1Faut-il, et comment, créer une allocation forfaitaire d’autonomie qui serait versée à tous les jeunes en France ? La question est récurrente, et pour cause, car les réponses ne sont pas simples. Une telle réforme serait en soi une rupture avec le système actuel des aides, qui transitent par les familles d’origine. Son coût serait très élevé. Si elle devait être financée par une redistribution des aides actuelles, elle pénaliserait fortement les familles modestes et nombreuses.

2Pour favoriser l’autonomie des jeunes adultes, il est fréquemment proposé de créer une allocation d’autonomie universelle – a priori forfaitaire – qui serait versée à tous les jeunes directement, et dont l’attribution serait indépendante des caractéristiques de leur famille d’origine. Il est souvent proposé de la financer en redéployant les aides actuelles (sociales et fiscales) versées au titre des jeunes majeurs, directement ou à leurs familles.

3Ces projets de réforme s’inscrivent dans un contexte général caractérisé par le développement de l’enseignement supérieur, l’allongement de la période d’insertion durable sur le marché du travail (l’âge médian au premier emploi stable est de 28 ans [1]), le recul de l’âge de la première mise en couple, ainsi qu’une forte dépendance des jeunes vis-à-vis de leurs parents.

4De tels projets de réforme se justifient à la fois par une raison de principe (il s’agit d’assurer l’indépendance, notamment financière, du jeune majeur vis-à-vis de ses parents) et par la faiblesse du montant des ressources des jeunes adultes, qui soumet nombre d’entre eux à des conditions de vie très contraintes. Toutefois, le modèle actuel des prestations sociales et fiscales est très éloigné du principe d’une allocation d’autonomie universelle. Et l’examen des différentes propositions discutées ces dernières années montre qu’elles peinent, en pratique, à dépasser le critère de conditionnalité des aides.

Un système sociofiscal très éloigné de l’allocation d’autonomie

5Dans le rapport du Haut Conseil de la famille (HCF) d’avril 2016 sur les jeunes de 18 à 24 ans [2], les aides publiques aux jeunes adultes sont évaluées à plus de 65 milliards d’euros (l’équivalent de 3 points de PIB), soit de l’ordre de 1 000 euros par mois et par jeune. Ce montant a été estimé sur le périmètre suivant : dépenses d’éducation (28,4 milliards d’euros), d’insertion professionnelle (14 Mds€), d’assurance chômage (3,4 Mds€) et de prestations sociales et fiscales (plus de 18 Mds€). On observe de fortes variations de la dépense par jeune en fonction de sa situation vis-à-vis du système d’enseignement et du marché du travail.

6L’aide apportée aux jeunes et à leur famille sous la forme de la quasi-gratuité de l’enseignement secondaire et supérieur est très significative : on estime qu’environ 85 % du total de ces aides ne transite pas par les parents. Les politiques publiques d’éducation, de formation, d’emploi ou de logement sont ainsi prépondérantes dans les moyens pour favoriser l’accès à l’autonomie des jeunes.

7Les projets de réforme proposant la création d’une prestation d’autonomie pour les jeunes ne portent en général que sur un champ restreint des aides monétaires publiques, celui des aides sociales et fiscales. C’est assez logique puisque l’un des objectifs affichés est l’amélioration des conditions de vie des jeunes.

8Ces aides sociales et fiscales, évaluées à plus de 18 milliards d’euros [3], couvrent les suppléments de prestations familiales, de prestations logement et de minima sociaux reçus par les familles au titre des jeunes de 18 à 24 ans (qu’ils soient enfants à charge ou allocataires principaux) et aux gains liés à leur présence en matière d’impôt sur le revenu (quotient familial, déductibilité de la pension alimentaire et réduction d’impôt pour frais de scolarité) et de taxe d’habitation [abattement pour personne(s) à charge]. Les bourses sont aussi comptabilisées. L’ensemble de ces suppléments constitue une masse financière de 13 milliards d’euros [4], soit 302 € par mois et par ménage comportant au moins une personne âgée entre 18 et 24 ans, y compris les jeunes vivant hors du domicile parental mais rattachés fiscalement. Dans le rapport du HCF, ont été ajoutés à cette somme la part de ces mêmes dépenses qui est associée aux jeunes qui ne vivent pas en ménages ordinaires et à ceux qui vivent dans les DOM, les dépenses fiscales liées aux exonérations d’impôt sur le revenu des lycéens, apprentis, stagiaires et étudiants (plus de 600 millions d’euros) et leurs effets sur les dépenses sociales [5], la dépense de CMU-C et ACS [6] et les subventions au régime maladie étudiant.

