CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Parmi les services publics locaux, le secteur de la petite enfance se distingue par la coexistence de plusieurs modalités d’organisation, selon le statut juridique des établissements d’accueil et la nature des conventions passées avec les collectivités locales. Pour les établissements qu’elles ont mis en place, celles-ci peuvent choisir de confier l’exploitation à des opérateurs spécialisés de statut varié : entreprises privées, mutuelles, associations. Sont alors signés des contrats spécifiques, dits de délégation de service public (DSP), au terme d’une procédure elle aussi spécifique et fixée par la « loi Sapin » du 29 janvier 1993.

2Cette modalité contractuelle est ancienne et largement pratiquée par les autres services publics locaux. Depuis peu, elle s’est étendue au secteur de la petite enfance, où elle connaît un développement rapide. Ce caractère récent justifie qu’on s’intéresse à son déploiement, aux motivations des acteurs et à leurs pratiques.

La dynamique de la délégation et les stratégies des acteurs

3Dans les deux tiers des cas, les collectivités délégantes sont des communes (136 exactement), le troisième tiers regroupant les intercommunalités et quelques syndicats. En nombre d’établissements, la part des communes est encore plus importante, du fait du poids particulier de quelques grandes villes, notamment franciliennes.

4Parmi les délégations étudiées, un tiers ont été attribuées à des entreprises de crèches (117), 28 % au secteur associatif (96) et 16 % au secteur mutualiste (56). Le reste est composé des procédures en cours (68) et de celles dont le délégataire n’a pas pu être identifié (11). Enfin, les avis d’appel public à concurrence collectés en 2012 ont concerné 68 établissements.

5La gestion déléguée ne concerne aujourd’hui pas plus de 15 % des communes. Les intercommunalités n’y ont pas non plus un recours massif. Les entreprises privées remportent moins de la moitié des procédures.

Les stratégies des entreprises

6Contrairement à d’autres champs du service public, les groupes multi-services sont quasiment absents de ce secteur. Les acteurs privés de la petite enfance sont avant tout des entrepreneurs individuels, jeunes et bien formés. Ils ont su porter en moins de dix ans leur chiffre d’affaires collectif à environ 300 millions d’euros. Le dynamisme est donc bien réel, mais le poids relatif reste limité et le marché est encore largement à conquérir. C’est ce potentiel de développement qui structure les stratégies, plutôt que la recherche d’un rendement financier à court terme.

7Les stratégies de croissance s’organisent autour de la maîtrise de trois ressources clés : le capital, le réseau (les implantations) et les ressources humaines. Une croissance aussi rapide exige en effet du capital, et la plupart des entreprises s’appuient sur des partenaires financiers pour lever plusieurs dizaines de millions d’euros. Les mieux dotées limitent le recours à la délégation de service public, dont les contrats sont trop courts pour constituer de véritables actifs, contrairement aux moins dotées, pour qui elle permet d’accroître la présence territoriale sans appel de fonds. Le réseau est le deuxième enjeu : la cohérence des implantations facilite l’organisation et permet des économies d’échelle. Dès lors, chacun choisit son territoire de développement selon sa propre logique géographique. La capacité de recruter, puis de former son personnel aux « procédures maison » est le troisième enjeu. En effet, les recrutements peuvent limiter la croissance (notamment en Ile-de-France), et il est vital d’assurer la cohésion des effectifs et la maîtrise des risques d’exploitation.

8Cinq entreprises dominent le marché de la délégation de service public, avec au total une centaine d’établissements délégués (les autres sont soit sous statut privé, soit des crèches d’employeurs).

Les associations et les mutuelles

9Le secteur associatif est le partenaire historique des collectivités locales. L’essentiel des établissements relève de conventions d’objectifs, mais la délégation de service public s’étend rapidement. Malgré une grande diversité, il est possible de noter trois types principaux d’associations : les fédérations nationales, plus ou moins structurées, les associations régionales, qui gèrent plusieurs contrats sur un territoire, et les associations locales en charge d’un ou deux établissements, souvent fondées par un professionnel pour créer son emploi. L’appropriation du régime de la délégation de service public est très inégale. Pour certains, c’est une barrière morale infranchissable, qui débouchera forcément sur le développement de l’offre privée. Pour d’autres, et pas des moindres, la délégation n’est en rien contradictoire avec le projet associatif, et fournit au contraire l’opportunité de consolider les liens avec les élus et de structurer l’organisation interne, et donc de professionnaliser et de pérenniser l’activité.

