujourd’hui à promouvoir (point de repère de Pierre Ramon-Baldié).

6La valeur socle de solidarité se caractérise par une généalogie aussi originale que méconnue. Elle tire son origine historique de la fraternité révolutionnaire, dont l’influence sur le droit public est remarquable. Au cours du XIX^e siècle, la thématique de la solidarité a rendu possible la traduction juridique concrète de la fraternité, qui s’est vu progressivement reléguer au rang de principe régulateur (article de Michel Borgetto). Suivant une logique d’hybridation des valeurs, le mouvement de « laïcisation » de l’action sociale mis en œuvre avec la III^e République n’a pas fait disparaître la matrice confessionnelle et caritative des associations contemporaines de solidarité. Beaucoup d’entre elles ont, à la faveur de délégations de service public, réussi la synthèse innovante entre un devoir d’assistance empreint de sacralité et un principe de dignité consubstantiel aux droits de l’Homme (article d’Axelle Brodiez-Dolino). Il en va de même pour la philanthropie ; celle-ci, en s’opposant à la charité traditionnelle, s’est diffractée en autant de valeurs différentes qu’elle a été investie par des groupes sociaux aux intentions morales et politiques divergentes. Les valeurs de la philanthropie, conçues au XIX^e siècle comme un moyen de faire pièce au suffrage universel pour les aristocrates libéraux, ou de limiter l’intervention sociale de l’État pour les catholiques, se sont combinées au XX^e siècle avec la rationalité scientifique pour remonter aux causes des problèmes sociaux et aujourd’hui soutenir, via les grandes fondations, les réformes de l’État social et la promotion du workfare (article de Nicolas Duvoux).

7La Charte de la laïcité de la branche Famille et de ses partenaires, adoptée par la Cnaf en septembre 2015, fournit une autre illustration de la logique des valeurs socles : elle réaffirme le principe constitutionnel de laïcité comme fondement du contrat social républicain (focus de Gilles Kounowski). Depuis la création de la branche Famille de la Sécurité sociale en 1945, les politiques de la famille sont d’ailleurs traversées par deux lignes de tension : d’une part, l’opposition entre une priorité donnée à la famille comme institution de base de la société (familialisme) et une priorité donnée aux individus, notamment aux femmes ou aux enfants, au sein des familles (individualisme) ; d’autre part, l’opposition entre une universalité visant les familles avec enfants et une sélectivité visant les ménages défavorisés. Depuis le début des années 2000, un nouveau référentiel de parentalisme semble émerger, mettant au premier plan la responsabilité des parents dans l’épanouissement de l’enfant. Le fait que ces différents objectifs d’action publique s’additionnent plus qu’ils ne se substituent les uns aux autres conduit à des politiques familiales souvent ambivalentes (article de Claude Martin).

Acclimater de nouvelles valeurs pour préserver des identités de métier

8La deuxième partie du numéro se concentre sur la manière dont les agents s’approprient et adaptent de nouvelles valeurs et normes, souvent en lien avec les réformes des politiques sanitaires et sociales. Ces logiques d’adaptation sont plus complexes qu’il n’y paraît. Elles peuvent par exemple passer par une requalification positive des contenus coercitifs attachés aux nouveaux dispositifs. Ainsi, les acteurs chargés de mettre en œuvre les politiques d’activation en France vont préférer le registre lexical de l’incitation à celui de la contrainte. Les instruments contraignants se trouvent alors euphémisés, voire dépolitisés, sous forme d’encouragements pour les individus à gagner en autonomie par rapport aux pouvoirs publics (article de Mehdi Arrignon). Les caisses de l’Assurance maladie donnent à voir une autre stratégie d’adaptation aux transformations organisationnelles qui touchent le cœur de métier. Pour compenser le sentiment de perte de sens et de maîtrise de l’activité professionnelle induit par la dématérialisation des contrôles, les techniciens et les techniciennes de ces caisses sont poussés à revaloriser leurs ressources techniques ; ce qui les amène à surinvestir leur savoir-faire en matière de respect de la légalité des procédures et de l’égalité de traitement (article de Sacha Leduc).

