1Quels modes de garde les pays européens proposent-ils à leurs jeunes enfants ? Quasiment généralisée, la préscolarisation des 3-6 ans dans des structures publiques et gratuites s’oppose à une offre de garde des 0-3 ans très inégale, surtout informelle et parentale, en partie privée et parfois chère. Le modèle public et intégré de 1 à 6 ans des pays scandinaves se distingue par ses performances en termes d’accès, de qualité et de coût – pour les parents comme pour l’État.
2Selon le centre de recherche Innocenti de l’Unicef, un « grand changement [est] en cours dans la vie des enfants des pays les plus riches du monde (…) la génération montante d’aujourd’hui est la première dont la majorité passe une grande partie de la petite enfance dans un type de structure de garde extérieure au foyer » [1]. Pourtant, dans les faits, alors que les pays de l’Union européenne se sont donné, avec les objectifs de Barcelone, un programme ambitieux en matière de garde d’enfants dans des structures formelles, seule une petite minorité d’entre eux voit la majorité de ses enfants gardés à l’extérieur du foyer. En 2008, 5 pays sur 27 avaient plus d’un tiers de ses enfants de moins de 3 ans gardés par une structure externe. Il semble donc qu’il reste encore du chemin à parcourir pour que le « grand changement » annoncé par l’Unicef soit pleinement accompli au sein de l’Union européenne.
Un clivage entre les 0-3 ans et les 3-6 ans
3Le tableau de la situation actuelle dans les pays européens montre en fait un très fort contraste entre deux tranches d’âge. Si pour les enfants de 3 à 5 ou 6 ans (âge de la scolarisation obligatoire selon les pays), il y a une forte convergence entre les différents pays vers un mouvement tendant à l’universalisation de l’accès et la gratuité, c’est encore loin d’être le cas pour les 0-3 ans, à l’exception notable des pays scandinaves. Ceux-ci réalisent le modèle promu par les organisations internationales : un très large accueil des enfants en bas âge, à un coût modéré pour les familles et offrant un niveau de qualité élevé. Dans les autres pays, le coût des modes de garde est souvent élevé pour cette tranche d’âge et leur qualité très inégale selon les pays.
La préscolarisation entre 3 et 6 ans s’est généralisée en Europe
4Si l’on ne connaît pas aujourd’hui le nombre de places d’accueil disponibles par rapport aux besoins dans chaque pays, le taux de fréquentation des structures formelles de garde au sein d’une classe d’âge permet de s’en faire une idée. Ce taux est globalement élevé dans l’ensemble de l’Europe pour les 3-5 ou 3-6 ans. Le taux moyen est de 74 % et il frôle les 100 % en France, en Italie, en Belgique et en Espagne. Seules la Grèce, la Finlande, la Suisse et la Pologne font exception avec des taux inférieurs à 50 %. La tendance est à la progression de la préscolarisation : le taux d’enfants de 3 ou 4 ans scolarisés dans l’Union européenne à 27 est passé de 62 à 75 % entre 2001 et 2006 [2]. Ces taux élevés masquent cependant des divergences importantes entre les pays en termes d’intensité de fréquentation des structures d’accueil. L’analyse des données du panel européen SILC [3] permet aujourd’hui de connaître les parts respectives de scolarisation à temps plein et à temps partiel. Ainsi, si au Portugal, au Danemark ou en Italie la quasi-totalité des enfants scolarisés le sont à temps plein, c’est le cas d’environ un sur deux en Suède ou en Espagne, un sur trois en Allemagne et au Royaume-Uni et d’une très petite minorité en Autriche ou aux Pays-Bas [4]. Ces différences s’expliquent notamment par l’ampleur du travail des femmes à temps partiel, particulièrement développé aux Pays-Bas et en Autriche. En Allemagne, un rééquilibrage est en cours : le pourcentage des enfants gardés à temps partiel (de 1 à 29 heures par semaine) est ainsi passé de 61 à 46 % des enfants entre 2005 et 2010, alors que le nombre d’enfants gardés à temps plein (30 heures ou plus par semaine) passait de 26 à 46 % [5].
