1Les transformations de l’environnement politique, économique et social ont fait évoluer les interactions entre associations et institutions publiques. Dans le champ du care, ces interactions analysées au prisme de la gouvernance locale suivent quatre types de logiques : l’intégration, la normalisation, la médiation ou l’innovation sociale.
2Les associations font aujourd’hui face à de profondes mutations de leur environnement. D’une part, les évolutions socio-économiques et démographiques font émerger de nouveaux défis sociaux et sociétaux, tels que la prise en charge de la dépendance ou la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. D’autre part, à l’aune du «?nouveau management public?» et de la révision générale des politiques publiques, les formes de régulation et de gestion publiques privilégient la maîtrise des dépenses publiques et une mise en concurrence croissante des prestataires de services, qui influencent les modes d’organisation des associations.
3Cet article se centre sur les services de care, emblématiques des évolutions que connaissent de nombreux services sociaux. Ces services regroupent l’ensemble des activités d’aide à la vie quotidienne et de prise en charge de la personne. Malgré leur diversité, ils ont en commun de s’adresser à des personnes «?vulnérables?» et d’être de nature relationnelle.
4Parmi les nombreux angles sous lesquels il est possible d’aborder les modes de coopération entre institutions publiques et associations, nous adoptons dans cet article celui de la gouvernance locale. Notion polysémique et controversée [1], la gouvernance désigne l’ensemble des interactions entre les acteurs publics et privés impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques (Le Galès, 1998?; Kooiman, 2003?; Enjolras, 2008). Parler de gouvernance locale permet de rendre compte des interactions entre une diversité d’acteurs, ainsi que des nouveaux arrangements productifs territoriaux qui en résultent. Nous traitons donc la question de la coopération des associations avec les institutions publiques en analysant la place des associations dans les différents modes de gouvernance et la nature de leurs interactions avec les institutions publiques.
5Cet article est structuré en deux parties. La première présente notre grille d’analyse des formes de gouvernance locale et la place qu’y occupent les associations. Elle permet de comprendre les évolutions récentes du contexte institutionnel et des modes de «?coopération?» entre institutions publiques et associations. La seconde partie identifie les différentes logiques d’action ou d’interaction des associations vis-à-vis des institutions publiques dans ce nouveau contexte. Ces différentes logiques sont source d’enjeux centraux pour le secteur du care, mais aussi d’ambiguïtés dans les relations entre institutions publiques et associations. Cet article repose sur différentes recherches qualitatives menées ces dernières années sur l’accueil des jeunes enfants, l’aide à domicile aux personnes âgées dépendantes et les services à la personne (voir notamment Fraisse et al., 2008a, 2008b?; Daune-Richard et al., 2008?; Odena, 2009?; Petrella et Richez-Battesti, 2009, 2010).
Une analyse des modes de coopération entre le secteur public et le secteur associatif en termes de gouvernance
6S’appuyant principalement sur les travaux de Bernard Enjolras (2008), nous avons construit une typologie des régimes de gouvernance synthétisée dans le tableau 1. Nous avons pris comme point de départ les trois éléments constitutifs d’un régime de gouvernance définis par Enjolras (2008, p. 33), à savoir les «?acteurs impliqués et leurs caractéristiques, les instruments de politiques publiques pour satisfaire l’intérêt public, et les modalités institutionnelles de la coordination et de l’interaction entre les acteurs dans le cadre d’un réseau de politique publique?». Nous les avons déclinés en plusieurs dimensions concrètes, identifiées à partir de nos observations antérieures sur les modes d’accueil des jeunes enfants et qui caractérisent ce qu’est un régime de gouvernance : la manière dont se définit l’intérêt général?; les types d’acteurs impliqués?; le mode d’organisation de la production de biens et services quasi collectifs?; les modes de financement et leurs logiques d’attribution, la définition des règles et des procédures d’évaluation ; enfin, les types d’instances de coordination mis en place. Bien que ces idéaux types soient le fruit d’une construction théorique élaborée à partir de l’observation des faits –?et que, donc, ils ne se rencontrent pas sous cette forme dans la réalité?–, ils offrent une grille de réflexion et de compréhension des évolutions actuelles de la gouvernance de la plupart des services de care en France.
Typologie des régimes de gouvernance dans les services de care
Typologie des régimes de gouvernance dans les services de care
7La gouvernance publique implique principalement des acteurs publics qui définissent les politiques à mettre en œuvre afin de poursuivre l’intérêt général. La production de services collectifs ou quasi collectifs est organisée par des acteurs publics ou privés, associatifs pour la plupart, dans le cadre d’une délégation de fait qui se traduit par l’accès à des financements publics, en général liés à l’obtention d’un agrément. Les autorités publiques définissent les procédures d’agrément, de contrôle et d’évaluation, de même que toutes les règles de fonctionnement des services. Ces autorités déterminent, le cas échéant, les modalités d’organisation des instances de coordination. Cette configuration de gouvernance s’inscrit dans la continuité du compromis historique entre l’État et les associations, celles-ci ayant été pionnières dans l’offre de nombreux services sociaux avant d’être financées par des subventions publiques.
