1Premières collectivités territoriales touchées par les transformations du lien social, les communes sont aussi les plus à même d’y répondre en faisant de la cohésion sociale une priorité de leur développement économique et urbain. Le déploiement de la gouvernance locale requiert toutefois un renouvellement des politiques sociales, une transversalité des organisations ainsi que la participation de la société civile.

2La question de la cohésion sociale s’impose aujourd’hui comme une préoccupation essentielle des collectivités locales [2]. Du fait de leur intervention dans la plupart des domaines qui régissent la vie quotidienne des populations, les villes jouent sur cette question un rôle décisif. En première ligne, les maires sont directement confrontés aux conséquences des mutations profondes de la société : étalement urbain, accélération des phénomènes de mobilité, nouvelles formes de pauvreté et d’exclusion sociale, ségrégation territoriale, individualisation des modes de vie, émergence et cristallisation d’une « question ethnique », transformation de la famille, vieillissement de la société, effritement du lien social, complexification des niveaux de pouvoir, etc. Autant d’évolutions qui font désormais de l’intervention en faveur de la cohésion sociale un enjeu stratégique pour les maires et les élus locaux, occupant une place de plus en plus centrale dans le projet municipal.

3En s’appuyant sur une recherche qui analyse l’expérience de sept villes [3], l’objectif de cet article est de décrypter de quelles manières les municipalités s’organisent et déploient leurs modes d’intervention, avec les différents partenaires publics et privés, pour faire face aux enjeux de la cohésion sociale (Avenel, 2013). Quelles sont les actions conduites par les municipalités ? Quelles sont les stratégies de gouvernance politique et administrative développées par les mairies et leurs principaux partenaires locaux ?

Attractivité territoriale et cohésion sociale : la nouvelle équation municipale

4Avec la décentralisation du début des années 1980 et la montée des agglomérations urbaines, voire de la « métropolisation » (Pinson, 2009), les villes (de grande taille essentiellement) se sont peu à peu imposées comme des acteurs politiques et économiques. Un nouveau modèle d’action publique locale a pris forme, qui repose sur la multiplication des partenariats publics et/ou privés, le développement des délégations de service public, l’accroissement de l’investissement des communes dans le développement économique, et révèle un grand dynamisme, en particulier en matière d’urbanisme, d’aménagement, de famille, d’école, de loisirs et de culture. La notion de « gouvernance » incarne cette mutation (Le Galès, 1995).

5Dans les premières années de la décentralisation, les élus locaux se sont d’abord engagés fortement dans la reconquête économique de leur territoire, avec des interventions destinées à rendre la ville attractive : développement des services à la population, accueil de la petite enfance, embellissement du centre-ville, projets culturels, investissements commerciaux, programmes de rénovation urbaine, politiques de communication… De plus en plus de maires ont développé l’ambition de transformer leur ville en « acteur économique » au moment où notre société de la connaissance, dominée par les systèmes de communication et d’information, de services et de haute technologie, entraîne une plus forte mobilité des individus et des activités en développant la concurrence et la compétition entre les villes (Veltz, 2002). Ainsi, pour lutter contre le chômage, attirer les entreprises et séduire de nouvelles populations, les élus locaux se sont engagés dans des opérations de valorisation des atouts de leur territoire. La notion d’attractivité devient ainsi un élément clef.

6Dans le même temps, le « projet urbain » se constitue comme le socle de base de l’action des municipalités, car il s’agit de donner réalité à une nouvelle urbanité (ce qui « fait cité »), considérée comme la qualité fondamentale de la ville. L’urbanisme est l’une des clefs de l’expansion économique des villes et des enjeux de la mixité sociale. Cependant, toutes les villes, petites ou grandes, ont vu se creuser un écart entre leurs quartiers les plus aisés et ceux cumulant les difficultés (même si les situations de pauvreté se diffusent sur tout le territoire). Les « quartiers » sont devenus une véritable préoccupation pour les élus locaux, ne serait-ce qu’en raison du risque d’émeutes. Plus généralement, la persistance du chômage et le développement de la précarité constituent une donnée incontournable de la vie locale, contribuant à l’effritement du lien social.

7Dès lors, gouverner la ville ne se limite pas à une optimisation de son attractivité économique et urbaine mais implique également une intervention volontariste en matière de cohésion sociale. La tension entre ces deux évolutions est un élément très structurant, voire même déterminant, de la gouvernance des villes. L’articulation entre le développement économique local, le développement urbain et la préservation de la cohésion sociale autour d’un objectif de « vivre ensemble », pour reprendre une expression des élus locaux, se constitue comme l’une des clefs de voûte de la gouvernance locale.

