1Le secteur de la petite enfance est symptomatique des difficultés de la régulation des politiques sociales locales. La diversité des acteurs impliqués conjuguée à des financements multiples et l’absence d’un chef de file clairement défini explique pour partie qu’il est encore difficile de répondre à une partie des besoins des parents. Par ailleurs, de nouveaux critères de régulations issus des pratiques de marché viennent compliquer la donne.

2Le secteur de la petite enfance connaît depuis les années 1980 un mouvement de diversification des acteurs dans un contexte de décentralisation et de partenariat entre acteurs publics et privés : caisses d’Allocations familiales (Caf), collectivités territoriales (municipalités, conseils généraux), associations, entreprises, assistant-e-s maternel-le-s, Éducation nationale. Ces acteurs interviennent à différents titres pour organiser, financer, agréer, contrôler ou mettre en œuvre l’accueil des jeunes enfants. Dans le même temps, la demande des parents s’est confirmée, sous l’effet d’un taux de fécondité élevé, d’un taux d’activité important des parents, notamment des mères, et d’une variabilité plus importante des horaires de travail. En outre, les objectifs de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle demeurent centraux dans la politique familiale française et l’accueil de la petite enfance est devenu un véritable enjeu.

3Dans ce contexte, cet article présente dans une première partie les grandes évolutions et les enjeux qui émergent dans ce secteur puis mobilise et questionne ensuite les premiers résultats de deux recherches sur la gouvernance de la petite enfance, financées par la Caisse nationale des Allocations familiales (Cnaf).

Une impulsion européenne venue renforcer la dynamique nationale

4Depuis le début des années 1980, le développement, puis la diversification des modes de garde, est devenu un axe important de la politique familiale dépassant les clivages politiques et distinguant la France d’un certain nombre d’autres pays européens (Ancelin, 1997). La petite enfance est l’un des thèmes privilégiés des Conférences annuelles de la famille à partir de 1994 puis des travaux du Haut Conseil de la famille à partir de 2009. La convergence de vue entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux s’est concrétisée dans les plans réguliers d’investissement en faveur des équipements collectifs de garde [1]. Il faut toutefois attendre les années 1990 pour que la question de l’accueil des jeunes enfants acquière une visibilité dans la législation européenne (Hantrais, 2000), venant renforcer ce qui existait déjà en France notamment au regard des objectifs de conciliation fixés par la stratégie de Lisbonne en 2000. Ces choix s’inscrivent dans un contexte où la question démographique est considérée comme un enjeu majeur des années à venir, où le taux d’emploi des femmes doit être augmenté, et où les politiques de soutien à la parentalité sont particulièrement importantes durant la petite enfance (Commission européenne 2006, 2007, 2008). Plus récemment, le comité de la protection sociale de la Commission européenne (2012) a réaffirmé un certain nombre de principes fondamentaux à propos des services clés en matière de petite enfance : l’évaluation stratégique régulière des besoins des enfants au niveau local, la coordination structurelle entre les services et la coopération individuelle entre professionnels, l’accessibilité aux services pour les groupes issus de minorités ethniques et l’accessibilité aux services pour les enfants issus de milieux défavorisés.

Complémentarité entre l’offre d’accueil collective et individuelle

5Les enfants de moins de 3 ans restent encore majoritairement gardés par leurs parents comme l’a montré l’enquête « Modes de garde et d’accueil des jeunes enfants » réalisée par la Drees en 2007 : 63 % des enfants de moins de 3 ans passent la majeure partie de la semaine avec leurs parents. Les autres modes de garde se répartissent ensuite entre l’assistante maternelle (18 %), la crèche (10 %) et la garde à domicile (2 %).

6Pour répondre aux besoins des familles, les pouvoirs publics français ont choisi de diversifier l’offre de services. En 1990, la création de l’Aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (Afeama) a permis de soutenir l’offre d’accueil individuel (assistant-e maternel-le), en finançant notamment les cotisations sociales employeur. Ce mode d’accueil couvre l’essentiel de l’offre de garde. Le nombre d’assistant-e-s maternel-le-s en exercice est passé de 71 300 en 1990 à 301 636 en 2010 (ONPE, 2011). En 2011, les assistant-e-s maternel-le-s représentent ainsi 56 % de la capacité théorique de garde (ONPE, 2011). Ce choix de la diversité a été accompagné par de nombreuses évolutions législatives et réglementaires, réalisées au cours des dernières années aussi bien en matière d’accueil individuel que collectif : création des micro-crèches, expérimentation de jardins d’éveil, modification des normes d’encadrement dans les structures collectives, création de maisons d’assistant-e-s maternel-le-s, modification du seuil d’agrément des assistant-e-s maternel-le-s. Toutes ces mesures ont fait évoluer le paysage de l’accueil du jeune enfant et potentiellement la place des opérateurs publics et privés. La mise en œuvre de la diversification et l’accroissement de l’offre ont été conduits dans un environnement de contrainte gestionnaire et d’impératifs d’efficacité accrus (optimisation du taux de fréquentation, facturation à l’heure dans le cadre de la Prestation de service unique – PSU –, versée par la Caf aux structures d’accueil), auxquels sont confrontées l’ensemble des politiques publiques.

