1En attendant de mieux connaître les contours législatifs de la prochaine et troisième étape de la décentralisation dans le champ social (projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles), une mise en perspective historique permet d’en cerner les principaux enjeux. L’analyse rétrospective montre comment les deux premiers actes du processus de décentralisation ont subi l’épreuve des faits sociaux. L’Acte I de la décentralisation (1983) constituait une démarche cohérente dans la mesure où il a donné aux conseils généraux la compétence de droit commun en matière d’aide sociale. Mais la départementalisation de l’aide sociale a été battue en brèche par un accroissement des problématiques sociales à partir des années 1990. Confrontée à ces difficultés, la deuxième étape de la décentralisation (2003-2004) n’a pas vraiment permis de clarifier la répartition des compétences. Aujourd’hui, l’enchevêtrement des nombreux acteurs impliqués et les contraintes financières font de la nouvelle étape de la décentralisation un processus particulièrement complexe à mettre en œuvre.

L’Acte I : une démarche cohérente

2En 1983, le transfert de compétences dans le domaine social obéit à une idée simple : toutes les compétences d’aide sociale légale, de planification, de tarification et de contrôle des établissements ou services habilités à fournir de l’aide sociale sont transférées aux départements. Les compétences résiduelles de l’État en matière d’aide sociale légale sont des compétences d’exception limitativement énumérées par la loi, détaillées ci-dessous :

3? L’aide sociale aux personnes déracinées (en situation d’errance ou sans domicile de secours au sens de l’aide sociale) reste à l’État. C’est donc le cas des Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et, au-delà, de la prise en charge de toutes les personnes auxquelles il ne peut être proposé un domicile de secours au sens de la législation sur l’aide sociale, quelle que soit la prestation d’aide sociale (aux personnes handicapées, aux personnes âgées…) ou d’aide médicale dont elles sont susceptibles de bénéficier.

4? Aucune des aides qui relèvent de la solidarité nationale (minima sociaux, prestations de sécurité sociale en nature ou en espèces) ne peut être décentralisée. En application de ce principe, l’État garde ses compétences de planification, de tarification et de contrôle sur l’ensemble des établissements et services financés par l’assurance maladie (les établissements dits médico-sociaux, les budgets soins des établissements relevant de la loi sociale du 30 juin 1975). Ce domaine du médico-social, déjà non négligeable à l’époque puisqu’il incluait en particulier l’ensemble des établissements et services pour l’enfance inadaptée et les Maisons d’accueil spécialisé (Mas) pour adultes handicapés, fut appelé à un développement rapide dans les quinze dernières années du XX^e siècle, avec la médicalisation des maisons de retraite ainsi que le développement des Mas et foyers d’accueil médicalisé pour adultes handicapés.

5? Une troisième exception au principe d’une décentralisation des prestations sociales concerne les Centres d’aide par le travail (Cat), des établissements chargés d’une mission d’insertion des adultes handicapés par des formes de travail protégé. Cette exception est justifiée à l’époque par les liens entre la politique du travail protégé et la politique de l’emploi, non décentralisée.

6Sous réserve de la particularité des Cat [aujourd’hui rebaptisés Établissements et services d’aide par le travail (Esat)], dont le rattachement à l’aide sociale de l’État pouvait être discuté, les compétences résiduelles de l’État obéissent à des critères clairs : l’absence d’enracinement territorial des personnes accompagnées ou prises en charge ; le financement du médico-social par l’assurance maladie, renvoyant à la solidarité nationale et donc à l’État.

L’Acte II de la décentralisation : une faible lisibilité

11La deuxième vague de décentralisation, impulsée par la loi de 2003 portant décentralisation du RMI et par la loi de 2004 sur les droits et libertés des collectivités territoriales, n’a pas, dans le champ social, amélioré la lisibilité de la répartition des compétences évoquée plus haut.

