1Le déploiement de la protection sociale, puis du travail social dans les territoires ruraux a suivi des logiques propres à ceux-ci, historiques, géographiques, démographiques... Les professionnels de l’intervention sociale font état de nouveaux besoins, en lien avec l’installation de populations conditionnée par l’existence de services sociaux, en matière de petite enfance et jeunesse notamment, mais aussi de logement, précarité, transports...

2La réflexion que nous proposons ici invite à mesurer la façon dont des professionnels interviennent sur des territoires agricoles et ruraux ayant leur propre dynamique de développement. Elle suggère de faire le point sur les démarches entreprises, aussi bien dans des espaces longtemps marqués par un vieillissement de leur population et un départ des jeunes que dans des communes qui attirent aujourd’hui de jeunes couples avec des enfants. Cela étant dit, les données dont on dispose sont encore trop parcellaires. À l’exception d’un rapport rendu par une mission conjointe de l’Igas et du CGAAER (Berthod-Wurmser et al., 2009) et d’un travail de recherche réalisé auprès de travailleurs sociaux (Lambert, Lyet et Valle, 2009), il n’existe à ce jour en France guère de publications ayant pris comme objet l’action sociale en milieu rural.

Le secteur et le territoire : une prise en charge différenciée

3L’une des spécificités de l’intervention sociale est le fait que les ménages agricoles bénéficient d’une protection sociale particulière. De même, bien avant les lois de décentralisation, les travailleurs sociaux de la Mutualité sociale agricole (MSA) ont joué un rôle important auprès des familles tandis que, dans le sillage des programmes de développement social, des collectivités locales avaient largement soutenu les actions destinées aux retraités ayant de faibles ressources. Les assurances sociales se fondent sur une vision très extensive du travail agricole [1]. D’après les données provenant de la caisse centrale et portant sur l’année 2011, on estime que 4,2 millions d’assurés (salariés et non-salariés) perçoivent une retraite agricole, 3,5 millions de personnes (assurés, conjoints et enfants) sont couvertes au titre de l’assurance-maladie et 3,7 millions ont accès à l’action sanitaire et sociale mise en place au niveau local. La MSA verse enfin des prestations familiales, de solidarité et de logement. Grâce à un important maillage territorial, elle demeure un acteur de tout premier plan en milieu agricole et rural.

4La MSA n’est évidemment pas le seul opérateur en matière de politique sociale. À la suite de l’application des lois de décentralisation, les conseils généraux ont mis en place des unités (ou secteurs) d’intervention sociale, y compris dans des cantons ruraux isolés, dans le but de se rapprocher des usagers et en essayant même de leur proposer, au moyen de permanences délocalisées, des services comparables à ceux que l’on trouve en ville. Des expérimentations plus originales ont été initiées dans le domaine des politiques d’insertion, en tentant de combiner l’accompagnement des personnes en difficulté (demandeurs d’emploi, jeunes sans qualification…) et le développement local (Pagès, 2012). La fin des années 1980 et le début des années 1990 ont marqué un tournant dans le développement des politiques sociales car c’est à ce moment-là que se sont multipliés des programmes de développement local faisant appel à des réseaux de partenaires. Des couplages assez inédits ont été pensés en vue de jeter un pont entre l’économique et le social, dans le cadre d’une décentralisation qui souhaitait répondre aux sollicitations des demandeurs d’emploi et des jeunes. De même, de nombreuses initiatives ont été prises en vue de favoriser le maintien des personnes âgées à domicile en soutenant des associations, y compris en matière d’animation ou d’accès à la culture et aux loisirs, sur la base de projets concrets visant à recréer du lien social dans les espaces ruraux de faible densité.

5En milieu rural, peut-être plus qu’ailleurs, une distinction très nette doit, enfin, être établie entre l’intervention sociale en milieu ouvert et le travail social en institution. L’économie de certaines régions a été marquée par l’implantation de nombreux établissements médico-sociaux, dans le cadre de la promotion de l’éducation en plein air et, par la suite, de la loi de 1975 portant sur la prise en charge du handicap. Situés dans de petites communes rurales et dans des zones de moyenne montagne, ces établissements offraient alors un cadre de vie agréable à des résidents provenant de différentes régions. Ils avaient une fonction curative et réparatrice auprès des enfants comme des adultes. Mais il s’agissait aussi, dans des zones faiblement industrialisées marquées par un fort exode rural et un vieillissement de leur population, de fixer de la main-d’œuvre sur place et d’enrayer ainsi le départ des jeunes. Pour cette raison (il y en a d’autres), certains départements ruraux ont accueilli une forte proportion d’adultes handicapés et de nombreux enfants initialement placés dans des foyers, des familles d’accueil et des institutions.

