1Avec le développement de politiques sociales dans un cadre territorial, l’observation sociale s’impose comme un outil essentiel pour les collectivités locales. Les besoins de connaissances sont très importants à propos des populations bénéficiaires, comme du suivi de l’activité des services ou de la mesure de l’impact des politiques menées sur la vie des populations. Malgré la mobilisation d’acteurs diversifiés, tant au sein des collectivités locales, des services de l’État, de la Sécurité sociale ou des acteurs privés, la production et surtout l’utilisation des données issues de l’observation sociale bute parfois sur une politique de formation insuffisante, qui laisse certains acteurs insuffisamment qualifiés pour se servir des statistiques sociales. Mais des expériences positives, de plus en plus nombreuses, illustrent une dynamique positive.

2Depuis les lois de décentralisation de l’action sociale locale, un ensemble de compétences ont été transférées aux collectivités locales, essentiellement le département. Parmi elles, on note le Revenu minimum d’insertion (RMI) puis le Revenu de solidarité active (RSA), ainsi que l’aide sociale et notamment celle en direction des personnes âgées, de la protection de l’enfance ou des personnes handicapées. Tout cela a été complété ces dix dernières années par l’Allocation pour l’autonomie des personnes âgées (Apa), la Prestation de compensation du handicap (PCH), etc.

3Ces transferts de compétences ne se sont pas accompagnés d’outils de pilotage et de connaissance des effets des actions menées et de leur suivi. L’Insee met à disposition des professionnels auprès des services de l’État (y compris dans les services déconcentrés), mais non auprès des collectivités locales. Pourtant les besoins y sont de plus en plus importants. La responsabilisation des collectivités locales a contribué à développer de multiples outils de gestion de ces dispositifs, de multiples tableaux de suivi ou outils d’évaluation. La direction de la Recherche de l’évaluation et des statistiques (Drees) auprès des ministères chargés de la santé et des affaires sociales parvient sur certaines prestations à fournir des données cohérentes consolidées (Apa, RSA, protection de l’enfance …), mais ces démarches n’ont que peu ou pas été reproduites localement par l’organisation d’une information à l’échelle des territoires du département ou comparée ou entre départements.

4Dès lors, il est apparu nécessaire tant au niveau départemental qu’au niveau communal (et depuis plusieurs années au niveau des Établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI) de développer des outils afin de suivre les actions mises en œuvre, de mesurer l’impact de celles-ci au regard des moyens financiers qui accompagnent des besoins. Les conseils généraux consacrent une part de leur budget à l’action sociale qui ne cesse de croître (de 60 à 70 % pour un grand nombre d’entre eux). Pour les communes, ces réalités sont aussi de plus en plus importantes : politiques de tarification en fonction des niveaux de vie des habitants, politique de la ville, actions du Centre communal d’action social (CCAS), équipements pour la petite enfance, etc. Un certain nombre de politiques publiques disposent en continu d’outils de connaissance ou d’évaluation. C’est notamment le cas pour la politique de la ville ou les Maisons de l’emploi (avec un observatoire économique), dans le domaine de la protection de l’enfance (observatoire départemental de l’enfance en danger) ou de la politique sociale communale avec l’analyse des besoins sociaux dit « ABS », que l’Union nationale des centres communaux d’action sociale – l’Unccas – promeut depuis de très nombreuses années auprès de ses adhérents.

Une démarche plus aisée, en apparence…

5Depuis plusieurs années, les bases de données territorialisées se sont développées. Les fournisseurs de données localisées, notamment l’Insee, ont ouvert des possibilités d’accès à des données de plus en plus fines et nombreuses. Trois types d’informations sont actuellement disponibles :

• les données du recensement et notamment les fichiers détaillés qui offrent des possibilités d’analyses fines et problématisées au niveau des grandes villes, voire pour certaines variables au niveau des quartiers, selon un zonage appelé « Iris » [2] ;
• les données partenariales mises en œuvre dans le cadre de la politique de la ville (données qui sont aussi accessibles au niveau des Iris, des quartiers en Zone urbaine sensible) ;
• les données mises en ligne par les autres institutions notamment les caisses d’allocations familiales (Caf), Pôle emploi, la Drees…

6La multiplication des sources d’informations disponibles en ligne modifie sensiblement les besoins des acteurs locaux. Le besoin est désormais moins dans la collecte des données que dans la valorisation et l’usage de celles-ci. Le grand nombre de données disponibles, dont certaines peuvent être proches les unes des autres (notamment dans le domaine de l’économie et de l’emploi), rend en effet complexe le parcours de l’utilisateur dans l’analyse de la donnée. Être formé à l’usage des données locales est donc essentiel. De plus en plus, l’Unccas pour les Centres communaux d’action sociale et les Centres de ressources de la politique de la Ville, s’investissent dans la formation de leurs membres, professionnels voire même des élus, initiés à l’usage et l’interprétation de la donnée locale. L’usage de celle-ci nécessite en effet de connaître la source, les limites liées à la collecte, aux dispositifs, mais aussi les potentialités qu’elle offre.

