1Les réformes du principal minimum social (RMI puis RSA) ont transféré la responsabilité de l’insertion vers les allocataires (« activation ») ainsi que vers les départements (décentralisation). Elles ont instauré une nouvelle gouvernance de l’insertion qui s’avère problématique, du fait des limites de la stratégie de stimulation de l’offre de travail mais aussi des faiblesses de la définition des compétences et des financements des départements.

2Le développement de « l’activation » de la protection sociale tend à faire de l’état social un « état social actif » (Barbier, 2011) soucieux de formater ses dispositifs en sorte d’inciter en toutes circonstances leurs destinataires à chercher un emploi et de généraliser les politiques d’insertion [1] et d’accompagnement vers l’emploi. L’activation des demandeurs d’emploi et des allocataires de minima sociaux s’est accompagnée en France, comme dans d’autres pays d’Europe, d’un processus de réformes de la « gouvernance » de l’insertion et du service public de l’emploi, mêlant à des degrés divers décentralisation, développement de partenariats locaux, marchandisation ou nouveau management public Berkel (van) et al., 2011 ; Eydoux et Béraud, 2011). Comment cette activation est-elle organisée, mise en œuvre et pour ainsi dire « gouvernée » ? Cet article [2] a pour objet d’analyser les inflexions de la gouvernance de l’insertion des allocataires du RMI (Revenu minimum d’insertion) devenu RSA (Revenu de solidarité active) et de l’organisation des politiques d’insertion décentralisées – des inflexions qui ne se sont pas déroulées sans heurts, si l’on en croit les débats parlementaires et d’experts (Eydoux et Tuchszirer, 2011).

3Le terme de « gouvernance » mobilisé dans les recherches sur les transformations de l’action publique renvoie aux interactions entre l’État, les acteurs territoriaux, le marché et la société civile. Il traduit un renouvellement de la conception de l’exercice du pouvoir, privilégiant les incitations et le « pilotage » plutôt que l’autorité, au sens du concept foucaldien de « gouvernementalité » (Foucault 2004a et b). Pour analyser les transformations de la gouvernance de l’insertion, nous nous focaliserons ici successivement sur trois glissements : 1) l’inflexion du « gouvernement » des allocataires, qui vise à influencer leur comportement en introduisant dans les minima sociaux des incitations au retour à l’emploi ; 2) la décentralisation du pilotage des politiques d’insertion, confié à un département désigné « chef de file » mais ayant des compétences limitées ; 3) la décentralisation du financement du dispositif vers des départements sous-dotés.

Le gouvernement des allocataires : l’activation d’un minimum social familialisé

4Le passage du RMI au RSA a marqué un premier glissement dans la conception du gouvernement des allocataires et de la solidarité. L’activation de la prestation a peu à peu renversé l’ordre des responsabilités en matière d’emploi : à la logique de solidarité nationale envers les ménages pauvres qui prévalait à l’origine du RMI s’est substituée une logique de « solidarité active » affichant le souci d’envoyer aux allocataires des signaux pertinents pour les inciter à travailler à leur propre insertion.

5La création en 1988 du RMI est intervenue dans un contexte de dégradation de l’emploi et des protections qui lui étaient attachées. Soutenir le revenu de celles et ceux qui en subissaient les conséquences a été au cœur des préoccupations du législateur, pour qui « l’ardente obligation de l’insertion » incombait alors à la société tout entière (Eydoux et Tuchszirer, 2011). Le RMI a pris la forme d’un revenu minimum familialisé (différentiel et sous condition de ressources du ménage) assorti d’une condition d’insertion peu contraignante. À partir de la fin des années 1990, alors que divers travaux pointaient le caractère « désincitatif » au travail des minima sociaux, et du RMI en particulier (Zajdela, 2009) – un sujet politiquement sensible –, une série de réformes a entrepris de rendre le travail des allocataires plus « rémunérateur » (extension de l’intéressement à la reprise d’une activité, prime pour l’emploi, etc.) et de renforcer leur accompagnement vers l’emploi. Le RSA, généralisé en 2009, se présente comme le dernier avatar de cette opération de toilettage des prestations. Le dispositif rationalise et pérennise l’intéressement à la reprise d’un emploi tout en systématisant l’accompagnement des allocataires. La logique de « solidarité active » combine ainsi les incitations à chercher un emploi pour les allocataires et, nouveauté du RSA, un complément d’activité pour éviter aux travailleurs pauvres de se laisser tenter par les sirènes de « l’assistanat ».

