1La participation citoyenne pourrait être l’un des leviers les plus efficaces – et révolutionnaires - pour régénérer la démocratie, toujours en chantier. Sous certaines conditions, elle peut renouveler les politiques publiques sur un mode ascendant, en s’appuyant sur l’expertise des citoyens et la codécision. Elle peut stimuler aussi les dynamiques d’émancipation des personnes, en particulier les plus précaires et éloignées de la parole. Aujourd’hui, elle peut et doit compter avec de nouveaux partenaires, les acteurs communautaires.

2La gouvernance est-elle démocratique ? A-t-elle d’ailleurs besoin d’être démocratisée ? La décentralisation, la construction européenne, la mondialisation de l’économie et la contractualisation de l’action publique ont complexifié les processus de décision ; les élus du suffrage universel ont-ils d’autre choix que de s’entourer des meilleurs techniciens, ces « pilotes invisibles de l’action publique » (Lorrain, 2004) ? Les réglementations qui se succèdent en matière de concertation et de participation citoyenne, en particulier dans l’action sociale, peuvent ainsi apparaître déplacées aux yeux de certains. C’est pourtant en usant du même argument de la complexité de l’action publique que d’autres plaident pour l’hybridation des savoirs techniques et sociaux en démocratie (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001).

3Pour se repérer dans les débats et les pratiques en matière de participation citoyenne, cet article propose de revenir sur les principaux arguments pour une démocratisation de la gouvernance, avant d’analyser les difficultés à la mettre en œuvre au-delà du discours d’intention. Une série de points d’appui ou de vigilance, tirés de travaux de chercheurs, praticiens et citoyens, est ensuite proposée, avec une attention particulière apportée à la question des publics les plus éloignés de la parole et de l’action publique.

Les arguments pour une démocratisation de la gouvernance

4Loïc Blondiaux a synthétisé les « raisons d’espérer » une démocratisation de la gouvernance, tout en mettant en balance ses risques ou ses pièges (Blondiaux, 2008). Parmi ces raisons figure « l’impossible argument d’autorité » : dans nos sociétés, la légitimité de la décision repose moins sur le charisme des décideurs que sur la manière dont les décisions sont préparées et concertées. Les arguments portent également sur la qualité des décisions. On escompte en effet une meilleure efficacité des politiques publiques lorsqu’elles sont adossées à la délibération (au sens de l’échange public de points de vue) avec leurs utilisateurs, lesquels en ont une connaissance fine, comme le montrent les recherches dans des champs aussi divers que la santé [1] ou l’urbanisme [2]. En matière de politiques sociales, le savoir des personnes en situation de grande pauvreté, souvent méconnu, apporte de même un éclairage inédit à la compréhension des dysfonctionnements institutionnels (Ferrand, 2008). Plus généralement, on attend aussi des dispositifs participatifs qu’ils accroissent la transparence de l’action administrative, la circulation des informations et le respect des droits des usagers.

5Un autre ensemble d’arguments pour une démocratisation de la gouvernance a trait à l’émancipation des individus et des groupes. La participation citoyenne est ainsi vue comme une « école de la démocratie » (Talpin, 2011), au sein de laquelle l’individu fait l’apprentissage du débat raisonné sur l’intérêt général et la chose publique. Les Nord-Américains parlent à ce sujet d’empowerment, un terme qui désigne le processus d’organisation autonome des pauvres, des immigrés et autres « sans voix » en une force politique et qui peut aussi désigner les politiques publiques visant à développer leurs capacités à se faire entendre et s’organiser collectivement (Bacqué et Biewener, 2013).

