1Existe-t-il un « modèle social européen » ? Qui le gouverne ? Les systèmes nationaux de protection sociale, tout en restant très distincts, sont confrontés à une européanisation des politiques sociales et à la prééminence du droit communautaire. Quant à la gouvernance hybride, à la fois européenne et nationale, de l’espace européen, elle marginalise le social au profit de l’économique et le soumet aux règles du marché. Crise aidant, ces torsions ne vont pas sans créer incertitudes et tensions.

2Comme nous l’avons montré ailleurs, les forums de réflexion sur les politiques publiques en Europe ont tendance à pratiquer, de plus en plus, le mélange des genres entre sciences sociales et politique (Barbier, 2008b). D’où l’usage indifférencié, dans le débat public, de notions qui ne peuvent être acceptées comme « concepts » de sciences sociales. « Modèle social » et « gouvernance » sont précisément deux notions difficiles à cerner d’un point de vue scientifique, ce qu’on montrera dans un propos liminaire. L’ensemble formé par les systèmes de protection sociale en Europe et la « couche » de coordination que l’Union européenne (UE) y ajoute est marqué par une asymétrie originelle et persistante dans le traitement du « social » par rapport à l’économique, au détriment du premier. Cette asymétrie juridique commande tout l’édifice de ce que l’on peut considérer comme un gouvernement de fait de l’Union. C’est ce qu’on aborde dans une première partie, avant de décrire, dans une seconde, le fonctionnement de cette « gouvernance » dans ses développements les plus récents, jusqu’au cœur de la crise politique traversée par l’UE. On conclura sur les contradictions et les tensions qui résultent de l’européanisation croissante des politiques sociales en Europe.

« Modèle social européen » et « gouvernance » européenne : de quoi parle-t-on ?

3Dans l’expression modèle social européen, il faut distinguer entre un « modèle social » « mobilisateur », « politique » et un autre, le modèle « existant ». Si les hommes et femmes de la Commission parlent souvent du « modèle social européen », c’est pour mobiliser les citoyens autour d’une communauté de situation, dont l’évidence n’est pas acquise a priori. On a ainsi pu affirmer que les pays de l’UE ont en commun une certaine conception de l’articulation entre l’économie et les politiques sociales, qu’illustrerait par exemple l’idée d’une « économie sociale de marché ». En dépit de ces discours, le « modèle social européen » réel ne s’oppose au « modèle nord-américain », par exemple, que sur des dimensions très générales. Avec la construction en cours, même chaotique, d’un système national de santé aux États-Unis, une de ces différences est susceptible de disparaître. Une autre de ces différences, classique, est le rôle des partenaires sociaux. Enfin, on invoque souvent également le niveau des dépenses sociales. Or, sur ces trois points, la variété règne dans l’Union et il est très hasardeux de parler d’un unique modèle social. Des familles de systèmes de protection sociale persistent et les écarts entre les pays les plus pauvres (Roumanie, Bulgarie) et les plus riches (Luxembourg) restent immenses. Observer l’influence de l’Union sur les systèmes nationaux suppose donc un repérage empirique de la diversité et une prise en compte de la réalité des mécanismes par l’intermédiaire desquels l’Union apporte une forme « d’européanisation ». N’oublions pas, enfin, que les politiques sociales des membres de l’UE sont étroitement articulées aux politiques économiques de l’Union.