6Cette inflexion du gouvernement des allocataires qui vise à améliorer leur insertion et leur retour à l’emploi en se concentrant sur l’offre de travail (et en faisant en sorte qu’il soit rentable de travailler) pose problème. La logique de solidarité active semble frappée au coin du bon sens si l’on en croit les nombreux exemples mobilisés par ses défenseurs. Ainsi, il serait impensable aujourd’hui, selon Martin Hirsch, de refuser à l’« employée de cantine » payée 350 euros par mois pour 10 heures de travail hebdomadaire un RSA lui apportant un complément de 300 euros [3]. La solidarité active s’adresse à la rationalité individuelle des allocataires et récompense l’activité des travailleurs pauvres, c’est là sa légitimité politique. Mais cette logique a été introduite dans un minimum social familialisé, calculé en fonction des ressources et de la composition du ménage et obéissant à une logique de solidarité nationale envers les ménages pauvres. Elle exclut ce faisant de nombreux travailleurs privés d’emploi ou à bas salaires, plus particulièrement des femmes en raison des inégalités persistantes au sein des ménages et face à l’emploi (Eydoux, 2012). Si l’employée de cantine évoquée par Martin Hirsch vit en couple et que le revenu de son conjoint est supérieur au seuil administratif, elle n’a aucun droit au RSA activité [4] ; dans l’hypothèse où elle perdrait son emploi, elle ne serait éligible ni au RSA socle ni à l’accompagnement au titre du RSA. L’introduction des incitations dans un dispositif familialisé a de manière générale fait du RSA un dispositif complexe, tant du point de vue les allocataires potentiels que de son administration par les caisses d’Allocations familiales.

7Recourir à un minimum social pour agir sur l’offre de travail était délicat, d’autant qu’il s’agissait de traiter des maux qui relèvent d’autres politiques : politiques de l’emploi pour l’insertion des allocataires, politiques des salaires ou du temps de travail pour les travailleurs pauvres. De fait, les travaux du Comité national d’évaluation du RSA (2011) ont montré que le dispositif s’est avéré décevant au regard de ses objectifs : il n’a pas eu l’effet escompté, ni sur l’insertion des allocataires (il s’est heurté en temps de crise à l’insuffisance de la demande de travail), ni sur la pauvreté des ménages (en l’absence de revalorisation du socle et en raison de l’ampleur du non-recours au RSA activité).

Le pilotage de l’insertion : un département « chef de file » aux compétences bornées

8La décentralisation du pilotage des politiques d’insertion a constitué un deuxième glissement dans la gouvernance de l’insertion. Alors que l’État était désigné en 1989 comme responsable de la solidarité nationale, tant concernant le soutien au revenu que l’insertion dont il était l’ordonnateur, une part de cette responsabilité s’est trouvée peu à peu transférée aux départements (Eydoux et Tuchszirer, 2011). Le premier a conservé son rôle de régulation de la prestation (définition des montants et des conditions d’attribution), tandis que les seconds ont hérité en 2004 de son financement et de l’organisation de l’insertion. Ils conservent ces responsabilités aujourd’hui avec le RSA (hors intéressement, le RSA activité étant pris en charge par l’État).

9Dans un contexte où étaient pointées les difficultés de coordination des politiques d’insertion par l’État et les départements, la décentralisation de 2004 a cherché à faire des départements les « chefs de file » en charge de la définition et de la mise en œuvre de « la politique d’action sociale en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale » [5]. Il s’agissait d’un changement du pilotage local des politiques sociales substituant à une prise de décision centralisée un pouvoir de décision diffus, reposant sur des régulations partenariales et négociées : « La notion de “chef de file” renvoie plus à des attributions qu’à des compétences, à une régulation davantage qu’à une réglementation, à une gouvernance et non à un gouvernement (…). Le pouvoir décisionnel y est diffus et non concentré, le partenariat y supplante les logiques d’intégration verticale et la négociation s’impose comme un moyen d’action généralisé » (Lafore, 2004).