7Parallèlement, dans le domaine social, notamment auprès des professionnels (mais pas seulement), la question de la maîtrise de la donnée statistique est forte. Il est parfois nécessaire de réexpliquer les méthodes élémentaires des sciences sociales. Ce temps de formation est essentiel pour l’usage ultérieur de la donnée et surtout l’appropriation des analyses qui seront réalisées. Ce travail pédagogique est l’un des grands chantiers de l’observation sociale locale. Il permet en outre d’éviter que l’usage des outils ne soit réservé qu’aux seuls experts de la donnée statistique.

Des problèmes persistants de traitement et d’analyse au niveau local

8En dépit de la multiplication des données locales à transmettre au niveau national, les acteurs locaux ont souvent de grandes difficultés à fournir une information organisée et suivie dans le temps concernant leur propre activité. Les outils de recueil de l’information sont avant tout des outils de suivi d’activité et de gestion financière. La maîtrise de l’information statistique au travers de ces outils est rendue très complexe, car le paramétrage des systèmes de requêtes, la construction même des environnements d’interrogation de la base ne sont pas toujours maîtrisés par les utilisateurs de ces outils de gestion. Le recours aux sociétés de services informatiques est alors souvent indispensable. Enfin, la question du géocodage pour un outil d’observation infra-communal n’est que rarement intégré dans les outils informatiques.

9Ainsi par exemple, l’analyse des données est souvent difficile à réaliser pour la mesure de l’usage de la cantine par les enfants au regard de leur lieu de vie (et non de leur lieu de scolarisation) ou de leur niveau de quotient familial. Il en est de même pour la connaissance de l’accès de la population aux services culturels d’une commune ou d’une intercommunalité. Les collectivités cherchent de plus en plus souvent à comprendre comment le recours aux services qu’elles offrent varie en fonction du niveau de vie des habitants et de leur quartier d’habitation. Le besoin d’une analyse de l’investissement d’une collectivité au regard de sa politique publique locale en fonction des caractéristiques des usagers est très fréquent. Il est cependant rendu difficile par l’absence d’une culture de l’évaluation des politiques publiques parmi les éditeurs de logiciels, mais aussi par un manque dans les cahiers des charges élaborés par les collectivités.

10Parfois même, cette complexité est renforcée par l’absence de système informatique ou alors le refus de l’exploitation de celui-ci. Il est ainsi très difficile d’obtenir des informations concernant le suivi de certaines activités liées aux interventions sociales réalisées par les professionnels. En effet, la saisie des problématiques rencontrées par les travailleurs sociaux n’est pas aisée. L’absence d’une forme de codification nationale, la crainte par les professionnels d’un usage détourné de ces informations rendent compliquée la mise en œuvre d’outils de collecte de ces données. Des expériences existent localement qui mériteraient d’être valorisées et si possible déployées ensuite auprès de l’ensemble des acteurs concernés.

11Des indicateurs plus généraux fournissent des informations fines concernant les réalités sociales observées dans les territoires. Cependant, pour certains ménages, l’information manquante ne peut pas être obtenue à partir des indicateurs liés à l’activité des professionnels. Il est par exemple difficile de savoir si les personnes en situation de difficulté financière sont aussi celles qui n’ont pas ouvert leurs droits en matière de santé ou qui sont en risque d’expulsion de logement. La connaissance des professionnels du social est ici unique. Elle doit être recueillie bien évidemment au travers des temps d’analyses partagées, mais elle mérite d’être consolidée par un recueil organisé de ces informations.

La qualité inégale des informations fournies par l’État

12La fourniture de données locales par les services déconcentrés de l’État n’est pas davantage satisfaisante. Cette situation est paradoxale au regard des obligations qui sont faites aux collectivités locales ou aux CCAS dans le cadre, par exemple, de l’analyse de besoins sociaux ou de la mise en œuvre et de l’évaluation de la politique de la Ville. De très nombreux services de l’État sont dans l’incapacité de fournir une information statistique fine, notamment à un niveau infra-communal, mais même parfois au niveau communal. Prenons deux exemples : celui des données de l’Éducation nationale et celui de la Banque de France et du surendettement.