8La gouvernance multilatérale se distingue par l’implication d’une diversité d’acteurs publics et privés, dont les associations, dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques locales. Les pouvoirs publics jouent un rôle de facilitateurs dans la gestion de l’action publique. Les services collectifs ou quasi collectifs sont coproduits par divers acteurs et financés par plusieurs sources, publiques et privées. Les règles et les procédures d’évaluation sont négociées entre une pluralité d’acteurs. Ce mode de gouvernance donne lieu, en général, à la création d’instances de coordination décentralisées et ouvertes à tous les acteurs concernés, selon des règles de représentativité ad hoc. Ces instances peuvent résulter d’une injonction centralisée ou bien trouver leur origine dans des initiatives de la société civile qui s’ouvrent ensuite à une plus grande diversité d’acteurs. Dans ce cas, les instances de coordination multilatérales peuvent être vues comme l’institutionnalisation de dynamiques qui relèvent d’une gouvernance citoyenne.
9La gouvernance citoyenne se caractérise par la présence d’une pluralité d’acteurs dont une part prépondérante est constituée d’usagers et d’acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS). Ces acteurs ont en commun de favoriser la révélation de demandes sociales non ou partiellement reconnues par les pouvoirs publics et d’œuvrer pour la prise en compte de celles-ci dans la définition de l’intérêt général. Les acteurs associatifs contribuent ainsi à l’innovation sociale en créant de nouveaux services adaptés à ces demandes, comme ce fut le cas avec les premières crèches parentales ou haltes-garderies itinérantes. Les financements publics sont limités en l’espèce, puisque ces demandes ne sont pas encore reconnues, et ont pour but de financer la prise de risque et l’expérimentation. Ils sont octroyés projet par projet. Les règles, lorsqu’elles existent, sont le fruit d’une négociation entre les acteurs associatifs et publics. Les instances de coordination sont créées par des acteurs non institutionnels et, bien qu’ouvertes à une diversité de parties prenantes, elles n’intègrent que timidement les partenaires institutionnels. La structuration de ces initiatives associatives en réseaux et fédérations contribue à la reconnaissance de leur utilité sociale et permet de peser, à travers les instances de coordination, sur les politiques publiques.
10Enfin, la gouvernance quasi marchande met en concurrence les différents prestataires potentiels à travers des mécanismes incitatifs introduits par la puissance publique (c’est le cas des quasi-marchés). La production des services collectifs ou quasi collectifs est assurée grâce à des appels d’offres ou à des délégations de service public émanant des pouvoirs publics. Les critères d’attribution de ces quasi-marchés mettent en avant l’efficience dans la production et s’appuient sur la réputation des prestataires lorsqu’ils interviennent déjà dans le secteur. L’évaluation de la qualité se fait principalement par des instruments privés, mesurant la satisfaction des consommateurs et recourant à des processus de certification de la qualité. Dans un tel système, la place des prestataires privés à but lucratif est plus importante que dans les autres types de gouvernance. Dans le cas des quasi-marchés, la production de services collectifs ou quasi collectifs est financée par les pouvoirs publics à travers des mesures incitatives de soutien de la demande (comme la déductibilité fiscale ou l’octroi de chèques-services) ou de paiement à l’activité. Il n’y a pas d’instance de coordination dédiée, la coordination entre acteurs se faisant par le marché à travers le mécanisme des prix.
11Au sein de ces quatre idéaux types, les associations occupent une place plus ou moins centrale selon les configurations productives créées. Si la gouvernance publique reste dominante dans ce champ du care, les instruments de politiques publiques caractéristiques d’une gouvernance quasi marchande se multiplient. Quant aux tentatives pour développer une gouvernance multilatérale ou citoyenne, elles demeurent peu concluantes dans un contexte de concurrence renforcée et de rhétorique gestionnaire assumée, qui rend délicates les dynamiques de coopération entre acteurs. Il en résulte des logiques associatives qui oscillent entre intégration, normalisation, médiation et innovation.
Enjeux et ambiguïtés des interactions entre associations et institutions publiques selon les modèles de gouvernance locale
12En France, l’histoire des services sociaux est étroitement liée aux logiques d’action associatives, à l’évolution des régulations publiques et à la nature des relations ainsi induites entre les unes et les autres. Aujourd’hui, à la lumière de notre grille de gouvernance, nous identifions quatre logiques d’action ou d’interaction caractérisant les relations entre les associations et les institutions publiques.
