1L’action sanitaire et sociale française s’est construite à partir de deux matrices, l’une chrétienne et l’autre révolutionnaire puis républicaine. Si le mouvement majoritaire fut celui d’une laïcisation du social entre la fin du XIXe et le début du XXe siècles, leurs doctrines se sont aussi mutuellement fécondées et le secteur de l’assistance se caractérise aujourd’hui par une complémentarité dynamique entre actions publique et privée.
2Les lois de juillet 1901 sur les associations (et congrégations), puis de décembre 1905 sur la séparation de l’Église et de l’État, sont avant tout perçues comme un tournant radical dans l’histoire de France, celui d’un moment clé de la sécularisation. Pourtant, si la dureté des affrontements sur la question cléricale au tournant des années 1870-1880 s’est manifestée avec vigueur sur le terrain des lois scolaires, et si les congrégations enseignantes ont été très durement touchées entre 1902 et 1904, le contexte diffère pour partie concernant l’assistance.
3La « laïcisation du social » (Renard, 2001) fut en effet largement préparée dès les années 1880 aux niveaux tant local que national, atténuant l’effet de rupture. Elle engendre en outre un mouvement d’emprunts réciproques et de métissages : alors que l’action sociale publique opère une forme de sécularisation de certaines valeurs et pratiques chrétiennes, les associations de matrice confessionnelle incorporent parallèlement les grandes valeurs républicaines. D’où la construction, sur le long terme, d’une complémentarité dynamique entre actions publique et privée, dont l’action sanitaire et sociale française porte aujourd’hui toujours la trace.
La sécularisation de l’assistance (années 1880-1910)
4On sait combien l’assistance est chrétienne, sous forme d’aide au prochain notamment inscrite dans la Parabole du Jugement dernier (« J’ai eu faim et vous m’avez donné à manger, j’ai eu soif et vous m’avez donné à boire, j’étais étranger et vous m’avez accueilli… »). La Révolution française l’a d’ailleurs scellé jusque dans l’ambiguïté de sa terminologie : ainsi de la « fraternité », structurante pour les chrétiens, ou de l’assistance comme « dette sacrée », emprunt tout aussi explicite au vocabulaire religieux.
5Or le grand service public promis par la Révolution, qui devait se substituer à la charité privée, ne verra jamais le jour, faute de moyens. Le « droit à l’assistance » proclamé en 1793 a été partiel (limité aux « bons pauvres »), éphémère et, en fait de « droit », facultatif dans sa mise en œuvre. Dès le Directoire, les religieuses sont revenues dans les hôpitaux comme infirmières ou aides-soignantes. Puis le XIXe siècle monarchique et impérial est resté celui des conceptions libérales – un État qui n’intervient dans l’assistance que de façon punitive.
6Dans un contexte de montée de la « question sociale » avec l’urbanisation et l’industrialisation, le XIXe siècle a alors été celui d’une multiplication sans précédent d’œuvres et de congrégations, notamment issues du premier et du second catholicisme social et, chez les protestants, de la création des mouvements de Réveil et du christianisme social. Parallèlement, le développement à partir des Lumières d’un nouveau courant « philanthropique », agissant non plus par amour du prochain mais par un sentiment d’humanité envers son semblable, opère une forme de laïcisation privée de la charité chrétienne – tout en restant longtemps mû par des croyants (Duprat, 1996 et 1997), avant de s’anti-cléricaliser pour partie.
Une sécularisation locale
7La donne change à partir de 1884 et l’élection des conseils municipaux au suffrage universel direct, qui permet l’arrivée de nouvelles majorités républicaines. Soucieuses tout à la fois de contrer l’influence de l’Église sur les questions sociales et de mieux protéger la santé de leurs populations, celles-ci développent des dispositifs destinés à concurrencer les œuvres chrétiennes et soutenir les plus vulnérables : structures d’urgence pour loger et nourrir les travailleurs précaires et les chômeurs, hébergements et pensions pour vieillards et incurables, combat hygiéniste… Elles opèrent aussi une triple reprise en main des bureaux de bienfaisance, créés en 1796 et ancêtres de nos CCAS [1], par la laïcisation, la professionnalisation et la médicalisation.