12Si la seconde de ces deux lois ne modifie pas significativement la répartition des compétences en matière sociale, elle attribue au président du conseil général un rôle de coordination des politiques d’action sociale dans le département, lequel est désigné comme « chef de file » de l’action sociale. Son champ de compétences va donc bien au-delà de l’aide sociale. Toutefois, aucun moyen juridique n’est institué pour donner un contenu concret à une notion vague de « coordination », qui plus est dans un champ aux contours extensifs, celui de l’action sociale – sauf en ce qui concerne la gérontologie où le département se voit reconnaître la responsabilité des fonctions d’accueil et de coordination. De ce fait, l’intention de la loi de 2003, dont l’ambition était de remettre un peu d’ordre dans l’exercice des compétences respectives des divers acteurs publics, est vite apparue comme un vœu pieux.

13L’élément le plus important de la deuxième vague de transfert de compétences reste donc la décentralisation du RMI, qui donne aux départements la responsabilité entière du financement et de la gestion de l’allocation, en en maintenant les critères objectifs d’ouverture des droits, ainsi que la maîtrise complète de l’organisation et de la mise en œuvre des actions d’insertion, en supprimant l’obligation de financement et les dispositions qui instituent une cogestion entre les départements et l’État. En matière d’allocation, on se trouve face à un paradoxe : celui de la décentralisation d’un minimum social qui relève de la solidarité nationale et correspond à des droits objectifs précisément définis par la loi. En matière d’insertion, la loi met heureusement fin à la cogestion. Bref, on assiste à une clarification des responsabilités (le département devient totalement responsable de la gestion de l’allocation et de l’organisation de l’insertion) dans la confusion des concepts (décentralisation d’une prestation de solidarité nationale dont les conditions d’ouverture sont entièrement déterminées par la loi, sans compensation intégrale du transfert du financement)

14Enfin, il faut ajouter que dans le champ du handicap, qui se caractérise par une forte imbrication des compétences, la loi de 2005 sur les droits des personnes handicapées a cherché à organiser les articulations entre État et département en créant, sous la forme de Groupements d’intérêt public (Gip), les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) qui ont en charge l’accueil, l’information et l’accompagnement des personnes handicapées dans leurs démarches ainsi que l’instruction pluridisciplinaire de leurs demandes de prestations. La formule du Gip vise à organiser un partenariat entre État, départements et associations sous la houlette du département (présidence du Gip par le président du conseil général ou son représentant, choix du directeur par ce même président et non pas par la commission exécutive du Gip). Cette formule hybride d’un Gip largement dirigé par le département a eu le mérite, sans avoir remis en chantier les ordres de compétences, de travailler sur les articulations entre les parties prenantes, de formaliser les partenariats avec un objectif de simplification pour l’usager, réalisant à cet égard un progrès qualitatif réel par rapport à la situation antérieure.

15Au total, on a le sentiment, au-delà des tentatives pour mieux organiser les partenariats avec les départements, que les décentralisations les plus récentes ont surtout été commandées par un souci de maîtrise des financements (moins de dépenses pour l’État mais plus de pression pour les départements à cause d’une compensation non intégrale) – ce que l’on a pu appeler, par un raccourci facile, les « décentralisations Bercy » : l’État ne peut plus faire et ne sait plus faire car il n’a plus de réseau territorial adapté ; il faut donc décentraliser, à commencer par les prestations en rapide croissance des coûts. Les départements ont certes montré qu’ils savaient faire et, pour un grand nombre d’entre eux, avec dynamisme et créativité sociale. Aujourd’hui, néanmoins, dans un contexte économique également contraint pour tous, les jeux de transferts trouvent rapidement leurs limites. Peut-être est-il temps de revenir à des problématiques incarnant l’esprit de la décentralisation : démocratie locale, participation, proximité.

