De la conciliation à la parentalité

3L’appel communautaire du début des années 2000 à une « modernisation » des politiques familiales est d’abord lié à des préoccupations économiques d’emploi et de compétitivité : il s’agit de promouvoir la participation des femmes au marché du travail, conformément aux objectifs de la SEE mise en place à la fin des années 1990. Les femmes doivent participer davantage au marché du travail afin d’accroître leur autonomie économique et de réduire leur écart avec les hommes. L’appel à la modernisation des politiques familiales est aussi associé à des enjeux démographiques et sociétaux. Il s’agit de juguler la baisse de la fécondité dans la plupart des pays de l’Union afin de répondre au défi du vieillissement, voire du déclin de la population ainsi qu’à l’épineux problème du financement de la protection sociale. La question démographique s’est faite plus urgente au tournant du XXI^e siècle, conduisant la Commission européenne à s’attaquer à ce qu’elle considère comme un défi majeur pour le futur de l’UE (Fagnani et Letablier, 2011). Cependant, la question n’est plus tant d’inciter les familles à avoir davantage d’enfants par des mesures incitatives directes que de lever les obstacles à la formation ou à l’extension de la famille en réduisant pour les femmes la tension entre deux aspirations : poursuivre leur activité professionnelle et avoir des enfants.

4En outre, le constat que les pays qui maintiennent le mieux le niveau de leur fécondité, comme les pays scandinaves, la France ou le Royaume-Uni, sont aussi les pays où les mères participent le plus à l’emploi donne à penser que des politiques actives de soutien aux parents qui travaillent sont les plus à même de leur permettre de réaliser leur désir d’enfants.

5Un autre enjeu sociétal est l’amélioration du bien-être des enfants. Il s’agit en premier lieu de réduire la pauvreté des enfants, dont le niveau et l’accroissement à la fin du XX^e siècle deviennent préoccupants. Le travail des mères est vu comme l’un des moyens pour juguler la pauvreté des enfants, moyennant quoi les politiques familiales ne doivent pas le décourager. S’ajoute à cet objectif de lutte contre la progression de la pauvreté celui que la Commission associe à la notion d’investissement social, qui consiste à inciter les gouvernements à investir dans l’éducation et le développement cognitif des enfants dès le plus jeune âge. Ces diverses préoccupations doivent orienter les réformes des politiques familiales vers un soutien accru à la parentalité et à la socialisation précoce des enfants. Il convient de préciser que la rhétorique communautaire préfère le terme de parentalité à celui de famille, une entité qui ne fait pas consensus au sein de l’UE dès lors qu’il s’agit de caractériser un champ politique (Letablier et al., 2009). Au niveau communautaire, les politiques de conciliation sont ainsi baptisées politiques de soutien à la parentalité. D’une part, pour éviter la polémique sur le terme « conciliation », censé introduire une idée de conflit entre deux sphères alors qu’il faudrait penser leur fonctionnement ensemble ; d’autre part, le terme permet aussi de signifier que c’est aux parents que ces politiques s’adressent et non pas à l’ensemble de la vie privée.

Des objectifs pour développer des structures d’accueil des enfants d’âge préscolaire

6L’engagement communautaire pour le soutien à la parentalité se manifeste par deux types d’intervention : le développement des modes d’accueil pour les enfants et la promotion des congés parentaux. Deux ans après le Conseil européen de Lisbonne qui avait fixé des objectifs chiffrés en termes d’emploi, le Conseil européen de Barcelone a, en mars 2002, fixé des priorités pour atteindre ces objectifs d’emploi, notamment en termes d’accueil des enfants. À l’horizon 2010, tous les États membres de l’UE devaient mettre en place des structures pour accueillir au moins 90 % des enfants de 3 à 6 ans, et au moins 30 % des enfants de moins de 3 ans, afin d’atténuer l’impact de la charge éducative et parentale sur l’emploi des mères. Si certains pays, comme la France, atteignaient déjà ces objectifs, d’autres au contraire en étaient loin. À la fin de la décennie 2000, les résultats sont variables d’un pays à l’autre, tout autant que les moyens financiers alloués à cet objectif : alors que le Danemark consacre près de 1,4 % de son produit intérieur brut (PIB) aux services d’accueil pour les enfants d’âge préscolaire (accueil et préscolarité), la Grèce y consacre moins de 0,2 %. Avec 1 % du PIB dédié aux jeunes enfants, la France vient au troisième rang européen après le Danemark et l’Islande (OCDE, 2011). Non seulement le niveau mais aussi la structure des dépenses varie d’un pays à l’autre. Certains pays, comme la Suède et le Danemark, privilégient les prestations en nature tandis que d’autres, tel le Royaume-Uni, mettent l’accent sur les prestations monétaires. D’autres, enfin, combinent ces deux types de prestations avec des déductions fiscales, c’est le cas de la France, des Pays-Bas et de l’Allemagne. La structure des dépenses consenties par les États membres détermine en partie la place respective occupée par le public et le privé dans l’accueil des enfants.