Une enquête inédite auprès des structures et des élus

Le premier chantier a été d’apprécier l’ampleur du phénomène de la délégation, qui ne fait l’objet d’aucun suivi par les acteurs du secteur. Le protocole d’observation a permis d’évaluer à la fois les stocks (les établissements délégués) et les flux (les procédures en cours), en procédant, pour les premiers, à un patient travail de dépouillement de la presse, complété par l’interrogation des principaux délégataires ; et pour les seconds, à un suivi systématique des parutions obligatoires des avis de mise en concurrence. Une base de données de 348 établissement a été constituée sur la période avril-novembre 2012. Elle recense les procédures lancées par 202 collectivités, relatives à 348 établissements mis en délégation. Pour compléter cette approche chiffrée, une dizaine d’entretiens ont été conduits avec les principaux intervenants (entreprises, associations, mutuelles). Par ailleurs, quinze monographies de collectivités, conduites en 2012 dans six régions, illustrent la diversité des cas de figure : taille de la collectivité, situation urbaine ou rurale, organisation communale ou intercommunale, nature du délégataire, périmètre du contrat.

10Les mutuelles ont investi le secteur de la petite enfance dans les années quatre-vingt-dix. Elles gèrent aujourd’hui 120 crèches, en général de taille modeste. Si la délégation de service public n’en concerne aujourd’hui qu’une cinquantaine, c’est bien cette modalité qui porte la croissance du parc, grâce à l’action de 25 mutuelles du milieu rural, action qui relève davantage d’une stratégie de consolidation des implantations que de conquête de nouveaux territoires. Elles auraient pourtant bien des atouts : la confiance des élus, la solidité de leurs entreprises, l’organisation en réseau… Mais malgré leur organisation fédérale, les mutuelles peinent à mettre en place une véritable ingénierie marketing et juridique de l’offre.

Les motivations des élus

11Les contrats de concession sont l’exception. En faisant porter sur l’entreprise le financement et la construction des infrastructures, ces contrats permettent un développement rapide du parc, mais favorisent la concentration des opérateurs. Au contraire, dans la très grande majorité des cas, la collectivité se charge de fournir le bâtiment et n’en laisse qu’au plus l’aménagement au délégataire.

12La délégation contribue également à l’accroissement des capacités d’accueil. Les villes, qui disposent historiquement d’un parc d’établissements en régie, le complètent souvent par des délégations de service public, régime qui séduit les élus locaux par sa souplesse et sa réversibilité. Il permet notamment d’éviter de recruter des personnels, ce qui est particulièrement recherché par les intercommunalités.

13La mise en délégation d’un service en régie est exceptionnelle. En revanche, les cas de municipalisation de structures associatives représentent la moitié des collectivités de notre échantillon. Dans la très grande majorité des cas, les élus ont recherché un meilleur contrôle du service, au- delà des éventuelles contraintes juridiques, très inégalement exercées selon les régions. La délégation permet d’établir un cadre contractuel plus rigoureux, de pérenniser le service, de stabiliser sur plusieurs années ses conditions financières, de maîtriser le service rendu et les relations avec les familles. Pour les élus, il ne s’agit pas de faire moins cher, mais d’améliorer les conditions du pilotage et de la gestion. Cela ne signifie pas que la délégation soit systématiquement favorable aux entreprises privées, puisque très souvent elle est confiée à une association, qui est la plupart du temps l’association sortante, contrainte alors de resserrer sa gestion et d’en rendre compte.

La procédure et les contrats

14La procédure « Sapin » est lourde, d’autant que la taille des contrats ne justifie souvent pas le recours à une assistance extérieure. Le nombre de candidats est souvent élevé, sauf quand la consultation ne paraît pas ouverte. Ils sont plus nombreux lors des renouvellements.

15Les critères de choix font peu de place au prix, mais mettent en avant la qualité de l’encadrement, ainsi que les relations avec la collectivité (le point faible des conventions d’objectifs). Les paramètres du service rendu (horaires, tarifs etc.) sont définis par la collectivité.