8De fait, ces bureaux, financés par des dons privés et la taxe sur les spectacles, qui n’existaient alors que dans moins de la moitié des communes de France, étaient pour le moins dysfonctionnants. Ils étaient gérés par des conseils d’administration honorifiques et le travail de terrain était effectué par des « visiteurs des pauvres », assistés de dames de charité et d’auxiliaires difficiles à recruter, instables et souvent absents. Organes charitables par l’importance du personnel religieux, l’étroitesse des liens avec les paroisses et les objectifs de moralisation, ils étaient inéquitables d’un lieu à l’autre et peu efficaces par l’extrême modicité des secours prodigués.
9Dans nombre de communes républicaines, les sœurs puis les distributeurs volontaires sont donc dès les années 1880 renvoyés au profit de professionnels salariés, tandis que les indigents de toutes confessions (qu’ils soient catholiques, juifs ou protestants) ne sont plus traités séparément (ce qui générait d’importantes discriminations) mais inscrits au même bureau d’arrondissement. Se construit ainsi, entre souci d’efficacité et lutte contre l’emprise paroissiale, « un territoire d’action publique propre à la ville, qui intègre en les laïcisant les territoires de l’Église catholique » (Renard, 2000, p. 90).
10Cette « laïcisation du social » s’organise aussi progressivement dans les hôpitaux, où vient s’ajouter la pression de la médecine pasteurienne et des découvertes médicales : à l’Assistance publique de Paris, les religieuses sont, dès ces mêmes années 1878-1888, remplacées par des médecins et les postes d’aumôniers supprimés (Diebolt, 2005).
Le « droit à l’assistance »
11Parallèlement, au niveau national, la construction étatique de la protection sociale et la question laïque s’imprègnent mutuellement. Réponse tout à la fois au libéralisme et au socialisme mais, aussi, à l’emprise catholique, le solidarisme de Léon Bourgeois appelle un passage du « devoir de charité » au « droit à l’assistance » (Juéry, 1906).
12Le programme est fixé dès 1888 en séance inaugurale du Conseil supérieur de l’Assistance publique [2] : « Étudier les moyens de venir en aide aux indigents qui ne peuvent travailler, qu’ils soient arrêtés dans leur activité temporairement par la maladie, ou bien définitivement par la vieillesse ou les infirmités » [3]. Comme la Ire puis la IIe, la IIIe République (la IVe fera de même) exclut donc finalement le « principe général du droit à l’assistance », trop effrayant pour les libéraux, et segmente les aides par catégories de populations – d’où la construction historique d’un filet de plus en plus complet, mais de plus en plus complexe. On soulignera également que ces publics cibles ne restent rien moins que les traditionnels « bons pauvres », hérités d’une conception tout à la fois économique mais aussi biblique, faisant du travail la condition humaine depuis la Chute originelle et le fondement de l’ordre social.
13Deux grandes lois forment le socle de l’assistance. L’une, votée le 15 juillet 1893, « rend obligatoire l’assistance médicale gratuite aux malades privés de ressources ». Des « bureaux d’assistance » doivent en gérer la mise en œuvre dans chaque commune. S’y ajoute douze ans plus tard, le 14 juillet 1905, le soutien aux « vieillards, infirmes et incurables ». Enfin, après le vote en 1910 de la loi assurantielle sur les retraites ouvrières et paysannes, deux autres viennent parachever l’édifice assistanciel en 1913, le 17 juin sur les femmes en couches et le 14 juillet sur les familles nombreuses. Ces dispositions légales ne valent toutefois que par défaut, puisqu’est « posée la subsidiarité de l’assistance publique sur la charité privée, à laquelle elle donne la priorité à défaut de lui reconnaître la primauté » (Bec, 1993, p. 74-75). Elles n’en sont pas moins un puissant coup de boutoir contre les traditionnelles prérogatives des œuvres charitables, dont elles imposent le repositionnement.