Pour les 0-3 ans, la garde informelle ou parentale reste prédominante
Une garde formelle minoritaire dans la plupart des pays
5Pour les tout-petits (0-3 ans), la plupart des pays européens, à l’exception des pays scandinaves, sont encore éloignés de l’universalité : l’accès aux structures est encore minoritaire et payant avec un secteur privé souvent dominant.
6Le fort clivage mentionné ci-dessus entre le taux de couverture des modes de garde des 3-6 ans et celui des 0-3 ans, beaucoup plus bas, varie selon les pays. Le rapport est de 1 à 10 pour l’Allemagne, l’Italie, la Pologne, la République tchèque, l’Autriche et la Hongrie. Il est moins élevé mais reste important pour le Luxembourg et l’Espagne. Il est plus modéré pour la France, la Belgique et le Portugal (rapport de 1 à 3 ou 4). Le classement OCDE, qui retient un autre mode de comptage, est en revanche plus favorable.
7Les pays scandinaves, nous l’avons vu, font exception dans ce paysage avec des taux de fréquentation pour les 0-3 ans de 40 à plus de 60 %. La situation de la Suède, notamment, est très favorable avec un taux de fréquentation de 60 % des 0-3 ans ; elle doit en outre être évaluée au regard du fait que la législation prévoyant un congé parental très bien rémunéré jusqu’au premier anniversaire de l’enfant, la première année ne rentre quasiment pas en ligne de compte.
8La garde non formelle reste donc dominante dans l’UE pour les 0-3 ans, à l’exception des pays scandinaves. Dans l’Europe à 27, seuls dix pays ont atteint ou sont en passe d’atteindre l’objectif de Barcelone de 33 % de couverture des 0-3 ans par des systèmes de garde formelle [6]. Les taux de fréquentation des structures formelles s’avèrent notamment très bas (taux inférieur ou égal à 10 %) en République tchèque, en Grèce, dans les pays baltes, en Hongrie, à Malte, en Autriche, en Pologne, en Roumanie et en Slovénie [7].
9Ces statistiques masquent des usages fortement variables des structures. En termes d’offre, les pays européens peuvent être classés en deux groupes : ceux qui proposent des services en journée complète (pays nordiques, pays baltes, Belgique, Espagne, France, etc.) et ceux qui n’assurent qu’un service à temps partiel (Allemagne, Royaume-Uni, Grèce) [8]. L’existence d’une offre à temps complet n’implique pas cependant qu’elle soit utilisée : aux Pays-Bas, certaines structures ouvertes à temps plein accueillent la quasi-totalité des enfants à temps partiel ; en France, la moitié des utilisateurs de structures de garde sont accueillis à temps partiel [9].
La garde hors structures formelles est le plus souvent parentale
10La garde en dehors des structures formelles est différemment partagée selon les pays entre garde parentale et garde informelle. Les parents sont encore très présents dans la garde entre 0 et 3 ans. Ils représentent le mode de garde le plus important dans 17 pays sur 24 [10] et celui de plus de 50 % des enfants dans 10 pays. La garde informelle, qu’on peut définir comme « l’ensemble de la garde individuelle privée (garde rémunérée et qui mélange des travailleurs reconnus avec des personnes non qualifiées pour ce travail) ainsi que la garde non rémunérée (assurée par des amis, des proches, de la famille, etc.) » [11], est également très présente : négligeable dans les trois pays nordiques (4 %), elle est le premier mode de garde au Portugal et en Slovénie, et concerne plus de 30 % des familles en Hongrie, en Grèce, à Chypre, au Portugal et en Pologne. En France, deux tiers des enfants de moins de 3 ans sont gardés principalement par leurs parents, en général leur mère, et 18 % par une assistante maternelle [12]. On peut ainsi distinguer trois groupes de pays :
- des pays à système dual garde parentale/structures formelles, avec une garde informelle quasi inexistante du fait de structures formelles très développées (Danemark, Suède) ;
- des pays à système dual garde parentale/garde informelle du fait de structures formelles quasi inexistantes (Autriche, République tchèque, Slovaquie, Pologne, Hongrie) ;
- des pays à système relativement équilibré entre les trois solutions (Royaume-Uni, Belgique, Chypre, Allemagne, Estonie, Grèce, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Slovénie).