6Une dernière série d’arguments peuvent être regroupés autour de la question du vivre ensemble : alors que l’abstention électorale, le soupçon vis-à-vis des élus et, dans certains quartiers, la violence et le clientélisme, affaiblissent l’action publique, les pratiques participatives permettraient de transformer la violence en conflit démocratique, au sens où l’entend Hannah Arendt [3]. Le conflit démocratique s’incarne dans la confrontation d’arguments sur différentes scènes publiques, tandis que la violence se soustrait au débat public. L’espoir est alors d’ouvrir, via la démocratie participative, des espaces publics permettant par exemple au repli communautaire de se muer en « communautarisme civique » (Kokoreff et Lapeyronnie, 2013) et aux personnes éloignées de la parole publique d’acquérir une visibilité et une force politique ; la démocratie participative contribuerait donc, in fine, à régénérer la démocratie représentative.

La participation citoyenne, une pratique à manier avec prudence

7En pratique, la participation citoyenne peut toutefois se révéler complexe, voire, lorsqu’elle se résume à une fausse promesse, contre-productive pour enrayer la crise démocratique. De fait, la volonté de « faire participer » peut désigner des objectifs radicalement opposés, allant de l’opération de communication à la recherche d’une démocratisation des modes d’élaboration des politiques publiques, en passant par l’encouragement à l’activité associative. Les plus critiques en dénoncent les dérives : une professionnalisation de la participation qui se concentre sur la communication et le marketing, une ingénierie qui s’apparente à de la police de la population ou encore des accointances entre chercheurs, consultants et pouvoirs publics spécialisés en démocratie participative (Gourgues, 2012). Toutes les recherches s’accordent à dire que la participation citoyenne se réduit généralement en France à de l’information descendante ou du débat a minima, captif des enjeux de proximité (Bacqué et Biewener, 2013 ; Donzelot et Epstein, 2006). Il faut dire que les multiples avancées législatives en la matière, notamment dans le champ des politiques sociales [4], ne peuvent à elles seules révolutionner le fonctionnement de l’action publique ancré en France depuis des siècles dans une logique descendante, centralisée et méfiante vis-à-vis des corps intermédiaires (Carrel et Houard, 2012).

8Or les citoyens ne sont pas dupes. Ils se rendent parfaitement compte de la tromperie lorsqu’on les appelle à participer alors que la décision est déjà prise. La promesse déçue de participation produit des effets délétères pour la démocratie, comme le renforcement des malentendus et stéréotypes entre professionnels et élus d’un côté, population de l’autre (Carrel, 2013). Les effets positifs escomptés de la participation ne sont alors pas au rendez-vous : l’injonction participative, cette catégorisation qui renvoie l’entière responsabilité de la participation aux citoyens, ne stimule en effet ni la transparence institutionnelle ni l’efficacité des politiques publiques. De surcroît, elle empêche les processus d’émancipation de se développer, du fait d’une conception étroite de la citoyenneté, amputée des dimensions de pouvoir, de conflit, d’apprentissage mutuel et d’action collective.

9Pour prendre un exemple, le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) a analysé les difficultés dans l’application de la loi de 2010 en matière de la participation des bénéficiaires du Revenu de solidarité active (RSA). Si le caractère obligatoire de la présence de bénéficiaires du RSA dans les équipes pluridisciplinaires, décisionnaires en matière d’entrée et de sortie du dispositif, est salué comme une avancée dans la législation française, la manière dont cette participation s’organise pose problème. Individualisée (le bénéficiaire vient seul représenter ses semblables), portant uniquement sur des dossiers individuels, déconnectée des enjeux collectifs alors que la loi préconise l’implication des bénéficiaires dans les évaluations et les décisions concernant les politiques d’insertion dans leur ensemble, cette participation reste limitée tant par sa portée que par le nombre de bénéficiaires réellement impliqués (CNLE, 2011).

10Les obstacles sont nombreux. Avec l’essoufflement de l’organisation politique des classes populaires et la complexification de nos systèmes de gouvernance, les pouvoirs publics demeurent réticents à reconnaître la légitimité des citoyens à coproduire l’expertise [5], tandis que les citoyens, particulièrement ceux qui sont les plus touchés par la crise, peinent à s’organiser ou à être reconnus en tant qu’acteurs collectifs qui réclament l’accès à leurs droits ou à la justice sociale. Les différents protagonistes de la participation citoyenne sont finalement pris dans un cercle vicieux : nombre de professionnels aimeraient être interpellés par des citoyens organisés collectivement, afin de pouvoir travailler avec eux, mais ils regrettent chez ceux-ci un manque de cohérence ou de compétences techniques. De leur côté, les collectifs d’habitants attendent d’être respectés, invités aux réunions, concertés en amont des décisions au lieu d’être « pris pour des bourricots », comme dit l’un d’eux (Carrel, 2013). En d’autres termes, chacun attend sur sa rive, en vain, que le fossé démocratique cesse de se creuser.