Une logique d’intégration : s’adapter par la recherche d’un «?effet de taille?»??
13Nos analyses empiriques ont mis en évidence un mouvement d’intégration des associations sanitaires et sociales allant d’une convention de partenariat renforcé à la fusion de plusieurs associations (par absorption ou création) (Petrella et Richez-Battesti, 2009). L’augmentation de taille leur permet de minimiser les coûts grâce à des économies d’échelle, de mutualiser certains services et de renforcer les synergies. Une telle logique peut s’expliquer par un processus d’adaptation, voire de survie, devant les évolutions du contexte institutionnel et, en particulier, pour faire face aux exigences de rentabilité et améliorer leurs capacités de réponse aux appels d’offres. Ce processus refléterait le renforcement d’une gouvernance quasi marchande sur le territoire. Il peut, aussi, s’expliquer par la volonté des associations de sortir de l’expérimentation permanente et de pérenniser des initiatives locales de petite taille et dispersées sur les territoires afin de faire reconnaître leur contribution à l’intérêt collectif, comme dans une gouvernance citoyenne. Enfin, la logique d’intégration permet aux associations de «?peser?» plus et de devenir des interlocutrices incontournables des pouvoirs publics dans l’élaboration des politiques sociales (Marival, 2011). La recherche d’un effet de taille n’est toutefois pas sans risques pour les associations, à commencer par celui de «?désencastrement?», de prise de distance et d’une diminution de leur capacité d’adaptation aux besoins locaux, en raison de la grande taille et de l’adoption de stratégies plus globales. Le second risque concerne l’isomorphisme institutionnel, au sens où les associations, dans un environnement concurrentiel, peuvent adopter des pratiques identiques à d’autres secteurs (privés lucratifs ou publics), perdant ainsi leur spécificité (DiMaggio et Powell, 1983). En outre, l’interaction entre associations et institutions publiques peut se réveler ambiguë, selon que la stratégie de l’association relève plus d’une adaptation aux nouveaux instruments de politique publique (comme les appels d’offres dans le cadre d’une gouvernance quasi marchande) ou qu’elle s’inscrive dans une volonté de coconstruction de la politique publique, typique d’une gouvernance multilatérale.
Une logique de normalisation : les associations, une réponse parmi d’autres
14La deuxième logique qui émerge au sein du secteur associatif n’est pas totalement séparée de la précédente. Les associations, s’adaptant aux nouvelles règles du jeu, élaborent des réponses attendues par les pouvoirs publics. Loin de proposer une offre propre combinant leur projet associatif et leur connaissance du terrain, elles fournissent une réponse normalisée qui fait d’elles un instrument parmi d’autres de réponse aux besoins à satisfaire. Ce processus de «?normalisation?» ou d’isomorphisme mimétique émerge dans un contexte où, comme dans le cas des délégations de service public, aucune différence n’est opérée selon le statut de l’opérateur ni aucune spécificité reconnue à la forme associative, à moins que des clauses sociales ne figurent dans le cahier des charges. Les risques de banalisation des associations et de leur instrumentalisation par les pouvoirs publics se révèlent ici importants. Cette logique se retrouve en particulier dans le cadre d’une gouvernance quasi marchande, étant donné la mise en concurrence des prestataires organisée par les pouvoirs publics et l’octroi de financements publics incitatifs (par la demande). Elle est notamment soulignée en région par des fédérations telles que les Uriopss [2], qui y voient un risque de perte de sens pour les associations.
