1Les attentes des Européens en matière de protection sociale évoluent. La tendance de fond qui se dégage des enquêtes internationales est celle d’une demande en hausse à la fois de protection individuelle (plus d’État) et de protection collective (plus d’égalité). Toutefois ces deux attentes sont découplées et la première prend le pas sur la seconde, en particulier en France où l’opinion estime majoritairement que les aides sociales nuisent à la cohésion sociale.

2L’État-providence s’est construit en Europe à la fin du XIX^e siècle autour de la prise de conscience que les dysfonctionnements générés par le libre marché du travail devaient être compensés par la garantie de droits sociaux (Polanyi, 1944). Un référentiel de valeurs associant intervention étatique, protection sociale et égalité s’est ainsi progressivement installé. Aujourd’hui, de nouveaux risques sociaux liés à la précarité et à l’exclusion ont émergé sous l’effet de facteurs tels que l’instabilité du marché du travail et l’évolution des normes d’emploi, le vieillissement de la population et les transformations des modèles familiaux, l’affaiblissement des solidarités de classes et de l’action collective (Armingeon et Bonoli, 2006). L’internationalisation des économies, la globalisation des échanges et l’intervention croissante de l’Union européenne dans un contexte d’austérité permanente réduisent aussi significativement les marges de manœuvre des gouvernements pour répondre aux demandes d’égalité et de protection sociale des citoyens (Scharpf et Schmidt, 2000).

3On peut se demander dans quelle mesure les contraintes qui pèsent actuellement sur l’action publique se répercutent dans l’opinion publique. Les attentes sociales se contractent-elles à mesure que les recettes publiques reculent, que le coût des prestations sociales augmente et que la pression fiscale se renforce ? À l’inverse, les citoyens ont-ils tendance à réclamer plus d’intervention étatique pour garantir une meilleure cohésion sociale ? Les grandes enquêtes menées depuis les années 1980 en Europe renvoient une image assez nuancée. On montrera d’abord que la demande de protection étatique est en forte progression en France depuis les années 1990 mais qu’elle n’est pas forcément associée à une demande de réduction des inégalités. On verra ensuite que ce découplage entre demande de protection étatique et demande d’égalité peut s’expliquer par l’opinion, plus répandue chez les Français que chez leurs voisins européens, selon laquelle les aides sociales auraient des conséquences négatives sur la vie sociale et qu’elles seraient notamment peu efficaces pour rendre la société plus égalitaire.

Une demande de protection étatique en forte progression depuis les années 1990

4Pour apprécier l’évolution sur le long terme des attentes à l’égard de la protection sociale en France, on peut se tourner vers l’enquête sur les valeurs des Européens (European Values Study) (voir encadré méthodologique p. 111).

5Le graphique 1 montre comment les opinions de type libéral ont évolué depuis 1990. Il met en lumière un assez net tournant antilibéral, qui se traduit en 2008 par une méfiance majoritaire des Français à l’égard des principaux aspects du libéralisme économique et par une progression concomitante des attentes à l’égard d’un État plus interventionniste et donc plus protecteur. Ce résultat contraste avec l’idée, très présente dans les discours médiatiques, selon laquelle la montée de la demande d’État serait un épiphénomène issu de la crise économique et financière. Au contraire, la défiance à l’égard du libéralisme économique est un mouvement de fond qui travaille l’opinion depuis les années 1990.

Graphique 1

Évolution des opinions économiques libérales et sociales en France entre 1990 et 2008 (en %)

Évolution des opinions économiques libérales et sociales en France entre 1990 et 2008 (en %)

Lecture : en 2008, 41 % des Français considèrent que la concurrence est une bonne chose. Ils étaient 61 % en 1990.

6Ce mouvement fait l’objet d’un large consensus puisqu’il traverse toutes les catégories de Français et même d’Européens (Gonthier, 2015). Bien sûr, l’opinion publique n’est pas tout d’un bloc en faveur de l’intervention et de la protection étatique, et les Français y sont notamment d’autant plus favorables qu’ils en sont dépendants et/ou qu’ils disposent de ressources économiques limitées. Toutefois, la différence entre les niveaux d’adhésion n’empêche pas une tendance similaire. Qu’ils soient plus ou moins vulnérables, tous les Français deviennent ainsi plus favorables à un État fort entre 1990 et 2008 ; et ils le deviennent dans sensiblement les mêmes proportions (Dargent et Gonthier, 2010).