10Cette décentralisation du pilotage de l’insertion a soulevé plusieurs problèmes. Le premier tient au fait que les départements sont demeurés des chefs de file au leadership ambigu (Lafore, 2004 ; Frigoli, 2010) car leurs compétences ont continué d’être limitées par celles des autres collectivités territoriales (en particulier les communes urbaines) ou de l’État, notamment s’agissant d’emploi. La question de la capacité des départements à mener les politiques d’insertion professionnelle est restée posée, du fait de leur positionnement en retrait des « logiques économiques » (Borgetto et Lafore, 2007) qui leur a imposé de mobiliser les compétences d’autres acteurs dans le cadre de partenariats. Or, depuis l’origine du RMI, ces partenariats entre acteurs de l’insertion sociale et professionnelle, soumis aux rapports de force et aux marchandages, sont un maillon faible des politiques d’insertion (Frigoli, 2004). Les partenariats entre les conseils généraux et l’ANPE (devenue Pôle emploi) en fournissent une bonne illustration. Lors de la création du RMI en 1989, les départements n’avaient pas de réelles compétences en matière d’emploi, tandis que l’ANPE chargée du placement des demandeurs d’emploi n’était pas impliquée dans l’insertion des allocataires du RMI. À partir de 2004, les départements, devenus « chefs de file » de l’insertion des allocataires, se sont montrés réticents à conventionner avec l’ANPE pour des services dédiés et payants. La mise en place du RSA en 2009 visait à renforcer le rôle de l’opérateur public (désormais Pôle emploi), duquel les allocataires du RSA étaient priés de se rapprocher ; mais la part des allocataires inscrits à Pôle emploi (un peu plus du tiers) n’a pas sensiblement augmenté. Les conseils généraux ont alors mis en place la généralisation de l’accompagnement des allocataires dans le cadre d’une politique partenariale dont ils conservaient la maîtrise. Divers travaux empiriques ont souligné la diversité des stratégies partenariales (avec Pôle emploi, mais aussi avec des associations, des maisons de l’emploi, etc.) déployées dans les différents départements (Loncle et al., 2009, Béraud et al., 2012). Une enquête de l’Observatoire de l’action sociale décentralisée (Odas) en 2009 a montré que, si les conseils généraux prévoyaient dans l’ensemble de recourir aux services de Pôle emploi pour l’accompagnement professionnel, les négociations ont souvent achoppé sur la ligne de partage entre les services dédiés et payants et ceux (gratuits) de droit commun (Avenel et al., 2009). La crise n’a pas facilité les choses, en confrontant l’opérateur public à la montée du chômage (de surcroît dans le contexte de la fusion de l’ANPE et des Assedic) et les départements à la hausse du nombre des allocataires.

11Le deuxième problème de la décentralisation du pilotage de l’insertion vers les conseils généraux est d’avoir conforté la segmentation entre les publics des politiques sociales et ceux de l’emploi : le fait que l’insertion des allocataires de minima sociaux dépende des départements, alors que celle des demandeurs d’emploi relevait de l’ANPE (aujourd’hui Pôle emploi), a introduit une « partition entre les populations insérées par le travail ou rattachées au travail par le biais des droits directs ou dérivés à protection, d’un côté, et les populations inadaptées, légitimement en dehors du travail et “exclues” car sans valeur sur le marché du travail, de l’autre » (Borgetto et Lafore, 2007). On retrouve un hiatus dans la conception de la solidarité publique, opposant à « l’État-providence », qui régule la protection sociale des actifs, un « département-providence » en charge de la gestion et de l’insertion de « ceux qui ne peuvent répondre aux requêtes de performance et de compétition » (Lafore, 2004). La généralisation de l’accompagnement des allocataires du RSA en 2009 et les contrats d’insertion prévus par la loi auraient d’ailleurs conduit les départements à renforcer la segmentation entre allocataires, en confiant à Pôle emploi ceux jugés proches de l’emploi et en orientant les autres vers les acteurs de l’insertion sociale (Cour des comptes, 2011).

Le financement des compétences décentralisées : un défi pour le « département-providence »

12Le troisième glissement dans la gouvernance de l’insertion concerne le financement des compétences décentralisées. Lors de la décentralisation de 2004, les départements se sont vu confier, en plus de l’organisation de l’insertion, le financement de l’allocation ; la logique était de les responsabiliser en les intéressant à la reprise d’emploi de leurs allocataires. Le transfert du financement de l’allocation RMI de l’État vers les départements a été assorti d’un transfert de ressources [6] problématique et sans mécanisme correcteur pour tenir compte de l’évolution des dépenses liées à ces nouvelles compétences (Borgetto et Lafore, 2007). L’impôt transféré aux départements au titre du droit à compensation, une fraction de la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (Tipp), n’évolue pas dans le même sens que les dépenses d’insertion qu’il est censé financer (Lafore, 2004). Depuis 2004, les recettes de la Tipp ont stagné ou diminué, tandis que les dépenses de l’allocation augmentaient, si bien qu’il a fallu réajuster à plusieurs reprises le mécanisme initial de compensation. Dès 2004, une dotation exceptionnelle de Tipp a été décidée. En 2006, le Fonds de mobilisation pour l’insertion sociale et professionnelle (FMDI), créé l’année précédente pour soutenir les projets d’insertion innovants des départements, a vu son montant augmenté et réaffecté principalement à la compensation des charges nettes des départements (40 %) et des inégalités entre départements (30 %), laissant une moindre part (30 %) à la récompense des initiatives. Mais, selon le rapport de la Cour des comptes (2011), la contribution du FMDI à la compensation des charges des départements est restée « modeste » et n’a pas suffi à corriger les inégalités entre départements.