L’émergence d’un projet social municipal…

8De par leur proximité avec les populations, les villes jouent un rôle essentiel d’initiateur et de bâtisseur de la cohésion sociale, d’autant qu’elles disposent, avec la clause générale de compétence, de l’éventail le plus large des instruments du développement local. Mais cela oblige alors les maires à s’emparer de la question sociale afin de l’intégrer au cœur du projet urbain. Et c’est là la difficulté.

9En effet, l’enjeu consiste, pour le maire, à impulser un véritable « projet social » favorisant une nouvelle approche des politiques locales pour « faire société », à l’échelle de la proximité. C’est-à-dire à tenter de mettre en œuvre, bien au-delà de la seule politique sociale, une vision plus globale et intégrée de l’action municipale afin de dépasser les approches sectorielles. Car « faire société », à l’échelle locale, implique d’agir au-delà de la seule question de l’exclusion et des quartiers défavorisés. Ce projet renvoie à l’ensemble des habitants de la ville et donc à une stratégie de gouvernance de la vie locale dans ses différentes dimensions : sociale, économique, urbaine, éducative, culturelle, sportive, etc. Toutes les politiques municipales sont ainsi conduites à intégrer une réflexion et des modes opératoires sur la question du lien social. Il ne s’agit plus de gérer de façon séparée des politiques spécialisées mais d’articuler l’interdépendance croissante des politiques publiques locales au sein d’un même projet.

10C’est là un point décisif en matière de gouvernance municipale, dans la mesure où cette évolution appelle une mutation de la conception même des politiques publiques locales et de leur mode d’élaboration, dans le sens d’une plus grande transversalité des interventions.

11Par exemple, les politiques culturelles participent directement des stratégies de rayonnement de la ville (attirer les médias, séduire le public, dynamiser le tourisme et la vie étudiante) et constituent, de ce fait, l’un des instruments de redressement économique et de revitalisation urbaine des centres-ville. La culture est devenue un élément moteur du développement local. Mais elle n’est pas seulement un outil de marketing territorial ; elle peut servir de levier pour une politique de cohésion sociale. À Clichy-sous-Bois, par exemple, comme dans la plupart des autres villes étudiées, la culture représente, avec le sport et la vie associative, l’un des principaux éléments de la vitalité et de la diversité de la ville (Avenel, 2013). C’est sur ces terrains-là que se construisent en profondeur les stratégies d’émancipation et de brassage social et culturel entre les habitants. Dans l’optique du vivre ensemble, tout l’enjeu est de parvenir à concilier deux conceptions finalement différentes de la ville, la « ville créative » (Florida, 2002), tournée vers le marketing territorial, et la « ville citoyenne », tournée vers la cohésion sociale. Cette démarche implique une coopération des acteurs culturels et des acteurs du secteur social.

… qui implique un modèle renouvelé de politiques sociales

12La prise en compte des enjeux de la cohésion sociale modifie ainsi en profondeur les catégories traditionnelles de la politique sociale. Celle-ci n’est plus seulement délimitée par la mission de protection et d’insertion des personnes ; elle est également mobilisée de façon plus globale pour favoriser le vivre ensemble en intervenant sur les liens sociaux. Cela signifie pour les communes d’impulser le passage d’une approche spécifique de l’action sociale, ciblée sur les populations identifiées comme les plus vulnérables, à une approche plus transversale, non seulement corrective mais également plus préventive, permettant d’anticiper les besoins sociaux. L’enjeu consiste notamment à pouvoir intervenir plus en amont, c’est-à-dire sur les facteurs à l’origine des situations, afin de sortir d’une approche trop exclusivement « réparatrice » de la politique sociale et positionnée sur le traitement curatif de l’urgence. Or, dès lors que les situations de vulnérabilité sociale ne sont pas suffisamment prévenues, elles glissent progressivement vers une exclusion difficilement réversible (Fourel et Noblet, 2013). Comment passer d’une action sociale curative et réparatrice à une action sociale plus préventive, participative et émancipatrice ?

13Située en première ligne, la ville est de fait bien positionnée pour tout ce qui relève des actions de proximité et de développement social, dans une logique de complémentarité avec les autres acteurs locaux. C’est en ce sens que les villes tentent d’opérer un décloisonnement de la politique sociale visant à développer celle-ci et à l’irriguer par les autres politiques publiques locales, en intégrant l’objectif de cohésion sociale au cœur du projet communal. Autrement dit, la question sociale ne relève plus seulement d’une préoccupation sectorielle (la politique sociale). Elle devient constitutive de l’intervention municipale dans son ensemble.