7Plusieurs pays ont mis en place des plans de développement des structures d’accueil des jeunes enfants [2], qui répondent toutefois à des priorités diverses : réduire la pauvreté des enfants au Royaume-Uni, développer la socialisation et l’éducation précoce des enfants en Allemagne, ou encore répondre, en France, à la demande des parents qui travaillent.

8En fin de compte, au milieu des années 2000, les objectifs fixés par l’Union européenne au début de la décennie étaient atteints en partie seulement pour les enfants de 3-6 ans. Si la France, la Belgique, l’Italie, l’Espagne, l’Islande et le Danemark faisaient partie des « bons élèves », tel n’était pas le cas, loin de là, de la Grèce, la Pologne, l’Irlande, les Pays-Bas, la Lituanie, la Finlande, la Bulgarie et la Roumanie.

9Les disparités régionales sont plus fortes encore pour ce qui concerne les enfants de moins de 3 ans. Plus de 33 % des enfants de cette tranche d’âge étaient accueillis dans une structure formelle de garde dans dix pays : France, Belgique, Islande, Danemark, Royaume-Uni, Suède, Luxembourg, Estonie, Portugal et Pays-Bas. En revanche, les structures d’accueil formelles restent peu développées dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, où les congés parentaux sont la forme de conciliation privilégiée par les politiques publiques, de même qu’en Allemagne et en Autriche.

Des congés parentaux plus ou moins égalitaires selon les pays

10Le principe d’un droit à un congé parental pour s’occuper de son jeune enfant a été consigné dans la directive sur le congé parental adoptée en 1996. Certains pays, comme les pays nordiques ou même la France et l’Allemagne, avaient depuis longtemps instauré un tel droit, mais d’autres comme le Royaume-Uni ou l’Irlande n’en disposaient pas. L’Allemagne a réformé en profondeur son congé parental pour le rendre plus favorable à l’emploi des mères et plus égalitaire entre les parents (Daune-Richard et Letablier, 2011). En effet, selon sa configuration, le congé parental est plus ou moins incitatif à l’emploi des mères et plus ou moins favorable au partage des responsabilités familiales entre les deux parents : en général, un congé long et rémunéré forfaitairement n’est favorable ni à l’emploi des mères (trop longue interruption) ni à l’égalité entre femmes et hommes, alors qu’un congé court assorti d’un salaire de remplacement est plus favorable à la fois à l’emploi et à l’égalité. Certains pays comme la France, l’Allemagne et la plupart des pays d’Europe centrale et orientale proposent des congés longs (un peu plus de 140 semaines), tandis que d’autres comme la Suède proposent des congés plus courts (52 semaines), et d’autres encore se contentent du minimum requis par la directive européenne, comme le Royaume-Uni par exemple [3]. Les conditions de rémunération varient aussi fortement d’un pays à l’autre, du point de vue non seulement du montant mais aussi de la nature de la rémunération (prestation familiale comme en France, ou salaire de remplacement, ou assurance parentale comme en Suède). Au Royaume-Uni, de même qu’aux Pays-Bas ou en Irlande, aucune rémunération n’accompagne le congé parental. Le troisième élément en discussion à propos du congé parental concerne le partage entre les parents. Plusieurs pays ont réformé leur congé parental pour le rendre plus accessible aux pères : rémunération sur la base d’un salaire de remplacement et mois de congé non transférables à l’autre parent. Bien qu’ils restent insuffisants par rapport aux objectifs, les effets observés sont dans l’ensemble positifs : la proportion d’enfants dont le père a pris un congé parental est passée en Allemagne d’à peine 9% avant la réforme de 2007 à 17 % en 2008 et, au Portugal, de moins de 1% avant la réforme du Code du travail en 2009 à 17 % également en 2010.