9Sur ce champ des aides sociales et fiscales, la moitié est versée directement aux jeunes sans passer par le ménage de leurs parents, soit une proportion plus faible que sur le périmètre large. Surtout, 80 % de ces aides dépendent pour leur attribution des caractéristiques des parents du jeune adulte. En effet, le système français d’aides sociales et fiscales repose implicitement sur le principe qu’il appartient aux familles de soutenir financièrement leurs enfants jeunes majeurs pour qu’ils poursuivent des études et s’insèrent sur le marché du travail.

10En conséquence, les aides publiques viennent aider les familles à assumer cette charge. Elles sont calculées en fonction de leur capacité présumée à aider leurs enfants, laquelle dépend de leur revenu et du nombre d’enfants à charge. Logiquement, ce système d’aides sociales et fiscales – et ce n’est pas spécifique aux jeunes majeurs – est concentré sur les familles modestes et les familles nombreuses.

11Depuis les deux réformes récentes qui ont pesé sur les ménages les plus aisés (durcissement du plafond du quotient familial et modulation des allocations familiales en 2015), le profil de variation des aides avec le revenu des ménages n’a plus l’allure en « U », souvent critiquée, mais plutôt en « J inversé » : le supplément moyen est maximal pour le deuxième décile [7] (343 € par mois, voir le graphique 1 p. 80). Il diminue progressivement pour atteindre 183 € par mois pour le 7^e décile puis remonte jusqu’à 241 € par mois pour le dernier décile.

Graphique 1

Décomposition du supplément de revenu disponible lié au jeune (ménages élargis avec au moins un jeune de 18-24 ans)

Décomposition du supplément de revenu disponible lié au jeune (ménages élargis avec au moins un jeune de 18-24 ans)

Champ : ménages élargis comprenant au moins un jeune de 18-24 ans. Le « ménage élargi » est ici constitué du chef de ménage, de son conjoint éventuel et de leurs enfants, que ceux-ci vivent dans le même logement ou entretiennent un lien fiscal avec l’un des parents (rattachement fiscal ou versement d’une pension alimentaire).
Note de lecture : les déciles permettent de mesurer la dispersion des revenus au sein d’une population. Ici, on classe l’ensemble des ménages par ordre croissant de leur niveau de vie (calculé en divisant le revenu disponible du ménage après prestations et impôts, notamment ceux liés à la présence du jeune, par le nombre d’unités de consommation (UC) du ménage). Les UC sont ici calculées de façon particulière. Comme dans l’échelle usuelle, on attribue 1 UC pour le premier adulte, 0,5 UC par personne de plus de 14 ans (vivant dans le logement) et 0,3 par personne de moins de 14 ans ; mais on compte aussi 1 UC pour un jeune âgé de 18 à 24 ans vivant hors du domicile parental mais fiscalement rattaché à ses parents. Cette population est ensuite divisée en dix « tranches » égales. Le premier décile correspond à la « tranche » des 10 % des ménages ayant les niveaux de vie les plus bas, le deuxième décile, les 10 % suivants, jusqu’au dixième et dernier décile qui rassemble les 10 % des ménages ayant les niveaux de vie les plus élevés. Le graphique présente le supplément de revenu disponible lié au jeune pour les ménages avec au moins un jeune de 18 à 24 ans, ménages regroupés en fonction du décile (calculé sur l’ensemble de la population) auquel ils appartiennent. Par exemple, le supplément de revenu disponible lié à la présence d’au moins un jeune de 18-24 ans est de 299 € par mois pour les ménages appartenant au premier décile : en moyenne, 89 € au titre d’enfant à charge (zone claire) et 210 € en propre (zone foncée). 19 % des ménages avec au moins un jeune de 18 à 24 ans appartiennent au premier décile de niveau de vie calculé en population générale (courbe grise).

12Cette allure générale masque une divergence des profils : les aides sont plus redistributives pour les ménages où le jeune (ou son éventuel conjoint) est allocataire principal que pour ceux où le jeune est à charge de ses parents.