Attentes et besoins, le point de vue des professionnels

6Nous nous sommes plus particulièrement intéressés à l’intervention sociale en milieu ouvert et au repérage des besoins. En principe, la territorialisation de l’intervention sociale a pour mission de compléter les missions plus classiques des travailleurs sociaux qui reposent sur une prise en charge individualisée. À la campagne, la conduite d’actions ciblées auprès de différents publics (enfants et jeunes, personnes âgées…) a de fait délégué un certain nombre de missions à des associations locales de taille tout à fait variable. Ces associations (qui pour certaines fonctionnent grâce à une forte implication de bénévoles) complètent le travail réalisé par les professionnels et par les collectivités. Bien que les lois de décentralisation aient transféré aux conseils généraux une série de missions obligatoires, et que ces derniers soient désormais les chefs de file de l’action sociale, nous sommes en présence de multiples configurations locales. Dans certains départements, ce sont en effet les collectivités locales (conseils généraux, communes et intercommunalités) qui proposent directement des activités aux populations. Ailleurs, elles préfèrent déléguer ces missions à des structures associatives qui trouvent leur origine dans les mouvements de l’éducation populaire. La Fédération des centres sociaux et socioculturels, les associations affiliées aux délégations de Familles rurales ou encore les Foyers ruraux ont recruté des personnels formés aux nouvelles méthodes de travail et ces structures associatives conservent de solides implantations. Par exemple, le mouvement Familles rurales – très présent dans l’Ouest, le Centre et l’Est de notre pays – s’investit très largement dans le soutien à la parentalité, tandis que les foyers ruraux (plus présents dans le Midi de la France) ont conservé des activités socioculturelles et socioéducatives. Enfin, un important travail de collecte d’information et de partage de pratiques vient d’être engagé au sujet de l’action sociale des petites communes [2]. C’est aussi au niveau des Centres intercommunaux d’action sociale (Cias), regroupant des communes rurales autour d’un petit pôle urbain, que s’organisent des relais d’assistantes maternelles itinérantes ou des actions collectives visant à lutter contre l’isolement des seniors. Toutefois, malgré les nombreuses incitations à intervenir à cet échelon intercommunal, le passage à cette échelle reste encore timide. À la campagne, les Centres communaux d’action sociale (CCAS) ont de très petits budgets et, le plus souvent, ils ne disposent pas d’autonomie comptable : 27 075 communes en France sont toujours dans ce cas (Unccas, 2011).

7Dans le cadre d’une enquête que nous venons de conduire avec l’IUT de Figeac, nous avons pu observer que les professionnels de ces différentes structures perçoivent des besoins grandissants dans le domaine de la petite enfance et dans celui des services à la personne. Visiblement, les travailleurs sociaux (assistants de service social, éducateurs), n’ont pas toujours la même vision du territoire sur lequel ils interviennent. Par exemple, les personnels des services sociaux ont le sentiment qu’il existe toujours un problème d’accès aux services publics et que les démarches associant les usagers auraient tendance à s’essouffler au profit de la création de structures d’animation collectives et du développement du secteur des services qui favorisent le maintien des personnes âgées à domicile. D’après les données recueillies, les mesures d’insertion devraient donc être renforcées et il faudrait envisager, y compris dans de petites communes, de mettre en place des actions destinées aux personnes qui rencontrent des difficultés matérielles et aux publics marginalisés. Des projets plus innovants, comme les activités intergénérationnelles ou encore l’aide à la mobilité, se développent dans certains départements ruraux : transport à la demande, bus ou train à 1 euro, etc.