Des logiques de médiation diversifiées et territorialisées
15Nos observations ont révélé l’existence de différentes logiques de médiation inscrites sur les territoires. Si ces logiques de représentation et de lobbying ne sont pas nouvelles (on pense particulièrement aux médiations assurées par les fédérations), elles se caractérisent aujourd’hui par une présence plus forte des territoires et par la volonté d’intégrer plus largement une multiplicité de parties prenantes. Ces médiations sont de nature institutionnelle (construction et diffusion de normes et de sens communs entre acteurs hétérogènes) et/ou organisationnelle (construction et diffusion de modèles d’organisation et de pratiques). Elles s’inscrivent dans une logique sectorielle, comme dans le cas des unions et fédérations associatives (Uniopss, Una? [3], etc.), et/ou dans une logique territoriale, comme dans celui des chambres régionales de l’économie sociale et solidaire (Cress), des pôles de coopération territoriale ou encore des pôles régionaux d’innovation et de développement économique solidaire (Prides) dans la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur (Paca). Le pôle services à la personne en Provence-Alpes-Côte-d’Azur, labellisé Prides, en est un exemple. Il occupe une place centrale dans la structuration d’un secteur de services à la personne dans la région, notamment à travers le développement d’actions collectives, coconstruites avec les acteurs concernés, qui ont porté sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et sur les dynamiques de coopération et de mutualisation. Ces actions collectives jouent à la fois un rôle d’interface, c’est-à-dire de coordination organisationnelle entre les parties prenantes impliquées, et de traduction des enjeux? [4] qui conduit, à travers une coordination interinstitutionnelle entre acteurs privés et publics, à rassembler ces acteurs autour d’un objectif commun. Par exemple, en Languedoc-Roussillon, un incubateur d’innovation sociale, Alter’Incub, a été créé à l’initiative d’acteurs de l’ESS en 2008? [5] afin de favoriser le développement de projets entrepreneuriaux territorialisés que les incubateurs technologiques ne prennent pas en compte. Cet incubateur constitue un pôle de ressources territorial et un dispositif de coordination entre parties prenantes hétérogènes, parmi lesquelles on trouve des acteurs associatifs et publics. Il s’inscrit ainsi dans une gouvernance locale multilatérale au sein de laquelle les organisations de l’ESS jouent un rôle central. Selon la nature des médiations identifiées, le rôle joué par les pouvoirs publics et la place des associations ainsi que leurs interactions mutuelles varient. Ces organismes intermédiaires multiparties prenantes peuvent fonctionner comme des instances de coordination dans le cadre d’une gouvernance multilatérale s’ils participent à la construction de politiques publiques locales.
Une logique d’innovation sociale et de «?fabrique?» des politiques publiques?: l’enjeu de la qualité
16Enfin, les associations peuvent contribuer à la définition de politiques publiques en interpellant les pouvoirs publics à propos de besoins non encore satisfaits ou de nouveaux enjeux de politique publique, renforçant ainsi leur fonction politique ou tribunitienne (Priou, 2007). La question de l’évaluation de la qualité des services de care illustre bien ce processus de «?fabrique?» des politiques publiques. Si les modalités d’évaluation de la qualité restent définies par des régulations publiques (cf. loi de janvier 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale), on voit émerger différents mécanismes de régulation de la qualité qui peuvent conduire, à terme, à «?fabriquer?» la politique publique. Ainsi, dans l’aide à domicile, les acteurs associatifs ont participé à l’élaboration de la norme NF. Aujourd’hui, ces dispositifs de certification se développent rapidement et sont reconnus par les pouvoirs publics comme une façon d’obtenir un renouvellement automatique de l’agrément. Cette reconnaissance est caractéristique d’une gouvernance quasi marchande de la régulation de la qualité. Dans le domaine de l’accueil des jeunes enfants, des acteurs associatifs marseillais ont, en octobre 2011, organisé un colloque afin d’entamer une réflexion collective sur la démarche qualité? [6]. Une telle dynamique d’innovation sociale peut, comme dans le cadre d’une gouvernance citoyenne, influencer la politique publique en proposant une norme de qualité coconstruite par une diversité d’acteurs. Notons également que les organismes intermédiaires mentionnés ci-dessus, à travers la construction et la diffusion de normes et de pratiques, participent à cet effet de normalisation.
17***
18Les logiques identifiées dans cet article mériteraient d’être analysées dans des études de cas approfondies afin d’affiner la connaissance des positionnements des acteurs publics et associatifs et d’examiner les enjeux et les ambiguïtés susceptibles d’apparaître dans leurs relations. On retient cependant que les coopérations entre associations et institutions publiques, abordées à travers le prisme de la gouvernance locale, se caractérisent par une diversité de configurations, lesquelles permettent d’identifier deux registres de tensions liés. Le premier oppose la normalisation des associations par rapport à la politique publique à la coproduction de la politique publique avec les associations. Le second concerne la tension entre un processus d’intégration verticale et un processus de médiation multipartie prenante et territorialisée. Ces tensions, d’une part, affectent les modes de construction et de production des services de care et, d’autre part, déterminent leur plus ou moins grande adéquation aux besoins spécifiques des personnes vulnérables.
Notes
-
[1]
Le terme «?gouvernance?» est à manier avec prudence et en tenant compte du contexte historique et politique dans lequel il est employé (cf. Gaudin, 2004).
-
[2]
Uriopss : Union régionale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux.
-
[3]
Uniopss : Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux. Una : Union nationale de l’aide, des soins et des services aux domiciles.
-
[4]
L’opération de traduction consiste à rendre les enjeux intelligibles par tous afin que les différents acteurs se comprennent, s’approprient les enjeux et construisent un discours et des objectifs communs (Callon et al., 2001).
-
[5]
Cet incubateur vise à favoriser le développement de projets d’intérêt collectif innovants intégrant des préoccupations sociales et environnementales, (cf. Richez-Battesti et Vallade, 2009). http://www.alterincub-lr.coop
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