La sécularisation
14Et ce, d’autant que 1905 est aussi l’année de la Séparation. Pourtant, si les affrontements entre pro- et anti-cléricaux au tournant des années 1870-1880 se manifestent avec vigueur sur le terrain des lois scolaires, le contexte diffère concernant l’assistance. Le ralliement des catholiques à la République, symbolisé par le « toast d’Alger » (1890) puis permis par l’encyclique Au milieu des sollicitudes (1892), est en effet concomitant de l’encyclique Rerum Novarum (1891) portant sur les fonts baptismaux la doctrine sociale de l’Église.
15Il n’en reste pas moins que les années 1900 sont celles d’un regain de tensions et de blocages entre Rome et Paris. En 1901, la loi sur les associations contraint les congrégations à demander leur autorisation sous peine de dissolution. En 1905 a lieu la Séparation : « la République assure la liberté de conscience » mais « ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte » ; la jouissance des biens d’Église est transférée à des « associations cultuelles » puis la loi du 2 janvier 1907 remet les biens ecclésiastiques non réclamés aux établissements communaux d’assistance et de bienfaisance. Au-delà de l’anticléricalisme, la loi n’en vise pas moins le compromis : pour des socialistes comme Briand ou Jaurès, la Séparation doit permettre l’apaisement pour mieux se consacrer à la question sociale, tandis que nombre de Républicains sont conscients, face à l’ampleur des besoins sociaux, de la difficulté à se passer des œuvres. On sait la crispation que la loi de 1905 provoque chez les catholiques – les œuvres protestantes s’en saisissant au contraire rapidement.
16Son impact est mineur pour les structures publiques locales d’assistance déjà laïcisées. Pour les autres, en revanche, en particulier nombre d’hôpitaux municipaux, la question se pose avec davantage d’acuité. La mutation s’opère en partie grâce à la formation (notamment organisée par les protestants !) d’un nouveau personnel féminin infirmier laïc, à la suite de la circulaire de 1902 définissant le rôle de l’infirmière à l’hôpital, tandis que la loi de 1901 favorise la naissance de nouvelles associations dans le secteur médico-social (notamment les « maisons sociales », ancêtres de nos centres sociaux) et le développement du travail social dans son double volet alors infirmier et social.
17Du côté des œuvres, celles qui campent dans l’intransigeantisme [4] se condamnent souvent à disparaître. Mais la plupart choisissent, comme les Conférences de Saint-Vincent-de-Paul, d’aider à l’accès aux nouveaux droits ou, comme les Entraides protestantes, de se repositionner dans les lacunes des politiques assistancielles – à Lyon, bénéficier des lois de 1893 ou 1905 devient une condition excluante de l’aide de la nouvelle Association de bienfaisance des protestants réformés, créée en 1906 pour se conformer à la loi de Séparation. De fait, la mise en œuvre des nouvelles lois se révèle lente ; les pensions sont aussi minces que peu revalorisées et ne ne bénéficient qu’à une partie de la population nécessiteuse. D’où le maintien, voire la croissance, de formes traditionnelles et facultatives d’assistance, qu’elles soient privées (œuvres caritatives) ou publiques (bureaux de bienfaisance). Dit autrement, loin d’être devenu hégémonique, le « droit à l’assistance » continue de ménager un large espace au « devoir de charité » – ce que la crise des années 1930 démontrera largement.
L’empreinte caritative de l’action sociale contemporaine
La matrice caritative aujourd’hui
18Relire la sécularisation de l’action sociale comme un processus tout à la fois d’affrontement et de substitution, mais aussi d’apaisement et, in fine, de « mixed economy of welfare » [5], permet de mieux comprendre un fait souvent peu pris en compte mais néanmoins patent : la matrice confessionnelle, autrement dit caritative [6], de nombreuses grandes associations contemporaines de solidarité.