Une demande d’État et une demande d’égalité découplées

7Mais dans quelle mesure la montée en puissance de la demande d’État et les attentes égalitaires sont-elles liées ? Pour mesurer l’intensité des relations entre les différentes questions présentées dans le graphique 1, une analyse en composantes principales a été conduite (ce type d’analyse permet de savoir si un ensemble de questions relèvent d’une même dimension attitudinale ou si elles s’organisent autour d’attitudes spécifiques). Deux dimensions ont alors émergé : l’une correspondant à la demande d’État, l’autre à la demande d’égalité. La demande d’État est la dimension la plus saillante. Elle est principalement le fait des enquêtés qui considèrent, tout à la fois, que les nationalisations devraient être développées, que la concurrence est dangereuse, que l’État devrait garantir les besoins de base et que les chômeurs ont le droit de ne pas accepter un emploi qui ne leur correspond pas [1]. Quant à la demande d’égalité, elle est surtout coloriée par ceux qui pensent que l’égalité est plus importante que la liberté, que les revenus devraient être plus égaux et – mais dans une moindre mesure – que les chômeurs devraient pouvoir refuser un emploi [2]. Il est important de noter que ces deux dimensions sont statistiquement distinctes : les individus qui soutiennent un État plus interventionniste et protecteur ne sont pas nécessairement favorables à plus d’égalité, et inversement.

8Le graphique 2 p. 115 met en évidence l’évolution de la demande d’État et de la demande d’égalité entre 1990 et 2008 en France et les autres pays de l’Europe des 15 (UE 15) où les questions ont été posées. Les tendances sont assez différentes d’un pays à un autre. On peut les résumer en distinguant deux grands ensembles (présentés de gauche à droite sur le graphique). Le premier regroupe les pays où la demande d’État et la demande d’égalité sont toutes deux en progression. Cette situation est de loin majoritaire puisqu’elle se retrouve dans neuf des quinze pays analysés. La progression des attentes étatistes et égalitaires est très prononcée en Autriche, en Finlande et en Suède. La tendance à la hausse est un peu moins nette en Italie, en Espagne, en Belgique et aux Pays-Bas. Ces sept pays illustrent l’une des grandes dynamiques de « l’opinion publique européenne » : la demande d’État et la demande d’égalité sont deux facettes distinctes des attitudes des Européens vis-à-vis de l’économie ; sans pour autant se confondre, elles évoluent de concert et à la hausse dans la plupart des pays.

Graphique 2

Évolution de la demande d’État et de la demande d’égalité en Europe entre 1990 et 2008

Évolution de la demande d’État et de la demande d’égalité en Europe entre 1990 et 2008

Lecture : en Autriche, la demande d’égalité est plus élevée que la demande d’État. Néanmoins, les deux évoluent à l’unisson et à la hausse entre 1990 et 2008.

9Le cas de la France est particulièrement intéressant. Le soutien à l’État y progresse beaucoup plus fortement que le soutien à l’égalité (ce qui se lit aussi sur le graphique 1, p. 112). On peut faire l’hypothèse que cette progression des attentes traduit une demande accrue de protection étatique de la part des Français, sans que cette demande de protection étatique ne traduise nécessairement une attente d’égalité plus forte entre citoyens ou une volonté de renforcer la solidarité à l’égard des plus vulnérables. On peut penser qu’elle exprime plutôt des logiques individualistes ou catégorielles, chaque individu, chaque groupe social ou chaque public bénéficiaire attendant ainsi de l’État qu’il le protège de façon particulière. Nous revenons sur ce point en conclusion.

10La situation est inverse en Allemagne, où la demande d’égalité connaît une progression fulgurante comparativement à la demande d’État. Il faut sans doute y voir une réponse, voire une riposte, aux réformes du marché du travail et des assurances sociales (dont la plus emblématique est l’Agenda 2010) qui ont conduit à abandonner un modèle d’État social de type corporatiste, fondé sur un marché du travail avec une forte égalité mais un faible taux d’activité (Streeck, 2001), au profit d’un modèle fondé sur la flexibilité et l’autonomie individuelle (Dobbernack, 2014).