Un recours différencié aux grands-parents et aux assistantes maternelles
11Dans le partage entre garde formelle, informelle et parentale, le recours aux grands-parents n’a pas la même signification dans les pays où les structures formelles sont très développées et dans ceux où elles le sont très peu. En Suède, au Danemark ou en France, le recours aux grands-parents est important (les grands-mères sont nombreuses à garder régulièrement un petit-enfant), mais vient en complément d’un mode de garde formelle et est très rarement le mode de garde principal. Dans ces pays où les grands-mères sont nombreuses à occuper un emploi, elles font, face au travail à temps plein des parents, des dépannages occasionnels mais fréquents en complément de la garde formelle. Dans les pays du Sud, le taux d’emploi dans la génération des grands-mères est assez faible ; plus disponibles, celles-ci fournissent des moyennes d’heures d’aide élevées, cette aide intervenant comme alternative à une garde formelle [13]. Enfin, le recours massif aux assistantes maternelles agréées, parfois comptabilisées parmi les modes de garde informelle dans certaines comparaisons internationales [14], apparaît comme une spécificité française : leurs effectifs sont bien moindres au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en Allemagne, en Belgique et en Suède (voir le graphique 1).
Nombre d’assistantes maternelles en 2009 ou 2010
Nombre d’assistantes maternelles en 2009 ou 2010
Un clivage expliqué par des coûts et des régimes juridiques très différents
De 3 à 6 ans, la gratuité et un droit opposable
12La plupart des pays de l’Union européenne ont fait une large place au préscolaire et ont instauré un droit à au moins un an de jardin d’enfants ou d’accueil préscolaire gratuit financé sur fonds publics avant l’entrée à l’école primaire. Ce droit est ouvert dans la plupart des pays vers 4-5 ans et il existe même dès 2 ans et demi en Belgique, 3 ans en France (avec une possibilité d’accueil dès 2 ans) et en Italie, et 4 ans aux Pays-Bas. Ce droit a cependant un contenu variable : si, en France, l’école maternelle ouvre des droits similaires à ceux des enfants soumis à l’obligation scolaire, notamment en termes de gratuité de l’enseignement, de rythmes et horaires scolaires, au Royaume-Uni le droit n’est pas de même nature puisqu’il ne propose pour l’instant qu’un temps partiel (15 heures par semaine d’éducation gratuite).
13En corollaire, cet enseignement préscolaire bénéficie d’un financement public dans tous les pays, même si la gratuité totale n’est pas généralisée. Sur les 18 pays étudiés par Danièle Meulders et al., 10 ont un système de préscolarisation gratuite : les pays nordiques, la France, l’Italie, la Belgique, l’Espagne, l’Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni. En Allemagne, en revanche, les tarifs des jardins d’enfants sont libres et les parents versent une contribution.
Un modèle juridique rarement étendu à la tranche d’âge 0 à 3 ans
14Le choix d’une organisation intégrée, avec une structure unique pour les enfants d’âge scolaire et ceux d’âge préscolaire, a été le moyen de l’universalisation pour un petit nombre de pays, essentiellement la Suède, la Finlande, la Norvège, la Lettonie et la Slovénie. Le Royaume-Uni s’est efforcé de s’en rapprocher avec le programme Early Years Foundation Stage lancé en 2008, qui définit un programme éducatif commun pour l’ensemble des structures d’accueil de 0 à 5 ans. L’organisation intégrée s’accompagne, dans quasiment tous les pays où elle est en place, de la reconnaissance d’un droit d’accès à une structure de garde pour les tout-petits.