Les congés de paternité : vers une généralisation en Europe ?

11Les congés réservés aux pères recouvrent quant à eux diverses situations : congés de naissance, congés de paternité ou partie réservée des congés parentaux. Leur introduction remonte aux années 1980-1990 dans les pays nordiques, où le nombre de semaines réservées aux pères est plus élevé que dans les autres pays de l’Union (10 semaines en Suède, 13 en Islande, 7 en Finlande, mais 2 au Danemark [OCDE, 2011]). En Espagne, en France, en Grande-Bretagne, la durée réservée aux pères n’excède pas deux semaines. Au final, si la durée de ces congés pour les pères tend à s’allonger et à se généraliser dans l’Union, certains pays restent à la traîne, signalant que la question de l’égalité entre femmes et hommes n’a pas encore reçu toute l’attention requise. Ce constat indique aussi que si le modèle de famille à deux salaires se diffuse dans toute l’Union européenne, on est encore loin d’un modèle à deux salaires – deux « carers » – où les tâches parentales et domestiques sont équitablement partagées.

Une politique familiale déjà axée sur la « conciliation »

12La France n’a pas attendu les recommandations européennes pour réorienter sa politique familiale vers un soutien aux parents qui travaillent. La réorientation a débuté dans les années 1970, alors que les couples biactifs devenaient plus nombreux que les couples composés d’un seul actif, notamment avec l’instauration d’un droit à un congé parental en 1977 et le développement d’une politique d’accueil des enfants. Dès les années 1980, la politique familiale a cherché à s’adapter à ces changements en mettant en place des prestations d’aide aux parents qui travaillent, en sorte de leur permettre de ne pas avoir à choisir entre travailler ou avoir des enfants. Les conditions d’accès aux congés parentaux et à l’Allocation parentale d’éducation (APE), créée en 1984, sont fortement liées à la durée et aux conditions d’emploi antérieures à la naissance de l’enfant. Ces dispositifs ne sauraient donc être complètement assimilés à des formes de rétribution des mères au foyer, même s’ils rendent possible un retrait d’activité des mères de trois enfants pour une durée de trois ans maximum.

13Un référentiel du « libre choix » (travailler et/ou garder ses enfants) encadre la politique de soutien aux parents qui s’articule autour de deux dispositifs :

• des structures d’accueil pour les enfants de 0-3 ans et l’école maternelle pour les 3-6 ans ;
• un congé parental long (trois ans) assorti sous certaines conditions d’une allocation pour le parent qui garde son enfant à domicile.

14La promotion de la famille « nombreuse » est restée un objectif récurrent au-delà des clivages politiques. L’analyse des débats parlementaires sur la politique familiale au début des années 1990 montre que l’argumentaire de la conciliation vise à apporter une réponse aux souhaits des familles et que la politique familiale se doit d’aider celles-ci à avoir le nombre d’enfants qu’elles veulent, révélant la persistance des fondements familialiste et nataliste. Il faut attendre la fin des années 1990 pour que la question de la conciliation soit intégrée de manière visible et affirmée dans les programmes pour l’égalité (Chauffaut et Lévêque, 2012). C’est bien avec l’intégration de cette dimension égalitaire que l’on peut parler d’européanisation de la politique familiale.

