1Depuis 2010, les plans d’austérité se multiplient dans de nombreux pays d’Europe, pour faire face à la crise de la dette des États et pour rassurer les marchés. Les mesures adoptées relèvent d’une approche néoclassique qui ne répond pas aux causes réelles de la crise et elles ne semblent pas à même de permettre aux pays en difficulté de s’en sortir. Il semble plus approprié de développer des politiques d’investissement social susceptibles de soutenir une reprise et des activités de qualité, adaptées à l’économie contemporaine et permettant de réorienter la protection sociale vers le futur et vers les jeunes, qui sont ceux qui souffrent le plus de la crise.

Les politiques sociales premières touchées par la crise

2Les plans d’austérité frappent d’abord les politiques sociales, alors même que celles-ci ne sont pas la cause de la crise. Non seulement des coupes budgétaires sont prévues, mais des réformes plus structurelles sont également mises en œuvre (souvent à la suite de pressions exercées par les instances européennes, auxquelles se sont joints le Fonds monétaire international et la Banque centrale européenne dans les cas de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal) : flexibilisation accrue du marché du travail, augmentation de l’âge du départ à la retraite, compétition renforcée dans le secteur des services, y compris sanitaires et sociaux (voir l’article de Catherine Collombet et Anna Hiltunen dans ce numéro, p. 72).

3Dans de nombreux pays, une baisse des prestations chômage et des prestations d’assistance pour les chômeurs en fin de droits a été programmée. En baissant ces prestations sociales, il s’agit de « rendre le travail plus attractif » de façon à rendre préférable le choix de prendre un emploi plutôt que de toucher des aides. Plusieurs pays ont prévu de restreindre pour les chômeurs la possibilité de refuser une offre d’emploi. De nombreuses mesures ont également été adoptées pour accroître la flexibilité du marché du travail, notamment pour les travailleurs en contrats à durée indéterminée. La baisse des prestations ne concerne pas que les chômeurs. De nombreux pays ont prévu de diminuer la prise en charge publique des dépenses de santé. Ces mesures ont même été imposées à la Grèce, à l’Irlande et au Portugal comme conditions à l’aide qui leur est apportée. Les plans d’austérité ont enfin prévu une réforme plus fondamentale des retraites, au nom de la nécessité de « rassurer » les marchés financiers et les agences de notation.

4Prises dans leur ensemble, ces mesures ne sont pas originales si ce n’est par leur ampleur et leur soudaineté. Elles sont directement inspirées par une pensée économique devenue dominante au cours des années 1980. Pour celle-ci, les politiques sociales sont un poids pour l’économie ; elle les considère comme un frein à l’investissement et à la création d’emplois et comme trop généreuses pour inciter les chômeurs à rechercher une nouvelle activité. Si les recettes en vogue depuis près de trente ans sont toujours appliquées, c’est que cette pensée continue d’être tenue comme valide. Mais est-ce bien la protection sociale qui est la cause des difficultés économiques européennes et de la situation actuelle de surendettement de certains États ?

Les origines de la crise

5Des travaux récents (Crouch, 2009) ont montré que la crise actuelle a commencé par une crise financière, elle-même générée par un modèle de croissance insoutenable. Ce modèle de croissance, tiré par un accès trop facile au crédit, en particulier aux États-Unis, en Grande-Bretagne, en Espagne et en Grèce, a débouché sur une bulle immobilière et la multiplication de produits dérivés de plus en plus toxiques. À défaut d’une augmentation du pouvoir d’achat par une augmentation des salaires (lesquels stagnent dans la mesure où une part croissante de la plus-value va aux revenus du capital et non plus à ceux du travail), les salariés ont pu, pendant longtemps, compenser et continuer de consommer par un accès facilité au crédit. Cet accès reposait sur les emprunts hypothécaires, gagés sur des biens immobiliers dont la valeur ne cessait d’augmenter, grâce au boom immobilier qu’ont connu de nombreux pays au cours des années 1990 et 2000 jusqu’en 2007. Ce modèle de croissance a fonctionné tant que les prix de l’immobilier augmentaient (de 12 % par an entre 1992 et 2007 en Grande-Bretagne par exemple), que la valeur des actifs boursiers augmentait, que les taux d’intérêt étaient bas et l’inflation contenue.

6La crise financière de 2008, qui s’est traduite par l’effondrement du crédit bancaire et la baisse brutale des prix de l’immobilier dans de nombreux pays, a mis fin à ce modèle de croissance. Après une première réponse keynésienne de la part de la plupart des gouvernements en 2009, on est aujourd’hui revenu à des politiques classiques, sans tenir compte de la faiblesse structurelle de la demande et des capacités d’investissement autres que spéculatifs, et des liens entre la crise et les activités financières spéculatives.