9Les valeurs et le sens moral attachés au travail constituent également une ressource clé pour protéger les identités professionnelles et individuelles. Faisant rempart face à la montée d’une logique administrative qui met l’accent sur la « quantité » et transforme le bénéficiaire en un « client » de plus en plus revendicatif, les salariés des quatre branches de la Sécurité sociale évoquent volontiers la satisfaction personnelle qu’ils retirent des valeurs d’humanité et d’utilité sociale mobilisées dans leurs interactions professionnelles. Ils plaident ainsi pour remettre ces valeurs au centre de la relation avec l’usager et de la relation entre l’administration publique et ses agents (article de Beltrande Bakoula). Les métiers de l’animation et de l’éducation populaire obéissent, eux aussi, à un impératif d’engagement pour autrui qui valorise une posture réparatrice vis-à-vis de l’usager. Toutefois, selon leur secteur professionnel et leur trajectoire personnelle, les animateurs sont très inégalement exposés à cet impératif ; certains d’entre eux, situés sur un pôle militant, vont d’ailleurs jusqu’à prendre appui sur le cadre associatif pour critiquer les dérives managériales au travail (article de Francis Lebon). De fait, les stratégies de résistance à l’évaluation se construisent le plus souvent autour de l’affirmation des valeurs et du travail de terrain des professionnels, opposant ainsi la densité de l’expérience vécue à l’image appauvrie qu’en livrent les pratiques d’évaluation (article de Jean-Philippe Pierron).

Des attentes citoyennes fortes mais ambivalentes

10La troisième partie met en évidence les attentes des Français et des Européens à l’égard de la protection sociale et de ses valeurs. Plusieurs enquêtes d’opinion menées à l’échelle internationale montrent ainsi que la demande de protection étatique est en forte progression depuis les années 1990 et qu’elle n’est donc pas une simple conséquence de la crise de 2008. Pour autant, la demande d’État des Français reste dissociée de leur demande d’égalité. Cette déconnexion peut s’expliquer par le fait que les Français sont, comparativement à leurs voisins européens, plus critiques sur les conséquences des politiques sanitaires et sociales (article de Frédéric Gonthier). Si l’on concentre l’analyse sur le système de santé, on peut noter que les Français en sont globalement très satisfaits et peu nombreux à le trouver inefficace ; ce qui contraste avec les discours médiatiques souvent alarmistes. Leurs niveaux de satisfaction rivalisent d’ailleurs avec ceux de leurs voisins du nord de l’Europe. On aurait tort toutefois d’y voir le signe d’une solidarité sans limites : les Français sont majoritaires à vouloir réserver l’accès aux soins aux nationaux, ainsi qu’à refuser de payer plus d’impôts pour améliorer le système de santé (article de Sonja Zmerli).

11Il semble se dessiner ici une forme d’ambivalence vis-à-vis des politiques sanitaires et sociales. Cette ambivalence s’exprime par exemple dans les attitudes des Français à l’égard de la pauvreté. D’un côté, la solidarité envers les plus démunis est élevée et relativement stable mais, d’un autre côté, un dispositif comme le RSA est de plus en plus critiqué. Cela traduit peut-être moins une remise en cause de la légitimité des aides sociales que de leurs modalités de versement et de contrôle (article de Julien Damon). Les métiers du social n’échappent pas à cette ambivalence. Les professionnels de ce secteur sont, certes, plus enclins que l’ensemble des Français à soutenir un État-providence dont ils bénéficient matériellement et symboliquement. En même temps, ils ne se montrent pas plus favorables à l’augmentation des dépenses sociales. Le poids des clivages internes aux métiers du social se lit par ailleurs dans le morcellement des préférences électorales, avec une montée en puissance de Marine Le Pen chez les professionnels de niveau employé et de Jean-Luc Mélenchon pour les plus modestes, tandis que les cadres du social se tournent vers Emmanuel Macron (article de Luc Rouban). On retrouve une ambivalence analogue parmi les jeunes Français, très attachés au système de protection sociale mais également très préoccupés par son avenir. On voit ainsi émerger une demande de financement public renforcé, mais aussi une volonté de ciblage de la couverture sociale sur les plus démunis. Les attentes des jeunes varient toutefois selon leur proximité avec le marché de travail, les étudiants étant moins demandeurs d’aides publiques que les jeunes travailleurs, et ces derniers ayant des opinions sur la protection sociale similaires à celles des autres actifs (article d’Adrien Papuchon).

12Au total, la confiance élevée et l’image très positive que les Français ont de la Sécurité sociale sont ancrées dans des logiques sociales : on la soutient d’autant plus volontiers qu’on est susceptible d’en bénéficier. Mais l’attachement à la Sécurité sociale est aussi, voire encore plus fortement, structuré par une logique politique de soutien global aux institutions et à la démocratie ; ce soutien est davantage marqué chez les Français les plus éduqués et les plus politisés (focus de Bruno Cautrès). Nul doute qu’à l’heure où une réforme de l’assurance maladie et du système de retraites est sur l’agenda gouvernemental, le débat citoyen ne montre à la fois la nécessité et la difficulté à concilier les valeurs plurielles de la protection sociale.