13L’Éducation nationale ne transmet que très peu d’informations aux collectivités locales pour les collèges et lycées. Pourtant, l’information au niveau des collèges est essentielle car il s’agit de la période où se joue l’orientation des enfants (orientation qui est très importante pour les enfants en difficulté scolaire). Paradoxalement, les services de l’État impliquent les collectivités dans le cadre des actions menées en direction des « décrocheurs » scolaires. Il serait pourtant plus pertinent de travailler à un cadre national d’échanges d’informations concernant la population scolarisée dans les collèges et lycées et cela pas seulement à partir de l’adresse de l’établissement, mais surtout à partir des adresses des parents. Cette information est bien évidemment détenue et organisée par l’Éducation nationale mais rarement partagée avec les collectivités locales. Ce partage d’information devrait permettre de mieux comprendre les parcours des enfants au regard de leur lieu de vie sans pour autant stigmatiser les établissements. La Banque de France détient des informations essentielles à travers sa gestion des commissions de surendettement. Or la crise semble avoir un effet sur le surendettement des ménages. L’analyse de données locales concernant la saisie des commissions permettrait de compléter les approches existantes de la pauvreté, voire de l’affiner en intégrant par exemple les types d’endettements observés (consommation, immobilier, …). Cette information est pourtant centrale eu égard aux origines de la crise économique actuelle (le surendettement des ménages américains d’une part et les impacts territoriaux observés d’autre part). Mais, manifestement, la Banque de France joue pleinement ici sa fonction « coffre-fort » et ne diffuse pas d’informations aux collectivités locales et notamment pas d’informations infra-communales…

Le rôle des autres acteurs institutionnels

14Parmi ces autres acteurs figurent d’abord les organismes de Sécurité sociale. Leur fonction initiale n’est pas de fournir des données statistiques aux collectivités locales, mais leurs interventions en font des acteurs incontournables de la connaissance des réalités sociales et des besoins sociaux. Cette fonction s’est accrue avec l’Acte II de la décentralisation, les organismes de Sécurité sociale fournissant à leurs partenaires de nombreuses données, dans le cadre de convention de partenariat.

15Les caisses d’Allocations familiales sont des acteurs essentiels dans la mise en œuvre de la connaissance des réalités sociales des territoires ainsi que dans l’analyse de celles-ci. Les collectivités ont déjà des pratiques d’échanges de données assez fréquentes pour peu qu’elles aient mis en place des conventions dans le cadre, par exemple, de contrats de territoires (contrat enfance jeunesse ou contrat territorial global notamment). La géocodification des fichiers des collectivités – réalisée par l’Insee –, le développement d’outils internes de requêtage leur permet de fournir assez aisément, dans un cadre conventionnel, les données essentielles (ces données sont structurées et peuvent donc être suivies dans le temps et comparables dans l’espace).

16Les Caisses primaires d’assurance maladie (Cpam) s’impliquent très fréquemment dans le partage territorial de l’information et répondent souvent aux besoins de connaissance (y compris au regard des données infra-communales). Ces échanges de données peuvent ainsi concerner le profil des assurés sociaux dont les bénéficiaires de la CMUC ou alors la connaissance de l’usage des professionnels de santé par les assurés, l’offre médicale, voire des éléments de prescription. Ces implications des Cpam sont essentielles pour les collectivités locales qui mettent en œuvre des Contrats locaux de santé ainsi que des Ateliers santé-ville dans le cadre de leurs politiques de prévention. Ces politiques nécessitent par ailleurs une intervention territoriale fine pouvant distinguer les quartiers entre eux. D’où la nécessité d’une analyse géographique fine intégrant bien évidemment les précautions d’usages liées à la fiabilité des données produites.

17Pôle emploi s’implique de plus en plus fortement au niveau local depuis quelques années, après une période où la fourniture de données de leur part n’était pas aisée. Cette situation s’est nettement améliorée. La mise à disposition par l’Insee de données locales y a certainement contribué. Ces échanges sont en revanche liés à des volontés locales.

18Les Urssaf s’intègrent aussi de plus en plus fréquemment dans des démarches locales originales d’échanges d’informations statistiques. Elles ont des données spécifiques concernant les salariés, notamment à propos des flux domicile/travail. Avec l’Urssaf de Côte d’Or, le Compas a ainsi initié une démarche originale visant à appréhender les déplacements des salariés issus des quartiers de la politique de la Ville du Grand Dijon. L’échange d’informations a permis de visualiser les flux des salariés entre quartiers d’habitation et quartiers de travail en complétant ces informations par des données sur les salaires. Bien évidemment, ces échanges de données prennent une importance toute particulière dans le cadre de la connaissance de l’évolution des besoins des habitants des quartiers de la politique de la ville ou alors dans le cadre des politiques locales de transport.

Pertinence ou impertinence de l’observation locale : deux exemples

19Afin d’illustrer la pertinence d’une démarche d’observation sociale territoriale, nous avons choisi des indicateurs soumis à débat, tant dans leur construction que dans leur interprétation. Ils sont autant « pertinents » « qu‘impertinents », dans la mesure où ces indicateurs sont destinés à déranger et à interpeller les acteurs. Ils visent aussi à faire apparaître les spécificités locales notamment en termes de comparaison spatiale et de suivi dans le temps.