Des recettes inefficaces et socialement délétères

7Ainsi, depuis au moins deux décennies, la stratégie pour créer des emplois et retrouver la croissance repose sur une politique de libération de l’offre qui se serait trouvée contrainte et inhibée par l’expansion de l’État-providence. La baisse des charges et des rigidités pour restaurer les profits devait générer une croissance des investissements et déboucher sur la création de nombreux emplois (selon le fameux théorème d’Helmut Schmidt énoncé en 1974). Les politiques menées ont effectivement restauré les profits et permis aux plus riches de s’enrichir plus encore, mais ni les investissements ni les emplois n’ont suivi. Une étude récente du BIT (2011) souligne que, dans les pays développés, les profits ont augmenté de 83 % entre 2000 et 2009 mais que le niveau des investissements a stagné au cours de la même période. Les profits dégagés se sont, de plus en plus, convertis en dividendes pour les actionnaires (lesquels sont passés de 29 % des profits en 2000 à 36 % en 2009) et en investissements financiers plutôt qu’en investissements productifs (les investissements financiers des entreprises non financières sont passés de 81,2 % du PIB des pays développés en 1995 à 132,2 % en 2007). L’erreur a été de croire que les marchés sauraient transformer les profits en investissements productifs. En fait, les revenus colossaux générés ont surtout été employés pour alimenter la spéculation tandis que les classes moyennes devaient emprunter pour maintenir leur niveau de vie, générant ainsi une dette privée à l’origine de la crise financière de 2007/2008. En outre, les stratégies menées par les entreprises pour restaurer leurs marges se sont le plus souvent faites contre l’emploi de qualité. Pour réduire leurs coûts de production, de nombreuses entreprises ont multiplié les plans de réduction des effectifs et ont développé la sous-traitance pour tout ce qui n’était pas leur cœur de métier, ce qui a conduit au développement d’un nombre croissant d’emplois atypiques. En fin de compte, la stratégie adoptée ne crée pas de croissance et les emplois générés sont de mauvaise qualité et faiblement rémunérés. De plus, ces derniers étant souvent subventionnés, ils coûtent à l’État plus qu’ils ne lui rapportent. Cette stratégie est en fait une stratégie de dumping social et d’appauvrissement des salariés et des États, qui explique en grande partie les difficultés budgétaires des pays européens qui l’ont appliquée.

8Ainsi que le montre l’atonie économique européenne depuis 2011, ces mêmes politiques ne permettent pas à l’économie de redémarrer et plongent de nombreux pays dans la récession ; elles font basculer les plus jeunes dans la pauvreté (voire les poussent à l’émigration). Il est étrange de persister à mettre en œuvre des politiques qui ont fait la preuve de leurs échecs et sont à l’origine de la crise actuelle. Si ces politiques continuent aujourd’hui d’être appliquées, c’est qu’elles sont souvent considérées comme les seules possibles. Pourtant, des travaux de plus en plus nombreux mettent en avant un nouveau modèle de croissance, qui repose non pas sur les baisses des coûts mais sur les investissements dans le capital humain et la qualité des produits et des productions. En matière de politiques sociales, ce nouveau modèle prône la mise en place de politiques d’investissement social, susceptibles de mieux répondre aux nouveaux besoins sociaux et de nourrir une croissance de qualité répondant aux impératifs de l’économie de la connaissance (Morel, Palier et Palme, 2012).

Pour des politiques d’investissement social

9Aujourd’hui, les pays qui souffrent le plus sont ceux qui n’ont pas effectué hier les investissements (en recherche et développement, en capital humain) qui étaient nécessaires. Plutôt que de compter sur le jeu des marchés, il semble désormais nécessaire de décider et de faire collectivement les investissements permettant de favoriser des activités économiques innovantes et durables, sources d’emplois de qualité. Les États doivent aussi donner à tous les individus les atouts pour réussir dans une nouvelle économie tirée par l’innovation et le savoir. Cela implique d’investir dans le capital humain, dans l’accueil et le développement des capacités des jeunes enfants, dans l’éducation et la formation tout au long de la vie, dans des politiques qui permettent une meilleure conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. L’ensemble de ces politiques ont déjà démontré leur succès sur le plan à la fois économique et social, notamment dans les pays du nord de l’Europe, qui affrontent beaucoup mieux que les autres la crise actuelle.

10La Commission européenne a fait une timide avancée en ce sens en proposant aux États membres un « paquet d’investissements sociaux » en février 2013. Ce paquet reprend des idées développées par de nombreux chercheurs universitaires (et par certains gouvernements européens, notamment dans les pays nordiques), qui considèrent les politiques sociales non plus comme un coût pour l’économie mais comme un investissement (Morel et al., 2012). Nous revenons ci-après sur les politiques nécessaires à mettre en œuvre (et à financer en partie au niveau européen).