Comment dépasser l’injonction participative ?

11La participation, alors, « beaucoup de bruit pour rien » ? (Blondiaux et Fourniau, 2011). Non, si les pouvoirs publics se donnent les moyens de dépasser l’injonction participative qui organise la remontée d’informations et l’évacuation des conflits ! Il s’agit d’innover pour que la participation citoyenne contribue à la fois à améliorer les politiques sociales et à déclencher des dynamiques d’émancipation des personnes. Ce n’est pas seulement une question de méthode, mais bien plus une révolution dans la manière de construire l’intérêt général en France, de croiser les expertises, d’articuler la participation et la représentation et de faciliter l’émancipation des publics précaires.

12Un double mouvement mériterait d’être lancé en parallèle. En premier lieu, les institutions gagneraient à organiser réellement la codécision avec les citoyens, c’est-à-dire à les associer à la définition des orientations stratégiques des politiques publiques et à l’allocation des ressources financières qui y sont liées ; les modèles ne manquent pas, comme ceux du budget participatif brésilien, du New Deal for Communities britannique ou du Soziale Stadt allemand (Carrel et Houard, 2012). En second lieu, le « pouvoir d’agir » des individus, en particulier les plus précaires et éloignés de la parole publique, devrait être encouragé, valorisé, accompagné afin qu’ils se constituent en collectifs autonomes, visibles et puissants. Un retour aux sources du développement social, inspiré des pratiques de l’organisation communautaire, s’impose afin d’encourager l’action collective qui se construit en partie dans le conflit. Pour un tel « retour à l’empowerment comme outil de transformation sociale » (Bacqué et Biewener, 2013), plusieurs pistes de travail s’ouvrent en France. En attendant le rapport de la commission sur la participation des habitants, notamment des quartiers populaires, confiée par le gouvernement à Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache [6], un ensemble de préconisations a déjà été produit par le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE, 2011), le Conseil national des villes (CNV, 2011) et le Centre d’analyse stratégique (Carrel et Houard, 2012).

13Sans revenir sur l’ensemble de ces préconisations visant à favoriser le débat public, retenons-en quelques-unes. En ce qui concerne la méthodologie à suivre, l’animation des débats gagnerait à être confiée à un tiers neutre, professionnel et/ou bénévole, formé à l’animation, capable d’utiliser des supports créatifs pour diversifier les publics. Des règles simples pourraient faciliter la confrontation démocratique, telle celle de ne pas employer des sigles, ou un langage trop technique, sans explicitation préalable. Le CNLE insiste également sur la nécessité d’adosser la participation des personnes en situation de précarité à des groupes et des collectifs, afin d’éviter l’isolement et l’essoufflement des participants d’une part, et d’offrir un cadre propice à l’expression de la confrontation et des désaccords d’autre part (CNLE, 2011). La création en 2012 d’un 8e collège au sein du CNLE regroupant des personnes en situation de pauvreté ou de précarité a précisément pour objet de donner à ses membres une visibilité et la possibilité d’être portés par des collectifs engagés dans la lutte contre la pauvreté [7].

14À propos du développement du pouvoir d’agir des citoyens, en particulier les plus précaires, plusieurs collectifs militants et professionnels [8], ainsi que des chercheurs plaident pour la reconnaissance des communautés de vie (qu’elles soient territoriales, ethniques, religieuses ou générationnelles) comme élément moteur de la démocratie et interlocuteur légitime des pouvoirs publics (Bacqué et Biewener, 2013 ; Kokoreff et Lapeyronnie, 2013 ; Kirzsbaum, 2011). Le développement communautaire, qui n’en est qu’à l’état embryonnaire en France, appelle à une transformation en profondeur du travail social, tant ce dernier s’est éloigné de l’approche collective et ascendante de l’éducation populaire.