14Par exemple : en quoi la politique sportive ne vise-t-elle pas seulement l’excellence et la compétition, mais contribue aussi à l’éducation populaire, à l’insertion et la mixité sociale ? Ou encore, comment la politique d’accueil de la petite enfance peut-elle devenir non seulement une politique de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, de lutte contre la pauvreté par l’accès à l’emploi et de soutien à la parentalité, mais également un levier essentiel d’une politique éducative et de développement social plus large ?

15À titre d’illustration, c’est ainsi que les « Projets sociaux de territoire » à Besançon (PST), le « Projet strasbourgeois des solidarités territoriales » (PSST), le « Projet de développement social » de Tourcoing, le projet social « Le Havre ensemble » et le Projet social de Bordeaux affichent les mêmes objectifs de décloisonnement des politiques publiques locales [4]. « On cherche à décloisonner les politiques et la façon de les conduire, afin de travailler plus dans la transversalité et pour construire des projets qui permettent de rendre visibles l’ambition sociale de la ville et le sens de ses politiques pour éviter de les fragmenter », précise l’élue d’une grande ville en charge des Solidarités. Il s’agit, poursuit-elle, de faire en sorte que « la dimension sociale soit intégrée dans toutes les politiques sectorielles de la ville », c’est-à-dire de repenser la politique sociale de façon approfondie, comme « un pilier structurant, intégré complètement dans les politiques et perçu comme tel dans la politique générale ».

16Ce chantier de mise en œuvre, accéléré par le poids des problèmes sociaux dans un contexte budgétaire très contraint, conduit les villes, d’une part, à revisiter l’organisation interne de leurs politiques et, d’autre part, à réinterroger l’ensemble de leurs partenariats traditionnels avec les autres collectivités locales, l’État, les organismes publics et privés, les associations. Mais ce chantier révèle également l’ampleur de la tâche à accomplir face à la complexité du paysage institutionnel et au morcellement des responsabilités politiques.

Le défi de la transversalité des organisations

17En effet, l’action publique locale demeure largement compartimentée, segmentée, et manque souvent de lisibilité. Elle s’épanouit au prix d’une grande complexité. La volonté de transversalité de l’intervention est en butte à des difficultés persistantes. Il existe bien une vision globale mais celle-ci se déploie, de fait, selon un mode d’organisation en silos, en « tuyaux d’orgues ». Si les structures municipales ont beaucoup gagné en compétences et en maturité, en même temps elles se sont sensiblement complexifiées, comme le montrent les organigrammes administratifs et politiques, et l’action municipale continue de se heurter à la difficulté de sortir d’une certaine fragmentation des différents secteurs d’activité du développement local. Pour le dire plus nettement, la compartimentation tant administrative que politique est devenue l’un des principaux obstacles au développement d’une politique de cohésion sociale.

18Or, et c’est un des principaux enseignements de l’étude, la cohérence interne de l’action municipale est une condition de réussite de ses partenariats extérieurs. C’est l’organisation de la coopération au sein des collectivités (entre les élus, entre les services techniques et entre les élus et les services) qui pèse sur la cohérence et la performance des politiques publiques sur le territoire. La priorité est alors de travailler la question de la coopération et des complémentarités entre les acteurs locaux autour d’un projet social de territoire. La transversalité des organisations, la territorialisation des politiques et la participation citoyenne constituent les principaux axes d’intervention des municipalités.

De la fragmentation territoriale aux dynamiques partenariales

19La complexité de la question sociale conduit les municipalités à associer d’autres acteurs, tant publics que privés, aux prises de décision afin de produire de la cohésion dans des territoires travaillés par la fragmentation. En effet, les villes n’agissent pas seules sur le territoire, y compris à l’intérieur du périmètre communal. On pense à la contribution des divers acteurs institutionnels du territoire, qu’il s’agisse de l’État, des organismes de protection sociale, des conseils régionaux et des conseils généraux ainsi qu’au concours important du monde associatif et, plus généralement, de la société civile.