19De fait, à la Libération, l’ampleur des besoins sociaux, auxquels ni les organisations existantes ni les pouvoirs publics ne parviennent à répondre, engendre la création d’une nouvelle génération d’œuvres qui dominent aujourd’hui le champ : dès 1939, la Cimade (aide aux réfugiés et déplacés, protestante) ; en 1946, les Petits frères des Pauvres (soutien aux personnes âgées, alors en grande pauvreté, longtemps très catholique), le Mouvement du Nid (auprès des prostituées, créé par l’abbé Talvas) ou le Secours catholique (généraliste, créé à l’instigation du Vatican par l’abbé Rodhain) ; en 1949, Emmaüs (aide aux victimes de la crise du logement, créé par l’abbé Pierre) ; en 1957, ATD Quart Monde (présence dans les bidonvilles, créé par le père Wresinski), etc. En 1947 est parallèlement fondée l’Uniopss (Union nationale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales, alors très chrétiennes) pour servir d’interface avec les pouvoirs publics et peser sur la législation du secteur sanitaire et social ; puis son réseau régional des Uriopss, calqué sur celui des caisses de Sécurité sociale. Ces associations feront à leur tour « des petits » : ainsi les Banques alimentaires, créées en 1984 par l’Armée du Salut (protestante), les Entraides protestantes, Emmaüs et le Secours catholique ; ou le réseau Tissons la Solidarité.
20Cette matrice chrétienne reste aujourd’hui tout aussi visible au niveau local, notamment dans le secteur du sans-abrisme : outre les structures de l’Armée du Salut, ont perduré les anciens diaconats protestants [Centre d’action sociale de Paris (CASP), Entraide protestante à Valence, Diaconat protestant à Bordeaux…] et certaines organisations catholiques (Accueil de nuit Saint-Jean-de-Dieu à Marseille, Foyer Notre-Dame des Sans-Abri à Lyon, etc.). Or on sait combien ce secteur, très innovant, fait aujourd’hui l’objet d’une large délégation de service public.
21Toutes ces associations ne sont évidemment pas restées confessionnelles. L’empreinte matricielle s’est bien souvent étiolée avec la sécularisation de la société, le souci d’ouverture large aux bénévoles, de non-discrimination des bénéficiaires et la pression des subventionneurs publics. ATD Quart Monde ou le Foyer Notre-Dame des Sans-Abri ne s’en sont pas moins lancés dans un procès en béatification de leur fondateur, tandis que le Secours catholique ou les Entraides protestantes continuent d’assumer leur identité. Cette matrice est d’ailleurs acceptée par l’opinion – qui leur donne massivement, et a fait de l’abbé Pierre l’une des personnalités préférées des Français – de même que par la plupart des bénévoles, qui y trouvent un sens supplémentaire à leur action.
Une synthèse associative des matrices chrétienne et révolutionnaire
22Il serait toutefois erroné d’y voir le vestige d’une charité surannée ou simplement palliative. Depuis les années 1970, ces associations ont contribué à de considérables avancées en se réclamant, parfois davantage que la République elle-même, de principes républicains.
23À l’idée révolutionnaire que « là où il existe une classe d’hommes sans subsistance, là il existe une violation des droits de l’humanité » [7], appelant la « dette sacrée » de l’assistance, fait ainsi écho, deux siècles plus tard, le texte gravé à l’instigation d’ATD Quart Monde sur l’esplanade du Trocadéro (baptisée « Parvis des Droits de l’homme » en 1985) : « Là où des hommes sont condamnés à vivre dans la misère, les droits de l’Homme sont violés. S’unir pour les faire respecter est un devoir sacré ». En accolant à son nom, à la fin des années 1960, le terme de « Quart Monde », cette association revendique d’ailleurs implicitement un ancrage révolutionnaire [8]. De même, le principe de « dignité », consubstantiel aux droits de l’Homme, supprimé de la Constitution française de 1946 mais inscrit dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, est-il au fondement historique de cette organisation [9] depuis au moins 1963, et revient-il depuis 1995 en force dans les politiques sociales, notamment via le terme de « décence » (Roman, 2002).