15Ce droit prend effet dès la fin du congé maternité ou du congé parental en Finlande, ou encore dès le premier anniversaire de l’enfant en Suède et Finlande. Les obligations conséquentes à ce droit reposent en général sur les communes. Dans une majorité de pays, l’organisation différenciée avec des structures distinctes en fonction de l’âge des enfants, scolaire ou préscolaire, reste néanmoins la règle. Une telle organisation, où les qualifications du personnel, les exigences de qualité et le financement diffèrent entre ces deux niveaux, est rarement accompagnée d’un droit d’accès à une structure de garde. L’Allemagne est le seul pays à organisation différenciée ayant reconnu, depuis la loi de 2005 sur le développement des structures d’accueil (Tag), un droit opposable à la prise en charge des enfants de moins de 3 ans dans une structure publique.
Le coût élevé des modes de garde de 0 à 3 ans
16Au regard de la quasi-gratuité du préscolaire, le coût de la garde des moins de 3 ans apparaît élevé dans tous les pays autres que les pays scandinaves. Le coût continue de reposer pour une grande part sur les parents, même dans les pays où les pouvoirs publics interviennent substantiellement dans l’offre. Le tarif brut moyen de la garde d’un enfant de 2 ans [15] est supérieur ou égal à 12 % du salaire ouvrier moyen dans la moitié des pays de l’UE18. Il atteint jusqu’à 25 ou 30 % au Royaume-Uni, en France, au Portugal et en Espagne. Il représente seulement de 5 à 8% du salaire moyen dans les pays scandinaves [16]. Pour la France, ces tarifs élevés s’expliquent cependant en partie par le fait qu’en cas de tarif proportionnel aux revenus, c’est le tarif maximal qui est retenu par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
17Les tarifs bruts ne donnent cependant qu’une vision partielle des charges réellement supportées par les ménages, car ils ne prennent pas en compte les aides publiques individuelles (prestations ou crédits d’impôt). L’OCDE calcule également le coût net de la garde, qui intègre tous ces éléments. Le classement des pays en fonction du coût net est différent de celui qui est établi à partir des tarifs bruts : les pays où le coût net est le plus élevé sont les pays anglo-saxons ; la France et le Portugal, qui ont des tarifs bruts élevés, affichent un coût net faible ou moyen.
Tarifs de garde d’un enfant de 2 ans en pourcentage du salaire moyen
Tarifs de garde d’un enfant de 2 ans en pourcentage du salaire moyen
Les différences de coût s’expliquent par les différences de dépense publique, mais en partie seulement
18Les dépenses consacrées à l’accueil du très jeune enfant en pourcentage du PIB (Produit intérieur brut) sont très variables en Europe, puisqu’elles varient de 0,3 % du PIB en Irlande à 1,6 % pour le Danemark. Sur 18 pays, les 4 du quartile supérieur (Belgique, France, Danemark, Hongrie) dépensent quatre fois plus pour l’équipement d’accueil du jeune enfant (EAJE) en pourcentage de leur PIB que ceux du dernier quartile (Grèce, Finlande, Irlande, Royaume-Uni) [17]. On constate que, malgré un niveau de dépenses publiques voisin de celui des pays scandinaves, la France affiche des performances assez éloignées, tant en termes de « reste-à-charge » pour les ménages que de pourcentage d’enfants accueillis. Le Royaume-Uni obtient un taux d’accès voisin de celui de la France avec des dépenses publiques deux fois moindres, il est vrai avec un coût pour les ménages plus élevé.
19Un autre élément d’explication des différences entre pays est le caractère public ou privé de l’offre de garde. Cette distinction n’apparaît pas déterminante pour expliquer les différences entre les taux d’accès. Si les pays scandinaves ont une offre à dominante publique et obtiennent des taux d’accès très élevés, en France et en Belgique, où l’offre publique représente 50 à 65 % des structures, l’offre globale ne répond pas encore à la demande. De même, dans les pays où l’offre est majoritairement privée, les taux d’accès sont inégaux : faibles en Grèce, ils s’approchent des exigences de Barcelone pour le Royaume-Uni, le Portugal et l’Espagne et sont bons aux Pays-Bas.