16Les élus se plaignent souvent des insuffisances de certaines offres quant à la précision des engagements sur le projet éducatif et en matière de gestion budgétaire. Les contrats collectés sont de qualité très inégale, les plus aboutis étant comparables à ceux des autres secteurs, les plus légers reprenant la rédaction des conventions d’objectifs qui les ont précédés.

17Le périmètre du contrat englobe plusieurs établissements dans la moitié des cas. Cette pratique permet aux collectivités modestes d’homogénéiser l’offre territoriale et de disposer d’un interlocuteur unique. Inversement, les villes préfèrent contractualiser par établissement et diversifier les exploitants. Le contrat intègre souvent des « prestations connexes ». À quelques exceptions près, il dure en général entre 4 et 6 ans.

18La forme de la rémunération du délégataire est une question sensible, une délégation de service public devant impérativement faire reposer sur le délégataire les « risques et périls » de l’exploitation, c’est-à-dire les déficits éventuels. Cette condition n’est pas systématiquement remplie, loin de là.

19L’étude a permis par ailleurs d’identifier les clauses contractuelles adaptées à ce secteur en termes de ressources humaines, d’organisation du service, de formulation du projet éducatif, de taux d’occupation, de modalités d’attribution des places ou pour ce qui concerne la gestion des relations avec les familles.

20Le contrat prévoit classiquement les modalités de suivi du service et de contrôle de l’exploitation. S’il s’agit d’un travail exigeant pour les services, il gagne à s’appuyer sur un contrat solide. D’après les élus, le principal enjeu de pilotage du secteur aujourd’hui est à la mise au point de tableaux de bord interservices communs à l’ensemble des crèches d’une ville, quel que soit leur mode de gestion. Le suivi des délégations suppose souvent un renforcement des compétences de la collectivité pour mettre en place ce suivi.

21La période actuelle est une période intermédiaire d’« apprentissage collectif ». Nombre des contrats sont peu orthodoxes, les normes sont inégalement appliquées, les collectivités comme les candidats ont besoin de faire évoluer leurs pratiques de façon à mieux profiter de la plasticité qu’offre le régime de la délégation. Sur le plan juridique, il est probable que la tolérance actuelle ne perdure pas longtemps, d’autant que l’extension de la délégation va immanquablement produire de la jurisprudence. Sortir de cette période transitoire nécessite un effort d’accompagnement et d’intervention des pouvoirs publics pour garantir notamment l’équilibre des contrats passés et leur légalité.

Un besoin de régulation

22Dans une France décentralisée, une régulation efficace doit « éclairer le marché », tout en laissant les contractants négocier à leur guise. Le secteur doit s’organiser dans ce sens, de manière à produire et publier l’information nécessaire au fonctionnement du marché. Cette mission pourrait être confiée à un observatoire associant les principaux partenaires.

23Pour répondre aux besoins des territoires, les contrats, encore bien peu imaginatifs, doivent évoluer vers davantage de souplesse et d’exigence. Une ingénierie contractuelle spécifique à l’accueil des jeunes enfants est à constituer : retours d’expérience, bibliothèque de clauses, guide des contrats de délégation, modèles de tableaux de bord de suivi-évaluation…

24La délégation de service public a un avenir assuré dans le secteur de la petite enfance. Elle répond globalement aux attentes des élus locaux (gestion du personnel, prévisibilité budgétaire, taux d’occupation élevés…). Aucun des élus interrogés dans l’étude n’a indiqué regretter sa décision. Pour les familles, la municipalisation des services offre une garantie de pérennité.

25Pour les entreprises de crèches, la DSP offre des opportunités de croissance rapide, sans recours au capital. En outre, il est probable que les associations et les mutuelles réaliseront que cette modalité contractuelle ne remet pas en cause ni leur projet, ni leur existence, bien au contraire.

Bruno Johannes
Ingénieur, titulaire d’un DEA d’économie et d’un DESS de gestion publique, il intervient depuis vingt-cinq ans dans le champ des services publics locaux, pour partie dans l’administration, et pour partie dans le conseil, notamment auprès des collectivités locales. Il a fondé en 2008 à Montpellier, Sans conteste, un cabinet d’études et de conseil en gestion publique. Il intervient dans de nombreux champs de l’action publique locale et notamment dans la plupart des domaines où se pratique la gestion déléguée.
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
Mis en ligne sur Cairn.info le 10/02/2014
https://doi.org/10.3917/inso.179.0120
Pour citer cet article
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