4Venons-en maintenant à la gouvernance. On oublie souvent que le mot lui-même vient du vieux français « gouvernance » [1], synonyme de « gouvernement ». La notion actuelle de « gouvernance », très influencée par les pratiques du management, mélange deux sémantiques : celle du contrôle et de la gestion, et celle de la politique. Le passage de « gouvernement » à « gouvernance » traduit à la fois la diversification des moyens de gouverner, la multiplicité des acteurs et la relativisation du pouvoir classique des États. Cependant, en un certain sens, l’usage de la notion laisse entendre, comme Claus Offe l’a noté, qu’il s’agirait d’un « procès sans sujet », à tout le moins dont on ne saurait identifier les auteurs (Offe, 2009). La connotation apparemment « dépolitisée » qui accompagne l’usage du terme « gouvernance » n’est pas à même de rendre compte du caractère profondément politique de l’intégration européenne. C’est pourquoi plusieurs auteurs considèrent l’autorité de l’Union comme celle d’un gouvernement de fait (Smith, 2006, p. 344-346), composé de tous les acteurs publics, dans les États et dans les institutions de l’Union. On parle aussi désormais, dans le cas de l’UE, de gouvernance à niveaux multiples, associant le « niveau » quasi fédéral avec la Commission, le Conseil, le Parlement européens et la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), le niveau national des États et le niveau des autorités territoriales (régions, etc.).

5Ainsi, la question que nous traitons dans le présent article est bien celle du gouvernement hybride, partiellement européen, partiellement national, de l’ensemble des systèmes nationaux de protection sociale, dont les trajectoires, en partie européanisées, sont de plus en plus étroitement dépendantes les unes des autres. En théorie, la question de la protection sociale relève, en raison d’une application du principe de subsidiarité, des États membres et, éventuellement, des niveaux inférieurs, avec un rôle important des partenaires sociaux. Dans la réalité, l’influence du droit de l’Union ne cesse de s’étendre et le principe de subsidiarité se traduit d’abord par le pouvoir presque sans limite qu’ont les juges de Luxembourg d’apprécier si les décisions nationales ne contreviennent pas au grand marché, du point de vue notamment des libertés de circulation (Guinard, 2009).

Un gouvernement hybride marqué par l’asymétrie de l’ordre juridique de l’Union

6Trois traits principaux caractérisent la construction progressive d’une gouvernance/d’un gouvernement du « social » européen : en premier lieu, il s’agit d’une construction économique ; ensuite, le « social » relève du niveau national, nonobstant l’introduction limitée du vote à la majorité qualifiée ; enfin, et surtout, la hiérarchie des normes juridiques a été bouleversée puisque, sur la base d’une série de décisions particulièrement inventives de la CJCE, l’ordre juridique communautaire est devenu, dans tous les États membres, malgré leur résistance initiale, supérieur aux ordres juridiques nationaux. Dans la lignée de ce qu’avaient observé quelques précurseurs (Leibfried et Pierson, 1995), il en a résulté que, de plus en plus, la construction économique du grand marché et les fonctionnements économiques de l’Union ont fait contagion dans un nombre grandissant de domaines sociaux. Ces fonctionnements ont un nom : la promotion du principe constitutif de la concurrence non entravée, celle des libertés économiques que la Cour s’efforce de désigner comme « fondamentales » [2] alors que cette expression n’est pas dans le droit primaire de l’Union, l’hostilité de principe aux subventions publiques (désignées comme « aides d’État ») et leur contingentement dans un nombre limité d’exceptions à la règle (Barbier et Colomb, 2012). On a pu se demander si, à terme, certains domaines pourraient continuer à être protégés de la concurrence et de la gouvernance par le droit européen que cette dernière introduit. La question se pose pour l’ensemble des systèmes d’assurance sociale (retraites dites « publiques » et systèmes d’assurance maladie), pour l’instant toujours protégés de la concurrence via la jurisprudence dite « Poucet et Pistre » de 1993. Elle se pose également, de manière croissante, pour les services sociaux dits « d’intérêt économique général » qui sont eux aussi concernés – comme les crèches et les institutions pour personnes âgées (Barbier, 2012).