Enjeux actuels : coordination, financement et démocratie de proximité

16Au moment où cet article est rédigé, il est difficile de prévoir quels seront les contours de la future loi de décentralisation. À nos yeux, elle devrait porter sur deux points majeurs : le renforcement du rôle des régions, en particulier en matière de développement économique et de formation professionnelle, et la suppression ou du moins la réduction des doublons et des chevauchements entre les différents niveaux de décentralisation. Nous nous abstiendrons donc de tout pronostic pour nous concentrer sur les enjeux auxquels devrait répondre une décentralisation aboutie dans le champ social, à la lumière des imperfections et des flottements des précédentes étapes. Ces enjeux sont de trois ordres et plusieurs propositions peuvent être avancées pour cadrer le débat.

17? Il n’existe pas d’organigramme idéal de la répartition des compétences.

18Aucun schéma idéal ne permet d’éviter les problèmes de frontières ou de supprimer les risques de chevauchements. Il est exceptionnel que des problématiques sociales complexes, caractérisées par des cumuls de handicaps ou de facteurs de discrimination, puissent être traitées dans le cadre d’un seul bloc de compétences. L’important aujourd’hui est de travailler sur les articulations entre institutions et collectivités de divers niveaux, de faciliter la synergie entre les acteurs, de faire effectivement participer ceux qui subissent la complexité des politiques sociales : les personnes en situation de pauvreté ou précarité, les familles en difficulté, les jeunes marginalisés, les personnes âgées ou handicapées en perte d’autonomie…

19Le seul nouveau transfert important de responsabilités aux départements qui semble possible est celui de la gestion des établissements et services médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées, dans un cadre annuellement régulé, pour ce qui est des transferts de financement relatifs aux budgets soins, par la loi de financement de la sécurité sociale. Cette solution présenterait une grande cohérence tant sur le plan de la conduite de politiques intégrées que sur celui de la simplicité pour les usagers et leurs familles (au vu de la complexité actuelle des tarifications binaires ou ternaires) mais elle impliquerait toutefois une totale redéfinition des Agences régionales de santé.

20Par ailleurs sont envisageables quelques rectifications de frontières (transfert des Esat aux départements et création d’un statut entièrement départemental des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) si par ailleurs l’État conserve la maîtrise de l’attribution de prestations de solidarité nationale telle l’allocation aux adultes handicapés) et, surtout, quelques dispositions visant à éliminer ou réduire des risques de déni de prise en charge, toujours inacceptables (par exemple en matière de protection des mineurs isolés étrangers ou de prise en charge des enfants de plus de trois ans dans les centres maternels).

21? L’enjeu économique et social essentiel est celui de la synergie au service d’un développement social territorialisé. Au nom de la rationalité économique et de l’efficacité sociale, il faut mieux coordonner les relations entre l’État et le département (notamment en essayant de donner un contenu opératoire à la notion de chef de file), prendre en compte la dimension intercommunale et appuyer une dynamique de développement social territorialisé associant tous les acteurs locaux.

22? À cet égard, une proposition serait de nature à donner un contenu effectif à la notion de chef de file : la soumission de la mise en œuvre, dans un département, de tout dispositif ou programme d’action sociale émanant d’une collectivité de niveau supérieur (État ou région) et allant au-delà de ses compétences légales propres, à une convention avec le président du conseil général. Resteraient en dehors de cette coordination contractuelle obligatoire les interventions des communes et de leurs groupements, qui disposent depuis plus d’un siècle d’une clause de compétences on ne peut plus générale (« Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune »). De même, ne serait pas concernée par ce mécanisme l’action sociale des Caf, pour de multiples raisons tenant à la fois à la nature d’une institution de sécurité sociale, au fait que l’appui de la branche Famille aux collectivités passe essentiellement par une contractualisation avec des communes ainsi qu’à l’équilibre remarquable qui caractérise l’action sociale de la Branche, entre d’une part le souci d’équité et d’uniformité territoriale, lequel se manifeste notamment dans le système des prestations de services, et d’autre part le souci d’adaptation aux contextes locaux, à travers des formes variées de contractualisation. Cela ne signifie pas qu’il ne reste pas des progrès contractuels à faire en matière de complémentarité des mécanismes de planification des équipements de proximité entre les deux institutions, comme en matière d’articulation entre services et prestations aux familles, protection de l’enfance et aide sociale à l‘enfance.