8Que retenir de cette recherche-action ? La première observation porte sur la façon dont le territoire est perçu. En dépit de la crise économique, les professionnels ont désormais une image assez positive du monde rural, ce qui n’était probablement pas toujours le cas il y a quelques décennies. Mais des travailleurs sociaux soulignent qu’au sein des équipes, l’urgence aurait pris le pas sur la réflexion de fond. L’augmentation des besoins et des difficultés et la multiplication des publics concernés par des prestations sociales obligeraient les services à agir rapidement tout en répondant à des injonctions paradoxales et à des impératifs de gestion. Ne doit-on pas rappeler que notre travail est réalisé dans une période où la situation est particulièrement tendue ? Y compris au sein des institutions médico-sociales, de nouvelles méthodes de travail n’introduisent-elles pas des critères de résultat ? Après avoir assisté à une volonté de territorialisation (que l’on percevait bien avec la multiplication de permanences d’accueil ou les démarches de développement social local), ne serions-nous pas revenus, en raison d’un mouvement général de mutualisation des structures et d’une dématérialisation des procédures (multiplication des permanences téléphoniques, utilisation massive des nouvelles technologies dans l’instruction et le suivi des dossiers) à une forme de déterritorialisation ?

9Malgré une idée forte de renouveau que soulignaient déjà des spécialistes de l’espace rural, une majorité de personnels souhaitent renvoyer une image très positive des territoires sur lesquels ils interviennent au quotidien ; c’est notamment le cas parmi les animateurs socioculturels ou encore chez les salariés qui sont au contact de personnes âgées. Les travailleurs sociaux qui accompagnent des familles en difficulté ont quant à eux des points de vue beaucoup plus mitigés sur le dynamisme des espaces ruraux. S’ils estiment que ceux-ci tendront à se développer et à offrir un nouveau cadre de vie aux citadins, ils sont très nombreux à penser que ces territoires présentent plus de handicaps que d’atouts, soit parce qu’ils seront toujours marqués par le vieillissement de leur population, soit parce qu’ils deviendront des espaces refuges pour des ménages ayant de faibles revenus et des personnes en difficulté d’insertion. Une toute petite minorité considère qu’ils connaîtront un déclin inéluctable.

10D’après les données que nous avons pu recueillir, on perçoit de réelles attentes en matière d’action sociale. Cela concerne aussi bien les actions destinées aux enfants et aux adolescents (qui ne sont pas encore présentes partout), l’accompagnement des personnes ayant de faibles ressources, l’amélioration du confort des logements ou encore le développement des nouvelles technologies. Les attentes ne concernent pas seulement de grands domaines de l’action sociale (l’insertion, le logement, le suivi des populations en difficulté…), mais aussi l’amélioration du cadre de vie ou la lutte contre l’isolement par l’accès aux transports publics et à des manifestations culturelles. À la campagne, les associations sportives et l’organisation d’événements festifs qui jouent un rôle important dans la vie collective bénéficient de soutiens. Même en matière de valorisation du patrimoine (naturel ou immobilier), de nombreuses actions concrètes ont été menées à bien – mais il faudrait ici distinguer les territoires de manière beaucoup plus fine.

11Malgré la bonne tenue des solidarités familiales, la présence de retraités et l’installation de jeunes couples dans des communes rurales et périurbaines génèrent de nouveaux besoins aux deux extrémités du parcours des âges, c’est-à-dire dans l’accueil de la petite enfance et le maintien à domicile des personnes âgées. Cette prise en charge a un revers et induit des coûts. Ce dossier, assez sensible, a d’ailleurs amené des élus locaux à se mobiliser en vue de défendre les services publics de proximité. La création de maisons de santé pluridisciplinaires vise ainsi à lutter contre la désertification médicale. Cette mobilisation collective utilise les nouvelles technologies de l’information. Depuis quelques années, elle a pris une tournure plus offensive. Des comités de défense ont été constitués autour d’un slogan fédérateur qui a été à l’origine d’un projet de loi déposé en début d’année 2011 à l’Assemblée nationale [3], le « bouclier rural ». D’un point de vue de communication politique, ce slogan est bien sûr un clin d’œil à la fiscalité. Aux yeux des défenseurs de ce projet, il s’agissait en effet, d’une part, d’instaurer un rapport de force avec les autorités centrales dans le contexte d’une contraction des budgets et, d’autre part, de confectionner un bouclier de protection contre le programme de révision générale des politiques publiques et ses incidences sur le devenir des territoires.