20En revanche, l’existence d’un secteur privé important semble conduire de manière assez systématique à des tarifs élevés. C’est notamment le cas des pays anglo-saxons et du Portugal. Aux Pays-Bas, une réforme tendant à la libéralisation du secteur et au passage d’une logique de financement de l’offre (subventions municipales aux prestataires) à une logique de demande (libre marché et subvention aux ménages) aurait conduit à une augmentation des coûts et à une diminution de l’offre dans les zones défavorisées [18].
Les exigences de qualité sont très variables d’un pays à l’autre
21Les développements des neurosciences et de la psychologie du développement de l’enfant ont contribué à forger un certain consensus au niveau international sur l’importance d’interactions précoces de qualité avec son entourage pour le devenir de l’enfant, ses capacités futures et son adaptabilité à son environnement. La qualité des modes d’accueil du jeune enfant, à travers leur capacité à répondre à ces enjeux, est donc déterminante dans un contexte où de plus en plus d’enfants sont gardés dès leur plus jeune âge hors du domicile des parents. Si cette recherche de la qualité des modes d’accueil est aujourd’hui communément partagée, de multiples approches existent pour la définir et la mesurer. La qualité s’apprécie au regard des attentes de la société envers les modes de garde. Elle n’a pas la même signification si l’on attend des structures d’accueil une mission de stimulation et d’éducation ou si on les considère surtout comme des lieux de garde ou de care. Certains indicateurs, comme le taux d’encadrement des enfants ou la qualification des personnels, sont aisément mesurables et sont fréquemment utilisés dans les comparaisons internationales.
22Toutefois, cela ne signifie pas que la qualité se réduise à ces paramètres. Certains pays, comme le Royaume-Uni dans le cadre du Early Years Foundation Stage, ont mis en place des programmes pédagogiques structurés assortis de nombreux indicateurs, mais cette approche est très controversée, ses détracteurs lui reprochant son caractère trop académique qui occulte les besoins de liberté et de jeu du jeune enfant. Il existe également des référentiels de qualité plus larges, tels le Early Childhood Environment Rating Scale (ECERS) pour les 2-5 ans ou le Infant Toddler Environment Rating Scale (ITERS) pour les 0-2 ans, développés par le Frank Porter Graham Institute (États-Unis), qui prennent en compte trois dimensions de la qualité : la protection de la santé et de la sécurité, la construction de relations positives et les opportunités de stimulation et d’apprentissage. Leur mise en œuvre par les autorités publiques est inégale selon les pays. En France, la réglementation ne définit que des ratios d’encadrement et des exigences de qualification.
23Concernant la qualification des personnels encadrant dans les structures collectives d’accueil du jeune enfant, le niveau requis est de type supérieur ou universitaire pour les 0-3 ans dans la moitié des pays d’Europe et pour les 3-6 ans dans la grande majorité des pays (sauf l’Autriche, l’Allemagne et la République tchèque) [19]. Il est en revanche de niveau secondaire, souvent de type professionnel, en Allemagne, en Belgique, en Autriche et au Royaume-Uni pour les 0-3 ans. Somme toute, on observe sur ce point une relative homogénéité. La Commission européenne pousse à un mouvement de convergence vers le haut des qualifications ; elle a recommandé une amélioration de la qualité des services par la formation initiale et continue. En revanche, les taux d’encadrement présentent de grands écarts entre les pays, avec une forte césure entre les deux tranches d’âge. Les pays scandinaves font exception avec des taux d’encadrement très élevés, aussi bien pour les tout-petits (de l’ordre d’un adulte pour trois enfants) que pour les 3-6 ans (un pour six). Le Royaume-Uni se distingue aussi par un taux d’encadrement assez élevé, mais dans le cadre d’une offre de services collectifs moins développée. Pour la majorité des pays, le ratio est de 5 à 7 enfants de 0 à 3 ans par adulte et de 12 à 20 pour les 3-6 ans. La France se situe dans la moyenne pour les 0-3 ans, mais son taux d’encadrement est particulièrement faible pour les 3-6 ans.