24Or pour ces associations, la finalité est également doctrinale : en 1987, le rapport Wresinski au Conseil économique et social (CES) fut une base de réflexion pour la loi sur le Revenu minimum d’insertion (RMI) (1988) et les Fonds de solidarité logement (1990) ; prolongé en 1995 par le rapport Anthonioz-de Gaulle au même CES, il portait en germe la loi de lutte contre les exclusions (1998) et la Couverture maladie universelle (CMU) (1999). C’est à ces mêmes œuvres privées qu’on doit le Droit au logement opposable, voté en 2007 (Weill, 2017). Plus largement, nombre de ces associations travaillent, selon les mots du fondateur du Secours catholique, pour que « la charité d’aujourd’hui [soit] la politique de demain ».
25Il est toutefois devenu extrêmement difficile de démêler ce qui, dans ces conceptions imbriquées, relève de la matrice révolutionnaire et/puis républicaine, depuis longtemps assimilée, et du fonds chrétien. Ce dernier n’est toutefois pas écarté : « Aucun système ou programme politique, même “de gauche” n’a jamais cherché à transformer une société en partant concrètement de la dignité et des droits inaliénables de tout homme, spécialement du plus pauvre et de celui qui est trop misérable pour travailler. Or c’est ce que nous demandons et qui nous paraît l’innovation la plus fondamentale, la plus révolutionnaire. Elle nous a été proposée il y a un peu moins de vingt siècles » [10].
26***
27L’opposition entre « charité » et « solidarité », de même que les débats interprétatifs sur la loi de 1905 (entre anticléricalisme et compromis) ont certes été nécessaires pour comprendre la construction républicaine, sécularisée, de l’État social contemporain. Mais l’incontestable – et fondamentale – « laïcisation du social » ne doit pas conduire à occulter l’existence d’une « mixed economy of welfare » à la française, également structurante et plus constructive et féconde qu’on ne veut souvent l’imaginer. De fait, alors que la République a incorporé certains principes chrétiens, les grandes associations du secteur sanitaire et social ont parallèlement fait leurs les principes républicains. En témoigne, ces dernières décennies, l’engagement de nombre de personnalités qui semblent, non sans raison, considérer action publique et privée comme deux facettes d’une même pièce – que l’on songe à François Bloch-Lainé hier, Martin Hirsch (2012) plus récemment ou Véronique Fayet aujourd’hui [11].
Notes
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[1]
Ils constitueront la matrice de nombreux bureaux d’assistance créés suite aux lois de 1893 et 1905, devenant bureaux d’aide sociale en 1953 puis centres communaux d’action sociale (CCAS) en 1986.
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[2]
Sur les deux premières décennies de cette institution, voir Bec, 1993.
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[3]
Henri Monod, séance d’ouverture du Conseil supérieur de l’Assistance publique, discours du 13 juin 1888, cité par Renard, 1992, p. 12.
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[4]
L’intransigeantisme est un courant de l’Église catholique, apparu au XIXe siècle, hostile aux concessions faites au modernisme et à la sécularisation issus des Lumières et de la Révolution française (NDLR).
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[5]
Ce concept, forgé en 1983 aux États-Unis par Sheila B. Kamerman, permet de retravailler à nouveaux frais les complémentarités entre action publique et privée dans les politiques de welfare. Il s’est peu à peu étendu à la recherche dans les pays anglo-saxons et d’Europe du Nord, mais a à ce jour très peu percé en France, où il est pourtant pleinement applicable.
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[6]
De la vertu théologale de caritas, « charité » en latin.
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[7]
Arch. parl., 4e rapport du Comité de mendicité, annexe à la séance du 31 août 1790, t. 18, p. 438, cité par Borgetto et Lafore, 2000, chap. 1.
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[8]
Celui des Cahiers du Quatrième ordre de Louis Dufourny de Villiers, 1789 (voir Grenot, 2014).
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[9]
Initialement « Aide à toute détresse », aujourd’hui « Agir tous pour la dignité ».
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[10]
Igloos (revue d’ATD Quart Monde), n° 33-34, mars-juin 1967, p. 22.
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[11]
Ancienne membre du bureau exécutif national du Modem et ancienne adjointe d’Alain Juppé à la mairie de Bordeaux en charge des politiques de solidarité, de santé et des seniors ; longtemps engagée à ATD Quart Monde et depuis 2014 présidente du Secours catholique-Caritas France.