15S’agissant de l’éducation justement, il ne faudrait pas, selon une autre préconisation, commencer par former les habitants mais plutôt les professionnels et les élus, afin de les acculturer à l’écoute, à la démarche ascendante, à la construction du conflit démocratique et à la coproduction d’expertise. À cet égard, les dispositifs qui permettent de confronter différentes légitimités sur les problèmes sociaux et d’articuler les points de vue individuels, la proximité et l’intérêt général dans le cadre d’une enquête collective méritent d’être multipliés, à l’instar des pratiques des « artisans de la participation » (Carrel, 2013). Les « co-formations par le croisement des savoirs et des pratiques » d’ATD Quart Monde en sont une des formes éprouvées (Ferrand, 2008).

16Enfin, tout un ensemble de préconisations porte, bien sûr, sur la conception d’innovations procédurales empruntant à la démocratie participative. Pour le dire autrement, l’enjeu est bien de doter les instances de participation de pouvoirs de décision, à l’image du Budget participatif des lycées en région Poitou-Charentes (Sintomer et Talpin, 2011). La participation ne doit pas s’effectuer en bout de chaîne de la décision : « La participation des personnes doit s’exercer tout au long des processus de mise en œuvre des politiques publiques : diagnostic initial, élaboration, mise en œuvre opérationnelle, évaluation des impacts », préconise le CNLE (2011). Par ailleurs, les orientations définies par des instances hybrides, incluant des citoyens, des professionnels et des élus, doivent être suivies d’effets à tous les niveaux de la décision publique. L’allocation de budgets conséquents est une nécessité : lorsqu’elle n’est pas assortie de moyens, la participation peut se réduire à un palliatif au désengagement de l’État des services publics. Les exemples dans les pays voisins (Houard, 2012) de telles procédures participatives, concluantes sur le plan tant de l’efficacité des politiques publiques que de l’émancipation collective des personnes les plus fragilisées socialement, devraient inciter les pouvoirs publics français à franchir le pas.

17***

18Démocratiser la gouvernance implique de répondre à un double défi. Le premier est la participation : le fonctionnement des institutions doit évoluer pour permettre à des modes ascendants d’élaboration des politiques publiques de se développer (Sintomer, 2007). Le second est la délibération : il s’agit d’articuler la parole individuelle et privée avec une parole collective et publique, les habitants s’exprimant difficilement dans les espaces de débat traditionnels où il est attendu d’eux qu’ils se placent d’emblée dans le registre de l’intérêt général. Leurs discours d’ordre privé, personnel ou communautaire, doivent au contraire être considérés comme essentiels en ce qu’ils nourrissent le processus délibératif (Mansbridge et al., 2011).

19Si des préconisations peuvent être avancées, il n’existe cependant pas de méthode clé en main. En outre, la même procédure participative peut produire des effets, dans la population et dans l’administration, tout à fait différents selon les acteurs en présence, leur volonté politique ou encore le thème travaillé. Cette relativisation de la toute-puissance des procédures conduit à adopter une vision pluraliste des démarches participatives, dont la diversité et la complémentarité constituent une richesse (Blondiaux et Fourniau, 2011). C’est également à une complémentarité entre les dispositifs institutionnels et l’action collective qu’il faut réfléchir. Sans contre-pouvoirs, sans action collective, l’empowerment organisé par les institutions a toutes les chances de se réduire à une injonction participative de plus.

20Plus généralement, les évolutions contemporaines des formes d’engagement et de mobilisation, marquées par le souci de « faire de la politique autrement », le rejet des délégations verticales et l’exigence de concertation, ne manqueront sans doute pas d’imprégner progressivement les modes de gouvernance dans les années à venir.