23? Ensuite, l’intercommunalité, assez limitée au moment des lois Deferre au début des années 1980, est aujourd’hui très développée, même si le social est loin d’être une priorité dans la configuration des compétences exercées au niveau intercommunal. Un champ très riche de réflexions s’ouvre, qui gagnerait à être exploré : comment conforter l’inscription de problématiques sociales dans les compétences intercommunales ? Faut-il rendre obligatoires des dispositions permettant une organisation globale de l’accueil d’urgence des SDF au niveau de communautés de communes ou d’agglomération, un partage des charges entre commune centrale et périphériques ? Comment faciliter le développement des centres intercommunaux d’action sociale ? Ne faut-il pas encourager la délégation de certaines compétences départementales, sous contrôle du département et avec son appui technique, à des communes importantes ou à des regroupements intercommunaux au-delà d’un certain seuil de population, dans des domaines tels que la prévention spécialisée, l’agrément des assistantes maternelles et des petites structures d’accueil des jeunes enfants ou encore le soutien à domicile des personnes âgées et le premier accueil dans le cadre du service social polyvalent ? Le modèle des partenariats noués entre le conseil général du Rhône et la Ville de Lyon devrait nous inciter à encourager l’évolution vers des modalités d’exercice différentes des compétences départementales, selon les contextes géographiques et socio- économiques des départements.

24? Enfin, une étape supplémentaire de la décentralisation pourrait avoir pour paradigme la mise en œuvre de dynamiques de développement social territorialisé, au niveau du département (décloisonnement des politiques départementales) comme de territoires infradépartementaux. Cela ne peut passer par des procédures contraignantes, qui seraient probablement vouées à l’échec, mais par des dispositions légales souples, un partenariat entre présidents de conseils généraux et représentants de l’État, une fonction de rassemblement et, si besoin, de conciliation entres acteurs locaux divers et parfois concurrents qui peut souvent incomber à l’État (fonction « table ronde »). Ces synergies peuvent revêtir des formes multiples : conférences territoriales, projets territoriaux de développement social, mise en œuvre pragmatique, par consensus entre les principaux partenaires locaux de conseils départementaux du développement social.

25? La décentralisation restera inachevée tant qu’elle ne s’accompagnera pas d’un large mouvement de démocratie de proximité.

26C’est à l’aune de la démocratie locale que doit s’apprécier la décentralisation, c’est-à-dire d’une plus grande participation des citoyens, y compris les plus démunis, les personnes en situation de pauvreté, de précarité ou de vulnérabilité.

27À cet égard, le bilan juridique et institutionnel des vagues successives de décentralisation est inexistant ; les pratiques sur le territoire sont inégales et diverses ; elles sont plus fréquentes au niveau communal qu’au niveau départemental, même si la territorialisation des politiques départementales et la volonté de permettre aux bénéficiaires du RMI de s’exprimer ont pu générer des initiatives intéressantes. La démocratie locale est donc, plus que jamais, un enjeu crucial qui devrait inspirer toute œuvre décentralisatrice ; on peut se reporter à ce propos aux travaux préparatoires de la conférence des politiques de lutte contre la pauvreté du 10 et 11 décembre 2012 [1].

28Notre modèle social doit combiner une solidarité de droits universels au plan national avec des solidarités d’engagement enracinées dans les territoires, reposant sur des formes effectives de démocratie participative et d’expression collective, permettant la reconnaissance, la valorisation et la mobilisation des ressources des personnes, des groupes et des territoires.