20La cohésion sociale nécessite une interaction permanente entre le local et le national. Si le portage politique du partenariat, par le maire, constitue une condition essentielle de la réussite des projets locaux, le rôle des villes en matière de cohésion sociale ne peut s’exercer pleinement sans la mobilisation de l’État et ses compétences régaliennes. Dans cette perspective, les élus locaux, par-delà leurs différences partisanes, demandent tout à la fois plus de décentralisation et plus « d’État stratège », garant de l’équité entre territoires ; ils sollicitent de la « marge » en faveur de l’élaboration d’un projet de territoire plus « ascendant », avec l’appui concerté de l’État, sur la base d’un diagnostic partagé. En somme, il s’agit d’une demande de décentralisation active, qui consiste à concevoir l’échelon local moins comme un opérateur que comme un acteur et un partenaire à part entière des politiques de cohésion sociale [5]. En d’autres termes, cette orientation implique une définition locale des politiques publiques que l’État doit accompagner, plus qu’une programmation nationale que le local doit appliquer. C’est ce que souhaitent les élus locaux rencontrés lors de la recherche-action, notamment dans le domaine de l’éducation, de l’emploi et de la sécurité mais aussi des quartiers relevant de la politique de la ville.

21Nous l’avons déjà précisé, la mise en œuvre par les villes d’un projet social axé sur les enjeux de cohésion sociale requiert une approche globale des besoins sociaux au profit d’un modèle d’action plus préventif. Or, cet enjeu de premier plan est déterminé par la difficile articulation entre les différents niveaux de responsabilités et de compétences des différents acteurs de la politique sociale et familiale. En particulier, c’est la notion de chef de file de l’action sociale qui est interrogée ainsi que la capacité du conseil général à impulser, sur le territoire urbain, une logique de développement social avec un projet et un partenariat stratégique. Actuellement, les relations de coopération en matière de politique sociale entre les villes et les départements sont incertaines et, la plupart du temps, peu organisées. On observe, au plan local, une forte concurrence au niveau de l’affichage politique des interventions, un positionnement incertain des professionnels et, surtout, un problème de lisibilité de l’offre de services pour les usagers.

22C’est la raison pour laquelle la gouvernance de la coopération entre les départements et les grandes villes, avec l’implication des organismes de protection sociale, les Caf en particulier, et les associations, est un enjeu structurant du projet social de territoire. Dans le cadre d’une approche globale de la famille et de l’éducation, notamment, les maires se montrent très investis en ce qui concerne les modes de garde des jeunes enfants ainsi que la jeunesse, le soutien à la parentalité, l’animation locale de la vie sociale, la participation des habitants et la lutte contre les exclusions. Caf et communes se rejoignent ainsi fortement dans les actions de proximité, portant sur la vie quotidienne des familles, l’implication dans la concertation locale et le développement social. De même, la clarification des liens entre la ville et l’intercommunalité, autour d’un projet politique de cohésion urbaine et sociale intégrée, est également une condition de performance et de vitalité des services de proximité. C’est peut-être, d’ailleurs, la voie qu’ouvrira le projet de la « métropole », quand bien même ce scénario demande à être précisé, en particulier sur le plan des politiques sociales, ces dernières constituant souvent un impensé dans la plupart des grandes agglomérations urbaines.

23***

24La mobilisation volontariste des villes sur la question de la cohésion sociale conduit celles-ci à affirmer leur contribution en ce domaine, à travers un projet social axé sur le traitement de la « question sociale » au sens large du terme, c’est-à-dire dans une perspective de « faire société », à l’échelle de la proximité. Pour autant, sur ce terrain-là, leur intervention donne souvent lieu à une mosaïque d’actions et révèle des difficultés en matière de transversalité des réponses.

25À l’heure où se prépare une nouvelle étape du projet de décentralisation, une évolution de la gouvernance locale est autant à espérer du côté d’une clarification des compétences que du côté d’une rénovation des modes de coopération autour d’un projet de territoire. Car le manque de lisibilité des interventions engendre une dilution des responsabilités et une perte d’efficacité de la décision publique. C’est bien parce que l’objectif de la cohésion sociale exige une approche globale, dans un cadre qui déborde les frontières territoriales, qu’il implique la mobilisation de toutes les collectivités à toutes les échelles. Par-delà l’organigramme des compétences et des responsabilités, c’est la coopération entre les acteurs qui fait le projet, au service du développement social territorial.

26En ce sens, rien de durable ne se fera sans la contribution des citoyens, des associations et des entreprises. Historiquement, on observe une certaine rigidité de l’action publique qui peine à envisager l’intégration pleine et entière des structures intermédiaires dans la mise en œuvre des politiques. Malgré tout, des avancées non négligeables sont à l’œuvre dans certaines villes en matière de démocratie participative. La mobilisation des liens avec la société civile, qui passe par la reconnaissance de celle-ci comme un acteur, pourrait constituer l’une des conditions de revitalisation des institutions et de la cohésion sociale à l’échelle de la ville.