13De même, il n’existe pas de dispositif de garantie universelle de revenu pour les jeunes en leur nom propre ; ils en bénéficient indirectement, via leur famille. Depuis la création du Revenu minimum d’insertion (RMI) en 1988 puis du Revenu de solidarité active (RSA) en 2009, les jeunes de moins de 25 ans sont exclus du dispositif de droit commun [8] mais peuvent en bénéficier indirectement en tant qu’enfants à charge de ménages allocataires (cela concerne 265 000 jeunes selon la Cnaf).

14On est donc très loin d’un système où l’on accorderait des droits propres aux jeunes indépendamment des caractérisques du ménage de leurs parents.

15L’ouverture récente, au début de 2016, de la prime d’activité à tous les jeunes actifs et à une partie des étudiants et apprentis est un droit qui est accordé sans tenir compte du foyer parental. Toutefois cette nouvelle prestation à elle seule ne modifie pas la structure du système, même si elle lui apporte une inflexion significative.

Des propositions toujours marquées par la conditionnalité des aides

16Une « prestation d’autonomie » peut revêtir trois formes : celles d’une dotation sous la forme d’un pécule (versé en une fois, à la majorité par exemple), d’un droit à prêt (voir l’encadré sur les Parc) ou d’une allocation versée régulièrement (tous les mois par exemple comme les prestations sociales et les minima sociaux) pendant une période donnée (par exemple entre 18 et 25 ans) [9].

17Dans la conception la plus large, la dotation serait universelle et versée à tous les jeunes à leur majorité de façon forfaitaire. On retrouve ici des principes proches de ceux qui définissent le revenu universel, dont la proposition revient de façon récurrente dans les débats, en France et dans d’autres pays.

18En pratique, les projets proposés convergent vers une cible plus restreinte. Dans le Livre vert de 2009 de la Commission sur la politique de la jeunesse [11], le système de dotation proposé est fortement modulé avec le revenu des parents, voire nul pour les jeunes issus des milieux les plus aisés (8 % des jeunes dans un des scénarios). Ce Livre vert envisage l’association d’un pécule et d’un droit à prêt, ce dernier n’étant pas libre d’emploi mais devant servir à financer un projet défini.

19En pratique toujours, on renonce souvent à accepter que la somme versée au jeune – pourtant destinée à promouvoir son autonomie ! – soit totalement libre d’emploi. Son utilisation est encadrée et peut par exemple être limitée à certains usages : payer une formation, un stage à l’étranger, le permis de conduire, l’achat d’un véhicule… C’était le cas pour le « droit à prêt » proposé dans le Livre vert.

20Quant aux projets de « bourse universelle » [12], ils peuvent être conçus comme une allocation d’autonomie restreinte à la sous-population des étudiants. Dans une logique « d’investissement social », l’objectif est alors de soutenir financièrement ceux qui investissent en se formant et aussi d’éviter que, pour certains jeunes, la nécessité de travailler ne compromette la réussite de leurs études. Ce serait une rupture avec la logique des bourses puique l’allocation est versée à tous les étudiants, indépendamment de la situation financière de leurs parents. Si cette option était retenue, il faudrait discuter de la possibilité de cumuler intégralement cette bourse ou allocation universelle avec d’éventuels revenus d’activité. On pourrait, par exemple, envisager, comme dans le mécanisme d’intéressement du RSA, une imputation partielle des salaires perçus par l’étudiant sur le montant de l’allocation. Compte tenu de la volatilité de l’emploi étudiant, un tel système poserait probablement des difficultés de gestion significatives. En outre, il apparaît difficilement envisageable de n’ouvrir cette garantie de revenu qu’aux seuls étudiants : son extension aux autres jeunes est une conséquence inévitable, ce qui reviendrait à ouvrir le RSA aux jeunes.

21Une autre forme d’encadrement consiste à conditionner le soutien monétaire à l’engagement dans un parcours contractuel, comme c’est le cas actuellement de la Garantie jeunes, qui associe une allocation (du montant du RSA socle pour une personne seule, soit 461 €) à un service d’accompagnement très impliquant pour le jeune. La « généralisation » de ce dispositif pose deux problèmes [13]. D’une part, jusqu’où pousser la généralisation ? La réponse dépendra de la portée qui sera donnée, s’il est maintenu, au principe selon lequel la garantie n’est accordée qu’aux jeunes qui ne reçoivent pas de soutien de leurs parents. D’autre part, comment disposer de moyens publics suffisants (crédits, effectifs d’accompagnateurs correctement formés) pour financer la montée en charge budgétaire de cet accompagement vers la formation et l’emploi ?