13Les données de l’Observatoire de l’action sociale décentralisée (Odas) (Megglé et al., 2011, 2012) permettent de se faire une idée de la hausse des dépenses des départements depuis la décentralisation de la prestation en 2004, et plus particulièrement dans la période récente caractérisée par la conjonction de la crise économique et de la mise en œuvre du RSA. Entre 2004 et 2011, les dépenses totales au titre du RMI-RSA en France métropolitaine se sont accrues de 5,22 à 7,58 milliards d’euros. Dans l’intervalle, la dépense nette des départements (après déduction des apports de l’État, Tipp et FMDI) a presque doublé, passant de 950 millions d’euros en 2004 [7] à 1,86 milliard d’euros en 2011. Cette dépense nette des départements a varié selon la conjoncture : après une baisse en 2008, elle a considérablement augmenté en 2009 et 2010 (+ 22,1 % et + 23,9 %) pendant la crise qui a vu progresser le nombre des allocataires ; sa hausse s’est ralentie en 2011 (+ 8,8 %). Le taux de couverture de l’allocation RMI-RSA par l’État (via la Tipp et le FMDI) a, quant à lui, évolué de manière procyclique : de 92,2 % en 2004, il a plutôt augmenté jusqu’en 2008 (pour atteindre le sommet de 95,2 %) avant de chuter pendant la crise, à 90,4 % en 2009 et 84,7 % en 2010, puis de diminuer encore légèrement en 2011 à 83,6%. Dans un contexte par ailleurs marqué par la hausse de leurs dépenses de soutien à l’autonomie, les départements ont ainsi assumé une large part des dépenses nettes d’allocation RMI-RSA liées à la crise. Quant à leurs dépenses d’insertion, les données disponibles révèlent une nette réduction pendant la crise (de 830 millions d’euros en 2009 à 700 millions en 2010, soit une diminution de 16 %) avant une légère hausse en 2011 (740 millions d’euros). Ces chiffres, qu’il convient de prendre avec précaution [8], suggèrent que les départements, économiquement contraints, ont peut-être dû, au plus fort de la crise, revoir ces dépenses à la baisse.

14Les évolutions nationales recouvrent des situations locales contrastées. Diversement touchés par la crise, les départements ne sont pas confrontés aux mêmes hausses de leurs dépenses de prestation et n’ont pas les mêmes ressources pour y faire face (Warin et Avenel, 2007). Sans un mécanisme de solidarité nationale permettant de prendre en compte l’évolution de leurs dépenses et leur potentiel fiscal, il existe un risque que les plus contraints d’entre eux aient à choisir entre la hausse des prélèvements fiscaux et le durcissement de l’accès aux prestations. Autrement dit, des droits définis nationalement pourraient bien s’appliquer diversement selon les territoires (Borgetto et Lafore, 2007) si l’État ne joue pas son rôle d’assureur en dernier ressort.

15Les réformes de la gouvernance de l’insertion ont mis en place une politique décentralisée de solidarité publique qui compte de plus en plus sur l’effort d’insertion des allocataires et sur l’investissement, au sens large, des acteurs locaux. Les difficultés de cette mise en place font de la responsabilité de l’emploi des allocataires et de la définition du « territoire pertinent » de l’insertion (Lafore, 2004) des questions récurrentes et toujours d’actualité. Elles le restent d’autant plus que ces réformes ont paradoxalement beaucoup transformé la gouvernance de l’insertion des allocataires mais sans grand effet sur l’insertion proprement dite de ceux-ci (mesurée par leur taux de retour à l’emploi).

16La gouvernance de l’insertion au fil des réformes du RMI au RSA a été marquée par un double transfert de compétence en matière d’insertion professionnelle, de l’État vers l’individu et vers les départements. Ce double transfert, qui laisse une plus grande place aux incitations, aux contrats, aux partenariats et au marché plutôt qu’à l’autorité et au pouvoir central, pose plusieurs problèmes, en particulier dans un contexte de crise. Le premier tient aux limites des incitations individuelles à rechercher un emploi : lorsque les créations d’emploi se font rares, les capacités publiques de création ou de stimulation de l’emploi (y compris par les emplois aidés) sont un levier plus sûr. Le second renvoie à la définition et à l’évolution du rôle et des compétences des conseils généraux : l’organisation de l’insertion professionnelle des allocataires leur a été confiée alors que leurs compétences relèvent davantage de l’action sociale que de l’emploi. Enfin, le troisième problème tient à la logique de la décentralisation du financement du RMI et du RSA : les départements ont été intéressés au retour à l’emploi de leurs allocataires, mais sans obtenir les moyens de mener à bien leur mission d’insertion. La réforme en cours du RSA et l’Acte III de la décentralisation pourraient être l’occasion de traiter ces problèmes. Cela suppose une volonté politique de relancer l’emploi et de doter les départements et les intermédiaires de l’insertion de compétences adaptées et de ressources suffisantes.