De la géographie prioritaire et des singularités de l’intervention sociale

12À l’instar des Zones franches urbaines dans le domaine de la politique de la ville, il existe des Zones de revitalisation rurales (ZRR) qui bénéficient d’aides publiques sous la forme d’allègements de charges et d’incitations fiscales en vue de créer ou de maintenir des emplois locaux. Certes, la délimitation de cette géographie prioritaire permet de repérer la diagonale du vide reliant les Pyrénées aux Ardennes [4], mais l’analyse se fonde ici en priorité sur des critères de densité et non pas sur une liste d’indicateurs reflétant la réalité des niveaux de vie. De nouveaux critères seraient pourtant facilement identifiables grâce à des données portant sur le revenu fiscal par habitant ou encore le nombre de ménages bénéficiaires de minima sociaux. Dans ces conditions, la délimitation des ZRR recoupe, en partie seulement, la géographie de la pauvreté rurale. Sont principalement délimités des territoires ayant connu, ou connaissant encore, une déprise démographique, des espaces isolés sur le plan géographique ou encore des territoires dont l’économie est toujours principalement dominée par l’agriculture et l’élevage. Les conséquences de ce zonage sont très lisibles : si les zones de revitalisation rurales comprennent de véritables poches de pauvreté, des territoires plus densément peuplés, avec une population globalement beaucoup plus jeune (ce sont des espaces ruraux plutôt situés dans le nord de notre pays), d’autres ne font pas partie actuellement de cette géographie prioritaire alors que leurs habitants ont été durablement touchés par des fermetures d’usines et des délocalisations. Des villages viticoles du Midi de la France sont dans une situation un peu différente : comme ces communes sont très attractives sur le plan démographique et sont concernées par la périurbanisation, elles ne font généralement pas partie des ZRR alors que les revenus des ménages qui y résident sont globalement inférieurs à la moyenne nationale et le taux de chômage est particulièrement élevé.

13Les zones de revitalisation rurales sont concernées par des mesures qui relèvent d’une politique de l’emploi et visent à soutenir le commerce et l’artisanat, en aidant également (via l’outil fiscal et des exonérations de charges), les entreprises et les travailleurs indépendants qui souhaiteraient s’installer dans des espaces ruraux faiblement peuplés ou difficiles d’accès. Dans le secteur associatif, des allègements et exonérations de charges ont été introduites en 2005, ce qui a permis de pérenniser un certain nombre d’emplois salariés et de recruter de nouveaux personnels. Dans ces conditions, les petites communes ont été incitées à intervenir à un niveau intercommunal et à déléguer au secteur associatif la gestion de certains équipements, en particulier dans le domaine de l’animation, des loisirs et de la culture. Les exonérations de charges ayant été supprimées en 2008 pour le seul secteur associatif – elles ont été maintenues pour les entreprises –, des intervenants sociaux s’interrogent à présent sur de nouvelles règles de gestion. Ici comme ailleurs, il est souvent question d’appels à projet, de conventions de partenariat… On abandonnerait la notion de relation d’aide au profit de la relation de service…

14***

15Existe-t-il finalement une spécificité de l’intervention sociale en milieu rural ? Quand nous avons abordé cette question avec les professionnels, il a été souligné que la présence de services publics était devenue un facteur d’attractivité pour les territoires. Les familles qui souhaitent actuellement s’installer à la campagne ont des attentes concrètes qu’elles n’hésitent pas à formuler auprès des élus locaux ; elles privilégient les communes disposant d’un minimum d’équipements collectifs, y compris pour les enfants et les jeunes. Les personnes âgées ne seraient plus les principaux destinataires des actions conduites sur le terrain et les travailleurs sociaux souhaiteraient mieux savoir identifier les besoins en vue de mettre en place des projets auxquels les usagers adhéreraient spontanément. De même, des logiques organisationnelles s’opposeraient aux logiques professionnelles. En raison des distances à parcourir et de la dispersion des initiatives, il est parfois difficile de se réunir, de se déplacer, d’organiser des réunions de travail. Face à une forme de désengagement de l’État et à l’existence de cloisonnements que constatent les professionnels (et qu’ils tentent de compenser localement), il arrive parfois de rencontrer, dans des espaces ruraux isolés où les conditions de vie sont particulièrement difficiles (faibles revenus parmi les personnes âgées, isolement vis-à-vis des grandes villes ou absence d’opportunités d’emploi pour les jeunes), un vrai dynamisme associatif et une plus forte implication des habitants.