1Si les associations, pionnières historiques de l’aide à domicile, sont toujours des actrices majeures dans l’accompagnement à domicile des personnes dépendantes, leur rôle a beaucoup évolué au gré des politiques publiques en la matière. De nouvelles logiques de financement public, l’introduction de la concurrence et l’importance prise par l’emploi direct, notamment, les amènent à se professionnaliser et à se repositionner.

2L’histoire des associations dans le champ des services à la personne est étroitement liée à celle de l’aide au domicile des personnes en difficulté. Les associations ont, en effet, joué un rôle central dans la mise en œuvre de l’accompagnement à domicile des personnes âgées et dépendantes et ont contribué directement à structurer la branche de l’aide à domicile.

3Les services à domicile en direction des publics non fragiles relèvent d’une autre histoire – celle des emplois dits «?domestiques?» – et d’une autre branche professionnelle – celle des salariés du particulier-employeur – dans laquelle les relations entre l’usager et le salarié sont directes et ne passent pas par le secteur prestataire.

4Aujourd’hui, sous l’effet de dispositifs publics nombreux, ces deux logiques s’entrecroisent, voire s’entrechoquent, au sein d’un vaste champ d’activités hétéroclites, regroupées en 2005 par la loi sous le nom de «?services à la personne?» (cf. encadré). L’engagement de l’État est ancien dans ce secteur aux contours plus ou moins flous, selon que l’on prend en compte la liste des activités qu’il englobe d’après la loi, le niveau de fragilité de l’usager, ou encore le fait que le domicile de l’usager soit le lieu d’exercice de l’activité (ou le domicile de la salariée dans le cas des assistantes maternelles). Il a cependant pris des formes différentes selon que l’objectif de l’État était de déléguer une mission de service public, de répondre à des besoins sociaux insatisfaits et/ou de créer de l’emploi. L’évolution, parfois brutale, des modalités de régulation des services à la personne n’a pas été sans incidence sur les acteurs du champ, notamment les associations. Cet article propose une analyse de l’évolution des relations entre État et à travers le prisme des logiques qui sous-tendent la structuration du champ des services à la personne. Il repose essentiellement sur les travaux menés sur les modes de régulation de ces services, notamment ceux en direction des personnes dépendantes, mais aussi sur les réflexions plus largement menées sur le «?malaise associatif?» dans le domaine de l’action sociale [1].

1970-1980?: recomposition des politiques sociales et «?malaise associatif?»

5En France, les associations ont été pionnières dans la structuration de l’accompagnement des personnes âgées et dépendantes à leur domicile. Des années 1950 aux années 1980, elles occupent une place centrale dans un régime d’État-providence corporatiste qui encadre l’action des associations, inscrite alors dans une logique d’action sociale centrée sur les personnes en difficulté [2]. C’est une régulation tutélaire qui prévaut. L’État délègue à des organismes prestataires privés –?essentiellement des associations – l’organisation de l’accompagnement à domicile des personnes âgées et dépendantes et, plus largement, la production des services sociaux. Les associations prestataires sont alors placées sous la tutelle des bureaux d’action sociale [3] qui contrôlent, au niveau des territoires, le financement des structures et les autorisations de délivrance du service. C’est dans ce cadre de quasi-monopole que de grosses associations, souvent issues de mouvements sociaux d’obédience religieuse ou laïcs, se regroupent en union ou en fédération pour renforcer leur poids au niveau local (telle l’Uniopss par exemple, l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux). La nature et l’engagement de l’État vont profondément changer à partir des années 1980 dans un contexte marqué par la nécessité de créer de l’emploi, de répondre à des besoins sociaux de plus en plus nombreux et de maîtriser les dépenses. La politique sanitaire et sociale d’accompagnement à domicile des personnes dépendantes se transforme progressivement en politique d’emploi (Avril, 2007). Les associations sont désormais tenues d’agir en faveur du «?traitement social du chômage?» en proposant des «?services de proximité?» (Laville et Nyssens, 2008) et en développant des activités d’insertion par l’économique, censées répondre à des besoins jusque-là non satisfaits tout en favorisant la réinsertion de personnes en difficulté sur le marché du travail. C’est dans cette logique que les associations intermédiaires sont créées en 1987. Toutes ne proposent pas des services aux personnes, mais ceux-ci occupent une part importante?: la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) estime qu’en 2005, sur les 160?000 personnes face à des difficultés sociales et professionnelles embauchées par les associations d’insertion, 75?% ont été mises à la disposition de particuliers, et que 41?% des heures travaillées correspondent à des emplois de femmes de ménage au domicile des particuliers (Avenel et Pujol, 2007).