Des emplois de qualité

11Rompre avec la stratégie actuelle de coupes sociales, c’est d’abord ne plus considérer le travail comme un coût à faire baisser mais davantage comme un atout dans lequel investir. Investir dans les conditions de travail, c’est garantir à terme non pas une productivité forcée et usante mais une productivité fondée sur la créativité, l’innovation et la qualité.

12L’investissement dans la qualité des emplois peut devenir à la fois un objectif collectif et un comportement normal des entreprises. Il s’agit ici d’un ensemble de (re-)conquêtes sociales visant à obtenir une plus grande sécurisation des parcours professionnels, à assurer un accès à la formation continue pour tous ceux qui travaillent, y compris les personnes ayant un contrat de travail « atypique » (CDD, intérim, emploi aidé, etc.), une organisation du travail qui permette de concilier vie familiale et vie professionnelle, un emploi qui procure satisfaction à celle ou celui qui l’occupe et la possibilité pour tous d’être représentés dans les instances décisionnaires de l’entreprise. Il est aussi essentiel de garantir à tous ceux qui travaillent un accès complet à la protection sociale (actuellement, par exemple, les femmes ont des droits à la retraite quasiment deux fois moindres que ceux des hommes du fait qu’elles travaillent souvent à temps partiel et connaissent de nombreuses interruptions de carrière).

13L’amélioration de la qualité des emplois et des productions passe aussi par la qualification de la main-d’œuvre. Bien entendu, cela suppose un accès universel à la formation professionnelle mais, de façon plus structurelle, il s’agit de mettre en œuvre une réorientation générale des politiques publiques vers l’investissement dans le capital humain, de la petite enfance jusqu’à la retraite, qui passe par un accueil de qualité de tous les enfants, un système éducatif égalitaire, l’investissement dans notre jeunesse, un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie familiale pour les femmes et pour les hommes.

La formation pour tous, tout au long de la vie

14Les nouvelles technologies de l’information et de la communication ont accéléré le rythme du changement. Toute connaissance, tout savoir-faire devient désormais rapidement obsolète. Dans ce contexte, la clé du succès économique est dans la capacité à renouveler en permanence les activités les plus exposées à la compétition mondiale. Transformer les entreprises en organisations qui savent apprendre et changer ainsi que permettre aux salariés de s’inscrire dans un processus de renouvellement constant de leurs compétences devient essentiel.

15Les économies qui sont aujourd’hui les plus dynamiques et les plus innovantes en Europe sont celles qui ont su améliorer les conditions de travail pour tous, réduire les écarts de salaires, favoriser le « travail créatif » et l’autonomie, développer les logiques d’apprentissage permanent au sein de leur entreprise.

16Pour éviter une polarisation du marché du travail entre ceux dont les compétences s’accroissent et se renouvellent et ceux dont les qualifications ne changent pas, voire se dégradent au fil de la carrière, il est essentiel de développer une politique de formation professionnelle pour tous et tout au long de la vie.

17Parmi les politiques visant à favoriser le retour à l’emploi des chômeurs, certaines mettent l’accent sur le placement et la reprise d’un emploi quel qu’il soit, y compris d’un emploi de niveau inférieur aux qualifications de la personne, d’autres insistent sur la nécessité de subventionner des emplois peu qualifiés, notamment par l’exonération de cotisations sociales sur les bas salaires, et la plupart fournissent des compléments de ressources aux travailleurs pauvres. Misant sur les emplois de qualité, la stratégie d’investissement social repose sur l’organisation des transitions professionnelles, l’accès de tous à des formations longues et qualifiantes tout au long de la vie, et l’accompagnement de la mobilité par une garantie de revenu élevée en période de formation professionnelle et de recherche d’emploi, sans perte de droits sociaux. C’est à ces conditions que deviennent socialement acceptables la mobilité professionnelle (chaque année, un tiers des Danois changent de poste ou d’entreprise) ou l’allongement de la durée des carrières (l’âge effectif de départ en retraite était de plus de 64 ans en Suède en 2012).

Accueillir au mieux tous les jeunes enfants et investir dans la jeunesse

18Aujourd’hui, le chômage touche d’abord ceux qui n’ont pas de qualification ou dont les qualifications sont devenues obsolètes. Comment permettre à tou(te)s d’acquérir les compétences nécessaires à l’économie actuelle ? Beaucoup de choses se jouent dès le plus jeune âge. Les capacités cognitives, communicationnelles et relationnelles aujourd’hui nécessaires à la réussite scolaire et professionnelle s’acquièrent avant même d’atteindre l’âge de la scolarité. Les enfants nés dans les milieux favorisés bénéficient de nombreuses opportunités d’éveil et de développement de ces capacités, ce qui n’est pas toujours le cas dans des milieux défavorisés. Donner une chance à tous dès le plus jeune âge passe par un service public de la petite enfance de qualité, accessible à tous.