7Il en résulte que dans tous ces domaines, le principe dit de « subsidiarité », censé protéger les compétences des États membres, s’est révélé être le vecteur d’une influence de plus en plus forte du droit de l’Union. Un spécialiste du droit du travail soulignait ainsi qu’en la matière, « subsidiarité, respect de la diversité nationale, ces principes ne doivent toutefois pas faire illusion. Du moment qu’une intervention communautaire apparaît utile à la réalisation des objectifs de la Communauté ou aujourd’hui de l’Union européenne, les autorités communautaires peuvent en décider. La contrainte juridique de la subsidiarité cédera devant l’impulsion §politique, sous un contrôle léger de l’actuelle CJCE ou de la future CJUE » (Rodière, 2008, p. 2). Le même raisonnement s’applique, comme l’a montré Dorian Guinard (2009), aux services d’intérêt économique général. Au cours des dernières années, la jurisprudence de la CJUE (Cour de justice de l’Union européenne) a pris de plus en plus de décisions allant dans le sens de la prééminence du droit économique au sein même des domaines sociaux [3]. Devant cette influence juridique potentiellement homogénéisante, les autres méthodes de coordination ont eu tendance à pâlir, particulièrement depuis 2004, alors qu’une période innovatrice se refermait. L’étude d’un domaine relevant typiquement du droit national et des compétences des États membres, les retraites, met en lumière la marginalité des autres approches (Hartlapp, 2012). Cela ne signifie pas que le droit européen détermine désormais en dernière instance l’évolution des systèmes de retraite dans l’Union ; bien plutôt, l’éventuelle européanisation des systèmes qui peut en résulter passe d’abord par lui, alors même que les dynamiques internes nationales de réforme restent décisives. On ne doit cependant pas oublier que persiste un écart considérable entre la lettre de la loi européenne et son application, souvent défectueuse, comme l’illustre de façon éclatante le cas des pays anciennement dits « socialistes » (Sirovatka, 2012).

8Au cœur de la crise économique et financière en 2008-2009, la dynamique et l’influence croissante du droit européen dans la gouvernance du modèle social européen n’ont pas faibli. Dans des pays comme la France, les acteurs sociaux en charge de la protection et des services sociaux, ainsi que du droit du travail, peinent à intégrer les conséquences de ces évolutions dans leur action et leurs stratégies et ils sont dans l’incertitude (Barbier et Colomb, 2012). Une méconnaissance de ces importants changements de gouvernement est patente dans beaucoup d’États membres ; les citoyens les ignorent car ils sont trop techniques, même si les enquêtes d’opinion Eurobaromètre confirment, d’année en année, que les Européens privilégient l’échelon national pour leur fournir la protection sociale qu’ils espèrent. La méconnaissance est en outre redoublée, aussi bien auprès des acteurs sociaux spécialisés que des citoyens, par le fait que le droit de l’Union a apporté avec lui de nombreuses ouvertures, pour l’essentiel liées à l’interdiction de la discrimination. Ces ouvertures, encore aujourd’hui fondées essentiellement, dans le droit économique de la prohibition de la discrimination, sur la base de la nationalité, se sont étendues, avec le soutien conséquent du droit européen, à l’égalité entre les femmes et les hommes et à la prohibition de la discrimination en général, basée sur une liste étendue de critères. C’est pourquoi le droit européen est bien un dieu Janus à double face. D’un côté, en donnant la prééminence au droit des libertés économiques, il met en péril de manière croissante les droits collectifs sociaux : droit de grève, droit à l’assurance sociale, aux systèmes de base de solidarité fondés sur les cotisations obligatoires à des systèmes dits « publics ». De l’autre, et souvent avec l’aide parallèle de la Cour de Strasbourg et de la Convention européenne des droits de l’Homme, il promeut les droits individuels et s’attache ainsi le soutien d’un nombre croissant d’acteurs sociaux. Parmi ces derniers, on rencontre un nombre impressionnant d’organisations non gouvernementales qui portent des « plaidoyers » pour des populations discriminées, les pauvres, les personnes handicapées, les sans-logis, etc. Une telle orientation, bien installée dans sa dynamique, est cependant venue, avec la crise économique puis politique de l’Union, se heurter à un changement majeur.