6Cette politique aura des effets limités sur l’emploi et contribuera à alimenter «?le malaise associatif?». Celui-ci va se renforcer tout au long des années suivantes sous l’effet de l’introduction d’une logique de marché concurrentiel dans le secteur social, concomitante à un changement du mode d’allocation des ressources aux associations?: une «?logique de moyens ou d’enveloppes?» va progressivement se substituer à une «?logique de besoins?», tout en plaçant les associations sous le contrôle accru des pouvoirs publics (contrôle des investissements et des coûts, contrôle de la qualité, contrôle des prix, etc.) (Marival et Vallade, 2008). Ce nouveau contexte va pousser les associations à redéfinir leurs positionnements stratégiques, au point parfois de remettre en question la spécificité même de leur identité.

1990-2000?: l’ouverture à la concurrence

7À la fin des années 1980, l’État ouvre le marché des services à domicile à la concurrence, remettant ainsi en cause le monopole des associations dans leur prérogative historique d’organisation de l’accompagnement à domicile des personnes âgées et dépendantes. Les mesures prises en direction des parents de jeunes enfants, des personnes dépendantes et des particuliers-employeurs relèvent alors d’une régulation concurrentielle subventionnée. «?Concurrentielle car la concurrence devient de plus en plus souvent la règle, à en juger par l’augmentation du nombre d’organismes agréés, notamment d’entreprises qui ont plus ouvent une culture concurrentielle. (…) Subventionnée car l’origine des dépenses dans le secteur provient majoritairement de revenus de transferts et non de revenus privés des ménages ou des entreprises?» [4]. Les pouvoirs publics encouragent alors, tous azimuts, le développement d’une multitude d’acteurs. La première période, de la fin des années 1980 au milieu des années 1990, est marquée par une série d’incitations au développement de l’emploi direct?: dispositif d’exonération de charges sociales patronales pour les personnes âgées de plus de 70 ans et les personnes handicapées qui emploient directement un salarié à leur domicile (1987)?; allocation de garde d’enfants à domicile (1987)?; création d’associations mandataires? [5] qui obtiennent une reconnaissance légale en 1991?; réduction d’impôt pour les particuliers-employeurs (1991)?; mise en place du Chèque emploi service (1994) qui simplifie les tâches administratives pour les particuliers-employeurs, etc.

8Ces mesures vont contribuer à faire de l’emploi direct, et plus largement du secteur des particuliers-employeurs (qui inclut l’emploi direct et l’emploi mandataire), la forme d’emploi la plus répandue dans le champ des services à la personne, avec 71?% de l’activité du champ en 2008, contre 29?% du côté des organismes prestataires – une part de cette croissance étant imputable à la sortie d’une partie de l’activité du travail non déclaré.

9De nombreuses personnes âgées? [6] qui recouraient traditionnellement au secteur associatif emploient désormais elles-mêmes directement leur salarié, soit parce qu’elles l’employaient déjà avant d’être en situation de dépendance et qu’elles ont continué à l’employer ensuite?; soit parce que, pour des raisons de coût, de choix personnel ou d’opportunité, elles ont opté pour l’emploi direct lorsqu’elles ont été confrontées à une situation de fragilité (Bressé et Puech, 2011) – encouragées dans leur choix par l’inscription dans la loi du droit de l’usager à choisir, de manière libre et éclairée, son lieu de vie et son mode de prise en charge [7]. Ainsi, au quatrième trimestre 2010, 1,1 million de personnes âgées de 60 ans et plus sont particuliers-employeurs, parmi lesquelles 368?000, soit un tiers, sont en situation de dépendance. Le quart des bénéficiaires de l’Allocation personnalisée d’autonomie (Apa) à domicile emploient directement un ou plusieurs salariés à domicile?; les trois autres quarts font appel à un organisme prestataire –?la plupart du temps une association (Bressé et Puech, 2011).