Une ouverture au secteur privé

7Depuis la conférence de la Famille de 2003, dans un souci de développement de l’offre, le secteur de la petite enfance a connu un certain nombre de mesures financières incitatives, comme le crédit impôt famille, visant à encourager les entreprises à créer de nouvelles places de crèches pour leurs salariés, que ce soit dans le cadre de la création d’une crèche d’entreprise, ou en réservant des quotas de places dans des crèches associatives ou municipales. Le secteur privé à but commercial propose ainsi des places dans différentes structures : les crèches de personnel, les crèches interentreprises, les multiaccueils collectifs, le plus souvent en délégation de service publique (DSP) et les microcrèches. Ce secteur, lorsqu’il applique le barème des prestations familiales, bénéficie de la Prestation de service unique (PSU) et d’aides importantes en matière d’investissement [2]. Le développement des microcrèches a été soutenu financièrement par une aide versée directement aux familles, le complément mode de garde « structure » de la prestation d’accueil de jeune enfant (Paje).

8L’ensemble des structures privées d’accueil peuvent ainsi proposer une tarification libre. Ce déploiement du secteur privé pose à la fois la question des écarts de coût tant pour les parents, les collectivités et les entreprises mais aussi la question de la qualité des services offerts (Hamel et Lemoine, 2012).

Une hétérogénéité forte sur le territoire

9L’hétérogénéité sur le territoire national est importante en termes non seulement de besoins mesurés au regard du nombre d’enfants et du taux d’activité des femmes, mais aussi en termes d’offre totale d’accueil. Selon les départements, la capacité d’accueil se situe entre 9 et 80 places pour 100 enfants de moins de trois ans (ONPE, 2011). Parmi les communes françaises comptant des enfants âgés de moins de 3 ans au sein de leur population, 2 % d’entre elles concentrent 50 % de ces enfants et 47 % de l’offre globale d’accueil de jeunes enfants (Pélamourgues, 2012). L’accueil en crèches concerne davantage les grandes zones urbaines, tandis que l’offre dans les zones rurales est moins diversifiée, mais dans des proportions différentes selon les territoires. En milieu rural, le recours aux assistantes maternelles est plus courant (Pierre, 2012).

10Pour favoriser une meilleure équité malgré cette hétérogénéité, la branche Famille expérimente la Convention territoriale globale de services aux familles [3]. Il s’agit d’un outil dont l’objectif est de permettre de conforter l’offre de services et les interventions déployées sur un territoire mais également de renforcer l’intervention des Caf sur les territoires les moins bien pourvus.

Une gouvernance complexe

11La gouvernance [4] de ce secteur est complexe car les compétences des différents acteurs sont pour partie facultatives, en particulier pour les communes, et en tout état de cause entremêlées. Les structures d’accueil des jeunes enfants et les assistantes maternelles obtiennent leur autorisation et leur agrément des départements mais elles peuvent être gérées par des collectivités territoriales, des associations, des mutuelles ou des entreprises. Le financement du fonctionnement des structures provient de la branche Famille de la Sécurité sociale, des collectivités locales et des parents. Les Caf ont également un rôle d’expertise : conseil, diagnostic social, étude de besoins, mise en place de charte de qualité.