20Le premier exemple concerne l’intégration des flux de populations (les entrées et les sorties du territoire) dans l’analyse de la dynamique des territoires. Depuis la mise en œuvre du recensement rénové et jusqu’à l’année passée, l’Insee a mis à disposition un fichier permettant de mesurer les mobilités résidentielles des ménages français. Ce fichier intégrait notamment les communes antérieures et les communes actuelles (l’écart étant de 5 ans) [3] ainsi que les caractéristiques des habitants concernés (type de ménage, âge, liens à l’emploi, niveau de formation, type de logement…).

21Dans le cadre d’une étude sur les disparités sociospatiales [4] mise en œuvre pour le compte de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le Compas a réalisé l’analyse de ces fichiers en les croisant avec les spécificités des différents territoires de la région. Une analyse typologique des territoires a été réalisée. Elle a permis de distinguer sept types de territoires en fonction des réalités sociales des habitants qui les composent ainsi que des potentiels économiques de ceux-ci. L’analyse des soldes entre habitants qui arrivent et ceux qui quittent ces territoires offrent la possibilité de mesurer l’impact des flux sur les compositions sociales et donc sur les inégalités.

22Ainsi, dans les territoires les plus favorisés, les flux migratoires se traduisent par l’apport net de populations en couple (avec ou sans enfant), de cadres ou professions intermédiaires, de personnes ayant un diplôme de l’enseignement supérieur. En revanche, le solde est négatif pour les familles monoparentales ou les personnes seules, pour les ouvriers ou employés ainsi que pour les personnes ayant un faible niveau de formation. Les mouvements inverses sont observés pour les territoires les plus fragiles. Dès lors, les territoires accueillant les populations les plus défavorisées sont aussi les territoires qui voient partir leurs populations les plus favorisées. Ce flux explique pour une partie non négligeable les difficultés rencontrées par certaines collectivités. Ce mouvement de « vote par les pieds » est clairement observable au niveau communal ou intercommunal. Malheureusement, il ne peut pas l’être au niveau infracommunal car les informations ne sont pas disponibles (difficultés liées à la fiabilité de l’information).

23Deuxième exemple, la question de la pauvreté. La mesure de la pauvreté à un niveau territorial fin est l’une des demandes les plus fréquentes de la part des commanditaires d’un observatoire social. Actuellement, l’Insee communique des informations concernant les taux de pauvreté au niveau départemental et régional. En effet, les sources de données mises à disposition permettent d’observer les revenus avant redistribution et impôts. Le calcul de la pauvreté à partir de ces données tend à amplifier les réalités du fait de la non-prise en considération des revenus issus des transferts sociaux. Certes, l’intégration des revenus de redistribution ne modifie pas fondamentalement les équilibres observés notamment le positionnement des territoires entre eux. Malgré tout, et pour rester dans une analyse cohérente, il est important d’estimer les ressources issues de ces revenus de redistribution afin d’avoir une mesure de la pauvreté plus juste bien qu’approchée.

24L’utilisation des données fiscales par unité de consommation redimensionnées par l’intégration d’estimations des revenus de redistribution (estimation réalisée à partir des données fournies par l’Insee pour les calculs des niveaux de revenus après redistribution pour les départements français) permet d’approcher les taux de pauvreté locaux (au niveau communal par exemple). Les résultats observés localement peuvent ensuite être confrontés aux données obtenues par les Caf concernant la part des ménages allocataires [5] qui vivent sous le seuil de bas revenus. L’usage de cette donnée est essentiel pour une meilleure compréhension des besoins sociaux des habitants des territoires. Une étude mettant à disposition les taux de pauvreté au seuil de 60 % pour les 100 plus grandes villes françaises a été publiée par le Compas [6]. Elle met en évidence les écarts considérables qui existent avec des taux allant de 7 à 46 %.

25Ces exemples illustrent la nécessité d’analyser les données mises à disposition. La confrontation des points de vue doit se mettre en œuvre dès la cons-truction des indicateurs, puis s’amplifier lors de la lecture de la donnée. Ils mettent aussi en lumière la nécessaire confrontation de données les unes avec les autres afin de mieux répondre aux besoins des acteurs locaux, ainsi que la recherche des apports possibles des données disponibles aux questionnements des acteurs locaux.

26Dès lors, la fonction de médiation entre la donnée et les commanditaires d’un système d’observation sociale local apparaît essentielle. Cette fonction vise à traduire les questionnements posés par les acteurs locaux en proposition d’indicateurs, à animer les temps d’échanges autour de la mise en œuvre de ceux-ci ainsi qu’à accompagner les interprétations et analyses. Ces fonctions de médiation peuvent être mises en œuvre par des professionnels des collectivités locales intéressés par ces démarches accompagnés par des actions de formation.