Des réformes limitées

15L’effet des congés parentaux sur l’emploi des mères a commencé à être pris en compte par les politiques. En 1994, lorsque le congé a été ouvert aux enfants de rang 2, le taux d’activité des mères de deux enfants, qui augmentait régulièrement depuis plusieurs années, atteignait 68 % ; il a chuté de 24 points en l’espace d’un an pour s’établir à 44 % en décembre 1995. En 2004, la réorganisation des prestations d’accueil des enfants a commencé à intégrer le fait que le nouveau Complément de libre choix d’activité (CLCA), remplaçant l’Allocation parentale d’éducation, ne devait pas dissuader les mères de reprendre leur emploi au terme du versement de cette prestation, notamment en offrant la possibilité d’un CLCA à temps partiel. Dans cette ouverture à taux partiel, l’idée de maintenir les femmes sur le marché du travail est sans doute présente. L’effet produit a été d’ouvrir le congé à des catégories sociales supérieures qui choisissent le taux partiel, et donc passent à temps partiel dans leur emploi. Si ce congé permet de maintenir ainsi les femmes sur le marché du travail lorsqu’il est pris à taux partiel, les premiers travaux montrent qu’elles semblent rester à temps partiel après la sortie du dispositif (Boyer et Nicolas, 2012). Toutefois, la réforme du congé parental et des prestations qui l’accompagnent reste un objet de débat aujourd’hui. Un congé plus court et mieux rémunéré est envisagé afin d’éviter les difficultés liées à la reprise d’un emploi à la sortie du dispositif. Il est assez significatif que ce soit finalement le ministère des Droits des femmes, et non celui de la Famille, qui tente de l’inscrire à l’agenda politique.

16Un autre sujet poussé par l’Europe concerne l’implication des pères et le partage plus équitable des responsabilités parentales. Le congé paternité créé en 2002 s’inscrit sans doute dans cette dynamique, même s’il est relativement court (onze jours) comparé aux pays nordiques et à l’Allemagne depuis la réforme de sa politique familiale. Un récent rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas – Grésy, 2011) invite à le prolonger sur le modèle scandinave afin d’inviter les pères à s’investir encore davantage.

17Les réformes apparaissent être surtout des réaménagements à travers les restructurations du système de prestations d’accueil pour les enfants et une diversification des modes d’accueil afin de mieux satisfaire la demande. Sans toucher à la durée du congé parental, la possibilité de prendre celui-ci à temps partiel a sans doute été la manière de répondre à la demande européenne d’augmenter le taux d’emploi des femmes. Au bout du compte, la question de l’égalité entre les femmes et les hommes peine toujours à être prise en compte dans les politiques familiales ; en témoignent les difficultés que rencontre toute réforme de la durée et de la rémunération du congé parental, ou encore de l’allongement du congé paternité.

18* * *

19L’UE ne s’intéresse certes pas à la famille en tant que telle, mais à l’articulation entre travail et famille en tant que cette question constitue un défi majeur pour les politiques familiales/sociales des États membres, ainsi que pour leurs politiques économiques et démographiques. L’Union européenne a ainsi stimulé l’action publique sur les questions de conciliation travail et vie familiale via l’égalité entre hommes et femmes. La « conciliation » est devenue incontestablement un enjeu de politique sociale dans tous les pays. Le bilan de la stratégie de Lisbonne reste mitigé et l’objectif d’augmentation du taux d’emploi des femmes n’est pas atteint dans tous les pays. La Commission européenne vise maintenant un taux d’activité global (hommes et femmes) de 75 % d’ici à 2020 (Décision 2010/707/UE, 2010). Le 5 mars 2010, elle a adopté une Charte des femmes et s’est engagée à renforcer l’égalité entre les femmes et les hommes dans l’ensemble de ses politiques. Afin de traduire les objectifs de la Charte en actions concrètes, l’UE a adopté un plan d’action, la Stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes à l’horizon 2015. L’augmentation des taux d’emploi des femmes est toujours attendue de mesures « facilitant la conciliation entre vie professionnelle et vie privée, encourageant l’entrepreneuriat féminin et encourageant les collaborations avec les États membres sur la question de la mise à disposition de structures d’accueil des enfants abordables et de qualité », comme l’explique Viviane Reding, vice-présidente de la Commission européenne (2011).

20Si la France n’a pas attendu les recommandations européennes pour réformer sa politique familiale et l’adapter aux nouveaux enjeux de la participation croissante des femmes au marché du travail, si même elle a pu servir de référence à d’autres pays, elle n’est toutefois pas allée jusqu’au bout de la logique européenne, à la différence de l’Allemagne, car elle a porté une attention limitée à l’égalité entre les femmes et les hommes.