12L’un des enjeux de la politique de la petite enfance est aujourd’hui de favoriser un partenariat entre les différents acteurs publics, Caf, communes – ou intercommunalités – et conseils généraux. Cette diversité institutionnelle, ajoutée à de nouvelles modalités d’aides financières (chèque emploi service universel) et d’incitations (déductions fiscales, primes à l’installation) produit de nouvelles formes de gouvernance, dans les relations partenariales et de tutelle. Par ailleurs, les procédures de délégation de service public qui participent au développement de la concurrence et à la complémentarité entre prestataires et opérateurs se développent. La diversification des opérateurs et des acteurs de la gouvernance soulève par ailleurs de nouvelles questions sur les modalités et processus de coordination et d’interaction des acteurs notamment en termes de cohérence, de démocratie participative, d’innovation sociale et d’équité sur le territoire (Mosse et al., 2008). La multiplicité des acteurs brouille le partage des compétences et ne permet pas d’asseoir une responsabilité politique clairement identifiable (Hamel et Lemoine, 2012). La question du chef de file se pose pour assurer à la fois davantage de cohérence mais également pour lutter contre les inégalités territoriales (Tabarot, 2008). Les pouvoirs publics oscillent entre deux positions. L’Inspection générale des affaires sociales (Igas, 2013) insiste sur un renforcement du rôle de l’État, alors que le projet de loi sur l’Acte III de la décentralisation, en discussion au printemps 2013, met l’accent sur la nécessité d’une meilleure coordination des acteurs et prône la création d’une conférence territoriale rassemblant les différentes collectivités locales. Ce texte abandonne ainsi l’idée d’une clarification des blocs de compétences, et a fortiori, la désignation d’un chef de file en matière de petite enfance. De fait, l’investissement des partenaires varie fortement en fonction de divers facteurs, en particulier les orientations politiques, la richesse et l’histoire du territoire ainsi que du réseau partenarial en matière de petite enfance comme des autres politiques sociales (Helfter, 2010).

Des instruments de régulation à questionner

13Si l’ancrage territorial de la politique de petite enfance est censé permettre des politiques plus efficaces car répondant aux besoins locaux, il n’en demeure pas moins qu’il n’existe ni obligation légale ni pilote désigné, ni droit opposable à la garde d’enfants [6]. Aussi, les politiques locales développent une offre de service qui se construit sur une appréciation relative de la demande des familles.

14À défaut d’une régulation nationale, peut-on penser une régulation locale reposant sur une négociation entre les acteurs institutionnels, privés et les parents ? En 2005, cette régulation peinait à se mettre en place car « la régulation du secteur de la petite enfance est plus une juxtaposition de relations et d’accords bilatéraux entre acteurs et institutions de la petite enfance que la mise en œuvre d’une gouvernance territoriale visant l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique globale » (Eme et Fraisse, 2005, p. 17). Aujourd’hui, c’est encore le cas. Aussi, les différents acteurs de cette politique soulignent le besoin de renforcer les partenariats à l’échelle des territoires et d’avoir une offre de service plus lisible [7].

15Les divers acteurs peuvent avoir des objectifs différents mais leur action sur un territoire s’exerce à partir d’un cadre fixé par des règlements, procédures de contrôle et de financement. Ainsi, le Contrat enfance jeunesse (CEJ) [8] mis en place en 2006 articule le niveau central et local en faisant intervenir une régulation verticale (niveau central, régional, départemental, local) et une régulation horizontale (entre les différentes parties prenantes). Dans la recherche conduite par le Lest, le Contrat enfance jeunesse apparaît comme un simple outil de contractualisation financière. La démarche transversale qu’il était censé apporter demeure difficile à mettre en œuvre. En 2002, ont été créées les commissions départementales de l’accueil des jeunes enfants (CDAJE) qui réunissent les partenaires administratifs de la petite enfance afin de développer une coopération institutionnelle sur les besoins de garde et le développement des services. Cependant, ces commissions sont quant à elles, peu voire pas du tout, actives ; cet instrument est sous-utilisé et rarement cité par les acteurs interrogés. Ce constat n’est guère surprenant dans la mesure où ces commissions ne sont pas dotées d’un réel pouvoir de décision et de financement, ce qui les empêche d’être des instances effectives de gouvernance locale. Dans ce cadre, des dynamiques contrastées sont à l’œuvre selon les territoires en fonction d’une part, des caractéristiques socio-économiques et d’autre part, des choix politiques des acteurs institutionnels. Dans ce paysage, le positionnement des Caf est en tension entre un rôle d’animation et de coordination d’un territoire et un rôle de contrôle du financement et de la gestion. En outre, plusieurs témoignages rapportent qu’un bon fonctionnement relève moins de logiques institutionnelles que de la dynamique des relations interpersonnelles.