11Un second groupe rassemble les pays où la demande d’État et la demande d’égalité connaissent des évolutions distinctes. Au Portugal, les droites de régression sont plutôt plates, quoique légèrement à la baisse en ce qui concerne la demande d’égalité. Ailleurs, les attentes égalitaires et les attentes étatistes évoluent en sens contraire. En Irlande et au Royaume-Uni, la demande d’égalité a progressé alors que la demande d’État a reculé. On peut supposer que dans ces deux pays, qui sont parmi les plus libéraux en matière économique et sociale, les attentes égalitaires progressent indépendamment des attentes de protection étatique parce que l’État n’y est pas perçu comme légitime pour garantir l’égalité sociale. Au Danemark, la demande d’État progresse mais la demande d’égalité reflue. Ce résultat n’est contre-intuitif qu’en apparence. Bien que l’image des pays scandinaves soit celle de sociétés homogènes culturellement et aux politiques sociales généreuses, ils n’en sont pas moins confrontés à de fortes pressions économiques et migratoires qui nourrissent d’intenses controverses sur les questions de redistribution (Kvist et al., 2011). C’est typiquement le cas du Danemark, où l’immigration et la compétition perçue entre groupes « ethnoraciaux » dans l’accès aux ressources publiques conduisent l’opinion à moins volontiers soutenir une répartition plus égalitaire des richesses (Bay et al., 2013, p. 199).

Des Français plus critiques des aides sociales que leurs voisins européens

12Pour mieux comprendre pourquoi la demande de protection étatique et la demande d’égalité sont susceptibles de se déconnecter, on peut utiliser le module Welfare Attitudes introduit dans l’Enquête sociale européenne (European Social Survey) de 2008 [3]. Ce module comporte une série de questions sur la manière dont les conséquences de l’action publique sur l’économie et la société sont perçues [4]. On demande notamment aux Européens d’indiquer leur degré d’accord avec les propositions suivantes : « Les services et prestations sociales empêchent que la pauvreté ne soit trop répandue » ; « conduisent à une société plus égale » ; « rendent les gens paresseux » ; « incitent les gens à moins prendre soin les uns des autres » ; « incitent les gens à moins se prendre en charge eux-mêmes et leur famille ». Le graphique 3 p. 117 montre les pourcentages de répondants qui sont d’accord ou tout à fait d’accord avec ces items dans douze pays de l’UE 15 où l’enquête a été réalisée.

Graphique 3

Perceptions des effets des politiques sociales en Europe (en %)

Perceptions des effets des politiques sociales en Europe (en %)

Lecture : en Belgique, 69 % des enquêtés sont d’accord ou tout à fait d’accord avec l‘idée selon laquelle les services et prestations sociales empêchent la pauvreté. C’est aussi le cas de 70 % des Danois.

13C’est dans le nord de l’Europe (Danemark, Finlande, Suède, Pays-Bas et Belgique) qu’on a le plus tendance à penser que les aides sociales empêchent la pauvreté et contribuent à rendre la société moins inégale ; ce qui traduit sans doute une certaine satisfaction vis-à-vis des politiques sociales ou, du moins, le sentiment qu’elles protègent le plus grand nombre. Les enquêtés sont nettement plus négatifs là où l’État-providence est plus résiduel, c’est-à-dire dans le sud (Espagne, Grèce et Portugal) ainsi qu’en Grande-Bretagne.

14La France occupe ici une position intermédiaire. Soixante-cinq pour cent des Français pensent que les aides sociales limitent la pauvreté, ce qui est dans la moyenne haute et les apparente plutôt à leurs voisins d’Europe du Nord. Par contre, ils sont bien plus critiques par rapport à l’idée que les aides sociales conduisent à une société plus égale, laquelle ne recueille que 59 % d’opinions favorables. C’est certes une opinion majoritaire, mais elle se situe plutôt dans la moyenne basse européenne et proche cette fois des pays du sud de l’Europe. Ce résultat explique pourquoi la demande d’État peut progresser en France sans nécessairement entraîner une demande équivalente d’égalité : tous les Français ne considèrent pas que les politiques sociales conduisent à plus d’égalité.