19Alors que l’on a su accompagner l’émergence du troisième âge (la retraite) et que l’on considère important de préparer celle du quatrième âge (la dépendance), la jeunesse, elle, continue d’être négligée par les politiques sociales, en particulier en France. Cette période de la vie, qui n’existait pas il y a cinquante ans (où l’on passait presque sans transition de l’école au travail ou au mariage) et pendant laquelle tant de choses se jouent, tant de choix sont à faire (mener ses études, commencer sa carrière, trouver un logement, fonder un foyer, avoir des enfants), est négligée par les politiques publiques. Or, partout en Europe, ce sont bien les jeunes qui souffrent le plus aujourd’hui de la situation économique difficile. Dès lors, il est essentiel de fournir à ceux qui ont quitté le système scolaire une deuxième chance, de cibler certaines politiques d’emploi sur l’accès au premier emploi et de garantir un revenu minimum aux jeunes sans ressources. L’Europe s’enorgueillirait à promouvoir et financer un plan d’aide à ses jeunes en difficulté, qui pourrait s’appuyer sur ses premières initiatives [1].

Favoriser l’égalité entre les hommes et les femmes

20Favoriser le travail de tous aux meilleures conditions pose aussi la question de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. Alors que les jeunes filles réussissent mieux que les garçons lors des études supérieures, les femmes font de moins bonnes carrières que les hommes (elles sont moins bien rémunérées, plus souvent à temps partiel, avec moins de responsabilités). Les femmes paient un prix professionnel pour le fait que ce sont elles qui interrompent ou réduisent leur carrière pour mettre des enfants au monde puis s’en occuper (avant de prendre en charge des personnes âgées dépendantes). Permettre aux femmes d’avoir les carrières qu’elles souhaitent et qui correspondent à leur qualification passe aussi par une politique d’égalité dans la sphère familiale et par une restructuration profonde des congés parentaux afin d’inciter les ménages à mieux partager la prise en charge des jeunes enfants. Un congé parental plus court mais beaucoup mieux rémunéré, et dont le nombre de mois s’accroît s’il est partagé entre les deux parents, favorise une meilleure égalité entre les parents, notamment du point de vue de l’accès à l’emploi et des carrières.

21Développer des structures d’accueil de qualité pour les plus jeunes enfants permet de répondre aux besoins nouveaux des familles et des enfants et, en même temps, de créer des emplois stables, qualifiés et bien protégés, à l’inverse des emplois privés de services à domicile (subventionnés en France) qui sont le plus souvent à temps partiel, peu qualifiés, mal rémunérés et soumis à la précarité. Cette politique rend compatible vie familiale et vie professionnelle et permet ainsi aux femmes d’avoir une vie professionnelle complète et, ce faisant, d’acquérir leur autonomie financière. Elle répond également à un double besoin social : réduire le risque de pauvreté des enfants (qui est toujours plus faible dans les ménages où les parents travaillent) et augmenter les taux globaux d’emploi.

22Les politiques d’investissement social impliquent certes des dépenses mais elles portent le potentiel de retours économiques importants pour les individus comme pour la société. Il s’agit de repenser et reformuler le paradigme économique dominant de façon à reconnaître la dynamique micro- et macro-économique des politiques sociales, ce qui nous exhorte alors à prendre au sérieux l’idée que certaines dépenses sociales doivent être comptabilisées comme des investissements productifs plutôt que comme des dépenses. Il faut donc repenser la façon dont sont tenus les systèmes de comptabilité nationale de façon à pouvoir inclure les retours sur investissement que ces politiques peuvent générer. Cette approche implique enfin de repenser l’horizon habituel de l’action publique, condition préalable à un développement durable.

23À l’heure où de nombreux États sont étranglés par la dette et les mesures d’austérité imposées, l’Europe pourrait montrer la voie nouvelle, non seulement en s’appuyant sur son paquet d’investissement social mais surtout à travers des actes financiers concrets : lancer un plan massif d’aide aux jeunes européens et proposer de ne plus compter les dépenses en matière d’accueil des jeunes enfants comme des dépenses publiques au sens des critères de Maastricht, mais de les considérer comme des investissements afin de stimuler les politiques d’accueil de la petite enfance. Voilà qui pourrait commencer à réconcilier quelques citoyens européens avec une Europe dont les politiques d’austérité ne font que creuser la tombe.