Sur les formes de la régulation

16À partir de l’examen des instruments de politiques publiques, les premiers résultats du Lest retracent différents mouvements à l’œuvre aujourd’hui :

• un renforcement de l’encadrement de la puissance publique à travers les Caf, grâce à des instruments de contractualisation financière (CEJ) et un mécanisme de financement (PSU) ;
• un renforcement d’une régulation quasi marchande à travers la montée en charge de la délégation de service publique (DSP) ;
• des dispositifs de coordination peu utilisés (CDAJE) qui questionnent la volonté des conseils généraux de construire une vision globale à l’échelle locale ;
• une absence ou un recul de la participation des usagers à la gouvernance, à mesure que le secteur associatif évolue vers le secteur collectif ou municipal. Ceci révèle une absence de débat citoyen de proximité sur les politiques locales de la petite enfance. Ces dynamiques diversifiées peuvent être vues comme des réponses variées aux évolutions des politiques publiques, en particulier aux impératifs gestionnaires. En outre, dans le secteur associatif, le regroupement accru des structures d’accueil correspond aux mêmes contraintes et pose des questions du même ordre : « Les raisons d’une telle évolution sont principalement d’ordre financier et motivées par une recherche d’‘‘économie d’échelle’’ dans un cadre budgétaire qui nécessite d’être maîtrisé et justifié auprès des financeurs » (Muñoz et al., 2012, p. 14).

Les logiques à l’œuvre sur les territoires

17Une autre piste intéressante ressort des premières investigations du Lest, il semble que parmi les acteurs interrogés, le clivage se fasse moins selon le statut juridique des gestionnaires qu’en fonction de l’ancrage territorial. Ainsi, plus le niveau de décision de la structure est éloigné, plus l’attente d’une marge commerciale par les structures est importante. Les organisations de grande taille, qu’elles soient associatives, privées commerciales ou publiques, qui n’ont pas un ancrage territorial fort et qui ont donc un modèle organisationnel centralisé et plus hiérarchisé, s’engageraient plus fortement dans des processus de rationalisation industrielle que les organisations, plus ancrées sur les territoires, qu’elles soient de petite taille ou en croissance. Dans ce cas, il s’agit souvent de petites associations locales qui augmentent progressivement le nombre de crèches qu’elles gèrent. Ces organisations plus petites et plus locales s’inscriraient plus facilement dans une dynamique de professionnalisation de la gestion, de l’organisation du travail et des emplois.

18Certaines organisations de taille moyenne (par exemple de niveau régional) peuvent être ancrées à leur territoire et engagées dans un processus de professionnalisation plutôt que de rationalisation industrielle. A contrario, des organisations de petite taille peu liées à leur territoire peuvent s’inscrire dans une logique de rationalisation industrielle. Pour affiner l’analyse, la forme de l’organisation, centralisée ou en réseau peut aussi influencer les processus en cours dans les modes d’organisation.

Sur le potentiel développement de l’offre par le marché

19La délégation de service public (DSP) [9] permet de compléter l’offre. C’est un outil souple et réversible. Les grandes villes qui ont déjà un parc conséquent en régie délèguent les établissements nouveaux. Pour les intercommunalités, la DSP permet de structurer un outil de pilotage des établissements et de la politique petite enfance, tout en complétant l’offre sans peser sur l’emploi public par ailleurs très contraint. Le régime de la DSP permet aux collectivités de ne pas (ou plus) gérer directement et de ne pas intégrer dans ses effectifs le personnel de l’établissement.

20L’équipe de Sans conteste souligne que la DSP dans le secteur de la petite enfance est encore une pratique qu’elle qualifie d’« immature », c’est-à-dire en développement et dont le cadrage juridique est parfois imprécis de la part des collectivités délégatrices. Ce constat se fonde sur des imprécisions de vocabulaire relevées auprès des différents acteurs, le caractère parfois succinct des contrats, des durées de contrat très courtes et dans la difficulté de certaines collectivités à exprimer leurs besoins. La mise en place d’une DSP cristallise aussi dans certaines collectivités des débats : les opposants sont de deux ordres, ceux qui assimilent DSP et privatisation et ceux qui veulent maintenir un partenaire historique.

21La gouvernance locale de la petite enfance a plusieurs défis à relever : continuer à développer le nombre de places tout en maintenant la qualité de l’accueil et asseoir des outils qui permettent d’assurer une coordination efficace des acteurs locaux, tout en prenant en compte la diversité des territoires (Avenel, 2013). En outre, sans entrer dans les débats sur la notion de qualité, la définition de ce qu’est aujourd’hui un service d’accueil de qualité n’est pas encore vraiment stabilisée. La Cnaf a lancé en 2012 un appel à projets de recherche sur la qualité de l’accueil des enfants de 0 à 6 ans du point de vue de leur socialisation ; les trois recherches financées sur ce thème apporteront de nouvelles connaissances sur le sujet. Le secteur réfléchit à la construction d’un « référentiel qualité ». En réalité aujourd’hui, deux positionnements différents dans la politique publique de la petite enfance se détachent : des structures qui tendent avant tout à répondre au manque de places et aux besoins des familles et des structures dont le sens de l’action est centré sur l’accueil et l’accompagnement du devenir de l’enfant.