24* * *
25Ce panorama montre que les pays européens présentent encore de grands écarts quant à l’accueil des jeunes enfants pour la tranche 0-3 ans, la garde par les mères restant très développée dans nombre d’entre eux. Dans un contexte de finances publiques très contraint, la convergence apparaît aujourd’hui incertaine. Il serait sans doute souhaitable que les pays européens approfondissent la compréhension des conditions d’une politique efficiente.
26En effet, si les pays scandinaves présentent le niveau d’effort public le plus important, le coût n’apparaît pas très élevé au regard des performances obtenues, qui sont remarquables tant pour le taux d’accueil que pour le coût restant à la charge des ménages. On peut supposer que le modèle intégré (offre principalement publique et homogène de 1 à 6 ans) explique ce bon « rapport qualité-prix », mais seules des analyses plus approfondies pourraient le démontrer.
Notes
-
[1]
Unicef, La transition en cours dans la garde et l’éducation de l’enfant. Tableau de classement des services de garde et d’éducation des jeunes enfants dans les pays économiquement avancés, centre de recherche Innocenti, Florence, Italie, 2008.
-
[2]
Réduire les inégalités sociales et culturelles par l’éducation et l’accueil des jeunes enfants en Europe, Agence exécutive Éducation, Audiovisuel et Culture (EACEA), Union européenne, Bruxelles, 2009.
-
[3]
SILC : European Union Statistics on Income and Living Conditions.
-
[4]
The Provision of Childcare Services : a Comparative Review of 30 European Countries, Groupe d’experts de la Commission sur le genre et les questions d’emploi, mars 2009.
- [5]
-
[6]
Commission européenne, Mise en œuvre des objectifs de Barcelone concernant les structures d’accueil pour les enfants en âge préscolaire, Bruxelles, 2008.
-
[7]
Meulders D., Humblet P., Maron L. et Amerijckx G., Politiques publiques pour promouvoir l’emploi des parents et l’inclusion sociale, Academia Press, Gent, Belgique, 2010.
-
[8]
Agence exécutive Éducation, Audiovisuel et Culture, op. cit.
-
[9]
The provision of Childcare Services, A comparative review of 30 European countries, Groupe d’experts de la Commission sur le genre et les questions d’emploi, mars 2009.
-
[10]
Union européenne à 25 sans Malte.
-
[11]
Définition donnée par Meulders D. et al., op. cit.
-
[12]
Drees, « Modes de garde et d’accueil des enfants de moins de 6 ans en 2007 », Études et résultats, n° 678, février 2009.
-
[13]
Attias-Donfut C., « Les grands-parents en Europe : de nouveaux soutiens de famille », Informations sociales, n° 149, septembre-octobre 2008, page 54. En ligne
-
[14]
Groupe d’experts de la Commission sur le genre et les questions d’emploi, op. cit., p. 31.
-
[15]
Après déduction des aides aux structures versées aux prestataires, type Prestation de service unique (PSU), mais avant prestations en espèces liées à la garde d’enfants et avantages fiscaux.
-
[16]
C’est le cas aussi en Europe centrale et orientale où cela s’explique surtout par le fait que l’offre formelle y occupe une place encore résiduelle.
-
[17]
Meulders et al., op. cit.
-
[18]
Noailly J.,Visser S. et Grout P., 2007, The Impact of Market Forces on the Provision of Childcare : Insights from the 2005 Childcare Act in the Netherlands, CPB Memorandum 176, CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, La Haye.
-
[19]
La comparaison est cependant compliquée par le fait que ces exigences de qualification ne s’appliquent pas forcément à l’ensemble des personnels. Ainsi, en France, seuls 40 % des personnels des établissements d’accueil des jeunes enfants doivent avoir un diplôme de puéricultrice, d’éducateur ou d’auxiliaire de puériculture, les 60 % restants pouvant avoir des qualifications moins importantes.