10Autre acteur avec lequel les associations sont tenues de composer?: les entreprises privées, dont le développement est encouragé par les pouvoirs publics dès le milieu des années 1990. C’est la deuxième période à partir de laquelle sont prises une série de mesures en faveur des structures prestataires. En 1996, le bénéfice des réductions fiscales pour l’emploi d’un salarié à domicile est ouvert aux clients de structures prestataires ; la même année, les entreprises privées deviennent éligibles à l’agrément, ce qui leur permet d’intervenir au domicile des usagers?; en 1996 toujours est créé le Titre emploi service, utilisable par les usagers qui recourent à des structures agréées?; le statut mandataire est ouvert aux entreprises?; l’Allocation de garde d’enfant à domicile (Aged) devient, en 2003, la Prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), qui peut être utilisée dans une structure agréée d’accueil des jeunes enfants?; etc. Ces nouvelles mesures se traduisent par une progression constante de l’emploi prestataire sur la période (de 7?% de l’activité du champ des services à la personne en 1994 à 29?% en 2008) et par le développement, dans les grandes villes et l’agglomération parisienne, d’entreprises privées, souvent spécialisées dans les «?nouveaux services à la personne?» (bricolage, petit jardinage) ou dans des «?niches techniques?» telles que l’assistance informatique. Pour autant, en 2008, avec 203 millions d’heures rémunérées, ce sont les associations –?implantées plus fréquemment que les entreprises en milieu rural et dans les villes de petite taille?– qui assurent 89?% de l’activité des organismes prestataires agréés des services à la personne [8].

Des (re)positionnements stratégiques

11Pour garder leur place sur ce marché hautement concurrentiel, dans un contexte de rationalisation des dépenses, les associations tentent de s’adapter, soit en réaffirmant la spécificité historique de leur mode de fonctionnement et de leurs missions de service public dans le secteur médico-social – comme cela semble être le cas des associations historiques qui se positionnent essentiellement sur le champ de la dépendance et qui entretiennent dans les territoires des relations durables avec les conseils généraux [Association de services à la personne (ADMR), Union nationale de l’aide, des soins et des services aux domiciles (Una…)]?; soit en diversifiant leur offre et donc les publics d’usagers visés – comme le font les associations locales de petite taille qui se sont construites autour du mandataire, ou certaines associations historiques qui proposent une palette de services à des publics non fragiles (Devetter, Jany-Catrice et Ribaut, 2009). «?Ces positionnements ne s’opèrent toutefois pas sans susciter des ambiguïtés dans les relations qui se tissent entre les associations elles-mêmes?: jeux d’alliance pour faire face aux acteurs privés et jeux concurrentiels vis-à-vis de la suprématie d’un territoire donné se mêlent inextricablement » (Devetter et al., 2009, p. 55). L’ambiguïté se lit aussi dans le positionnement de certaines associations à l’égard des organismes privés, lorsqu’elles privilégient des logiques gestionnaires et prennent pour référence les entreprises, leurs modes de production et de management, sans pour autant souhaiter être assimilées à ces dernières (Batifoulier, 2000).

12L’engagement de l’État en faveur des acteurs qui composent le champ des services à la personne est massif, mais la profusion des politiques publiques mises en œuvre contribue à faire de ce vaste champ d’activités et d’acteurs un secteur morcelé qui peine à se structurer. Malgré la tentative d’envergure lancée en 2005 à travers le plan de développement des services à la personne (dit plan Borloo), l’offre de services demeure émiettée et le secteur bute toujours contre la difficile professionnalisation de métiers socialement peu valorisés qui s’inscrivent dans des champs conventionnels disparates (aide à domicile, salariés du particulier-employeur…).

13Entrée en application le 1^er janvier 2012, la convention collective unique de l’aide à domicile remplace les différentes conventions qui s’appliquaient auparavant aux aides à domicile, aux techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF) et aux salariés de l’ADMR. Elle pourrait permettre de renforcer le poids politique de la branche de l’aide à domicile auprès des pouvoirs publics. C’est du moins ce qu’espèrent les syndicats signataires [9] de l’accord. Cela suppose de réinstaurer un nouveau type de relations avec l’État, dans un contexte de rigueur budgétaire renforcée.