15Autre résultat notable : seulement 44 % des Allemands pensent que les politiques sociales égalisent les conditions de vie ; ce qui en fait l’un des peuples les plus négatifs, avant les Britanniques (41 %). Ce score, à mettre en perspective avec les réformes mentionnées plus haut, éclaire pourquoi la demande d’égalité peut primer en Allemagne et pourquoi elle a beaucoup plus fortement progressé que la demande d’État.

16Les trois questions sur les conséquences plus morales des politiques sociales suscitent des logiques de réponses assez différentes d’un pays à un autre. C’est dans le sud de l’Europe que l’idée selon laquelle les aides sociales auraient des effets moralement délétères fait le moins recette, même si l’argument de la paresse est un peu plus invoqué au Portugal et en Espagne. Le poids important des normes de réciprocité sociale explique sans doute ce résultat (León, 2012). Les pays nordiques viennent ensuite, avec entre 23 et 39 % des enquêtés qui sont d’accord pour estimer que les programmes sociaux rendent les gens plus paresseux et moins attentifs aux autres ou à eux-mêmes. La forte confiance en autrui et dans les institutions, typique des pays scandinaves, se conjugue certainement ici avec le sentiment de sécurité induit par des politiques sociales généreuses, pour venir modérer l’idée que les aides sociales sont moralement désincitatives.

17Ces effets négatifs sont bien plus volontiers mentionnés en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas. Ils le sont encore davantage en Grande-Bretagne, en Irlande et en France. Les Britanniques (66 %) et les Irlandais (63 %) sont les plus sensibles à l’argument libéral selon lequel les aides sociales rendraient les gens paresseux. Cette opinion est plus contenue en France (49 %). Il reste que les Français sont les plus enclins en Europe à penser que les aides sociales empêchent les individus de s’occuper les uns des autres (50 %), ainsi que d’eux-mêmes ou de leur famille (54 %). La France est d’ailleurs le seul pays dans lequel ces deux opinions sont majoritaires ou quasi majoritaires. Ce relatif succès du libéralisme moral, selon lequel les politiques sociales corrodent les formes de solidarité traditionnelles en déresponsabilisant les individus, permet de nuancer l’image stéréotypée des Français hyper étatistes et hyper égalitaristes.

18***

19Comment expliquer que les Français réclament plus d’État mais soient en même temps très critiques sur les conséquences des programmes sociaux ? D’abord, les chercheurs en sociologie et en science politique considèrent que les opinions sur les grands sujets de société ne sont jamais parfaitement homogènes. Les attitudes à l’égard de l’économie et de l’État-providence sont notamment caractérisées par une certaine forme d’ambivalence : les citoyens développent toujours des orientations composites, mêlant préférences sociales et préférences libérales. Il n’est donc ni anormal ni incohérent qu’une demande de protection étatique en hausse s’accompagne d’inquiétudes quant à ses effets sur la société. On peut même penser que ces inquiétudes expriment le souci de la responsabilité de l’État, témoignant d’une forme de maturité historique de l’État-providence et de ses clientèles.

20Ensuite, il faut réinscrire le découplage entre attentes étatistes et attentes égalitaires dans le contexte des transformations du système de protection sociale français. La montée en puissance d’une demande de protection individuelle ou catégorielle plutôt qu’universelle fait ainsi écho à des logiques publiques de ciblage et d’incitation de plus en plus marquées (Arrignon, 2016), y compris dans des collectivités locales, et à des logiques de partenariat librement administrées (Damon, 2007). Plus largement, il semble que se dessine ici la figure d’un État protecteur au service de l’individu plutôt qu’au service de l’égalisation des conditions de vie. Faut-il s’en alarmer ? Les spécialistes du grand mouvement d’individualisation des valeurs qui travaille les sociétés européennes depuis les Trente Glorieuses soulignent que celui-ci ne se confond pas avec une montée de l’individualisme ou de l’égoïsme. L’individualisation des valeurs renvoie plus à un « chacun son choix » qu’à un « chacun pour soi » (Bréchon, 2014). C’est également ce que montrent les enquêtes internationales analysées ici : la demande d’État progresse indépendamment de la demande d’égalité ; elle ne la remplace pas.