Le coût de l’universalité inconditionnelle est-il hors de portée ?

22Les propositions visant un montant suffisamment consistant pour représenter un réel soutien au niveau de vie des jeunes, afin que les jeunes majeurs dépendent moins de leur famille et qu’ils disposent de ressources propres suffisantes, conduisent le plus souvent à des schémas d’aide coûteux (entre 5 et 10 milliards d’euros).

23Faute de données précises sur les revenus d’activités des jeunes, et des étudiants en particulier, il n’est pas aisé de chiffrer précisément les différents scénarios. Le rapport du HCF présente cependant des éléments d’analyse détaillés de l’impact budgétaire de certaines propositions.

24Ainsi, la création d’une bourse universelle pour les étudiants (non étrangers) du niveau du RSA socle actuel – qui correspond au montant de la bourse la plus élevée si on la répartit sur douze mois [14] – implique une dépense brute de l’ordre de 12 milliards d’euros [15]. Si elle était financée en recyclant les bourses, les exonérations actuelles accordées sur les salaires étudiants, les aides fiscales et les prestations familiales qui sont actuellement destinées à ces étudiants, le besoin de financement resterait important, de l’ordre de 5 milliards d’euros.

25Le rapport du HCF procède également à un chiffrage du scénario de dotation d’autonomie proposé dans le Livre vert, où le montant de celle-ci est modulé en fonction du revenu des parents. C’est donc un projet à l’ambition nettement plus limitée que celle d’une dotation d’autonomie universelle et d’un montant égal pour tous les jeunes. Le coût du dispositif présenté dans le Livre vert est évalué à 1,64 milliard d’euros dans sa version de base (et 2,43 milliards d’euros dans sa version plus généreuse).

26La dépense associée à l’extension du RSA socle aux jeunes, particulièrement délicate à évaluer, serait d’au moins environ le double [16] et dépend fortement de l’hypothèse que l’on fait sur leur taux de recours. La dépense pourait être réduite en ajustant les montants versés aux jeunes à la baisse ; le risque serait alors celui du « saupoudrage » – où l’on donne peu à tous –, particulièrement inefficace.

27La dépense publique à consentir pour la création d’une allocation d’autonomie est donc importante, même dans les scénarios dont l’ambition est plus limitée que celle du modèle universel et forfaitaire. Il apparaît logique de chercher à financer la réforme en redéployant les aides sociales et fiscales actuelles destinées aux jeunes adultes. Toutefois, si l’on reste dans l’enveloppe budgétaire actuelle, cela conduit à redistribuer les cartes au détriment des familles modestes et des familles nombreuses. En effet, puisque le système sociofiscal actuel concentre son soutien sur ces familles, ce sont elles qui perdraient le plus avec la création d’une allocation forfaitaire et universelle.

28* * *

29Si l’on souhaite améliorer l’insertion des jeunes sur le marché du travail et leur accès à l’autonomie, les champs prioritaires pour l’investissement public sont l’éducation et l’insertion. Le rapport « Pour une société apprenante » (Béjean et Monthubert, 2015) propose ainsi que l’investissement pour l’enseignement supérieur augmente de 0,5 point de PIB si l’on souhaite que la proportion de jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, actuellement de 42 % d’une classe d’âge, atteigne 60 % en 2025.

30La priorité de ces investissements et la contrainte budgétaire de la période actuelle rendent difficile un développement important et rapide des aides monétaires aux ménages. En conséquence, compte tenu des éléments présentés plus haut, la création d’une prestation d’autonomie pour les jeunes semble peu probable à court terme, du moins sans nouvelles sources de financement.

31La mise en place de la prime d’activité au début de 2016, ouverte à tous les jeunes actifs et à une partie des étudiants et apprentis, ainsi que la perspective de la généralisation de la Garantie jeunes en 2017 sont des mesures positives pour soutenir le niveau de vie des jeunes et leur insertion professionnelle.

32Sur le champ – restreint – des aides sociales et fiscales, il est en tout état de cause possible et important d’améliorer la situation des jeunes en renforçant la politique d’accès aux droits, notamment par l’amélioration des taux de recours aux bourses, au système de protection complémentaire maladie (CMU-C et ACS), à la prime d’activité pour les jeunes actifs, les étudiants et les apprentis ainsi qu’au service public de l’emploi.