De l’Europe de Delors à la marginalisation du social dans la gouvernance de la crise

9Nous avons fait ailleurs le bilan de ces évolutions (Barbier, 2012). Avec le recul, la période qui s’étend de la moitié des années 1990 à 2004 semble aujourd’hui représenter un « âge d’or ». Les bases établies par Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995, ont donné lieu, en pleine période de chômage au début des années 1990 et sous la pression conjointe des partis socialistes, en particulier scandinaves, à la reconnaissance de la nécessité de coordinations sociales dans des domaines nouveaux, comme l’emploi puis « l’inclusion » sociale. Les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2000) marquent cette évolution qui vit naître l’intérêt passionné de certains acteurs pour la Méthode ouverte de coordination (Moc). Mais cette période est désormais lointaine. Le virage s’est fait en deux temps : en 2004, avec l’arrivée d’une nouvelle Commission au sein de laquelle les acteurs économiques prirent le dessus, sous la houlette du nouveau président, José Manuel Barroso. Les dossiers sociaux ont été résolument marginalisés et les priorités économiques des réformes dites structurelles affirmées. Une stratégie dite « EU 2020 », beaucoup moins ambitieuse que celle dite de Lisbonne en 2000, a pris la relève de celle-ci. Un seul thème social y fait l’objet d’un suivi quantitatif, la lutte contre la pauvreté. Les activités d’échange et de comparaison liées aux Moc, ainsi que les ressources que les acteurs sociaux en tiraient dans la période précédente, ont eu tendance à se raréfier. Cette lente dégradation de la place du social – qu’illustre par exemple le non renouvellement par la Commission de son « agenda social » – s’est maintenant combinée avec la double crise, politique et économique, qui étreint l’Union européenne d’une façon paradoxale. En effet, jamais la nécessité d’une mutualisation des systèmes de protection sociale, d’une certaine européanisation à tout le moins, n’a été aussi présente : on parle maintenant ouvertement, ce qui ne s’était jamais fait avant 2010, d’égaliser dans l’Union l’âge de la retraite ; on parle de « solidarité », un terme qui n’apparaît en droit social de l’Union que comme une exception à la concurrence (Barbier et Colomb, 2012). Mais, dans le même temps, les différentes nations qui constituent le terreau de la solidarité traditionnelle sont prisonnières de leurs espaces politiques particuliers, chacun caractérisé par des cultures politiques et des langues différentes. Les réactions d’hostilité à l’Union européenne sont marquées, et la confiance dans l’Union s’est un peu partout effondrée [4].

Despotisme éclairé ou approfondissement démocratique ?

10C’est pourquoi plusieurs contradictions sont désormais patentes dans le système de gouvernement européen quant à son influence sur les politiques sociales et son prétendu « modèle social ». La contradiction majeure que rencontre l’Union européenne a été parfaitement illustrée par le refus qui fut opposé au Premier ministre grec Papandréou d’organiser, en 2011, un référendum sur l’Europe. Certains commentaires politiques l’accusèrent même d’irresponsabilité [5], alors qu’il faisait une proposition démocratique traditionnelle, comme celles dont il a été question dans les autres pays en 2012 en France et en Allemagne. Un despotisme éclairé est ici en germe. Alors même que le débat critique enfle dans toutes les disciplines, y compris l’économie, à propos de la pertinence des programmes d’austérité qui contraignent étroitement désormais les systèmes nationaux et réduisent la générosité de la protection sociale, les élites qui décident de la gouvernance d’ensemble ne parviennent pas à stabiliser le système économique européen. De sommet en sommet, le droit européen est apparu comme une contrainte relative en matière de gouvernance financière et monétaire. D’un autre côté, les contraintes qu’il apporte dans la gouvernance du social n’ont cessé de manifester leur puissance (Supiot, 2009). À la fin de 2012, les incertitudes qui pèsent sur le « modèle social » lui-même, de même que sur le gouvernement européen, sont à leur comble.