1Les réformes qui visaient à améliorer la gouvernance du service public de l’emploi n’ont pas eu les résultats escomptés. La généralisation de l’accompagnement, en particulier, pose problème, alors que le nombre des demandeurs d’emploi ne cesse de croître. La fusion douloureuse de l’ANPE et des Assedic en Pôle emploi a révélé une réforme peu préparée, qui transforme l’activité des agents et externalise les prestations, ouvrant le marché à la concurrence privée.

2Les réformes des politiques de l’emploi et des politiques sociales en Europe obéissent depuis une quinzaine d’année à une logique d’activation renforcée [1] des demandeurs d’emploi et des allocataires de minima sociaux. Dans le contexte de la stratégie européenne pour l’emploi, il s’agit d’assurer une convergence des États sociaux vers un modèle d’« État social actif » misant sur le retour à l’emploi, nouvelle finalité des politiques de soutien aux demandeurs d’emploi et allocataires de minima sociaux, dont les instruments privilégiés sont la généralisation de l’accompagnement et l’intéressement au retour à l’emploi [2]. Cette tendance à l’activation des demandeurs d’emploi et des allocataires de minima sociaux s’est accompagnée dans bon nombre de pays d’Europe d’un processus de réformes du Service public de l’emploi (SPE) visant à en améliorer la gouvernance [3]. Quatre orientations peuvent être distinguées dans ces réformes : la décentralisation, la marchandisation et la concurrence, la coopération et le rapprochement entre institutions et la mise en place d’une « politique de la performance » (Berkel [van] et al., 2011), orientations que l’on retrouve également dans les réformes françaises, qui s’accélèrent dans les années 2000 (Béraud et Eydoux, 2011).

3Cet article, après un retour sur les réformes de la gouvernance du SPE en France, examine leurs effets sur l’activité des agents de Pôle emploi et sur celle des cotraitants et des sous-traitants de l’opérateur public. Il mobilise deux types de sources. La première est une enquête de terrain à caractère monographique menée en 2007 dans trois régions (Bretagne, Île-de-France et Lorraine), auprès d’une trentaine d’opérateurs divers (ANPE, missions locales, cabinets de ressources humaines, etc.) effectuant des prestations d’accompagnement des demandeurs d’emploi (Balzani et al., 2008). La seconde source est constituée de rapports publics, tels ceux du Conseil économique, social et environnemental (Cese) ou de l’Inspection générale des affaires sociales/Inspection générale des finances (Igas/IGF) qui, en l’absence de recherches récentes publiées sur le sujet, informent sur la situation actuelle.

Les réformes de la gouvernance du service public de l’emploi

4L’activation des chômeurs et allocataires de minima sociaux s’est accompagnée dans nombre de pays européens d’un processus de réforme du SPE et, parfois, des services sociaux. En France, ces réformes ont cherché à répondre non seulement aux besoins liés à la généralisation de l’accompagnement, mais aussi à un souci de rationalisation de la gouvernance d’un SPE devenu très complexe [4]. La généralisation de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et le développement du conseil aux employeurs ont en effet conduit à un recours massif à l’externalisation. L’ANPE a multiplié les partenariats avec des prestataires associatifs, des collectivités locales ou des entreprises du secteur marchand, comme avec les Entreprises de travail temporaire (ETT) et autres cabinets de conseil en ressources humaines. Une relative division du travail s’est installée entre des prestataires plutôt spécialisés, mobilisés pour des publics (jeunes, cadres, diplômés, en difficulté, etc.) ou des prestations (accompagnement renforcé, appui social, bilan de compétences, formation) spécifiques.

5Afin de rationaliser et d’améliorer sa gouvernance, le SPE a été soumis à une série de réformes, marquées par quatre tendances. La première est la décentralisation, qui consiste à déléguer les décisions aux acteurs de proximité jugés mieux à même de connaître la situation du marché du travail et les publics locaux. En France, cette décentralisation reste limitée et s’est effectuée en ordre dispersé. Si les régions se sont vu confier la formation professionnelle des demandeurs d’emploi et le pilotage des programmes de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) – respectivement en 2004 et 2008 –, c’est aux départements qu’a été dévolu l’accompagnement des allocataires du RSA (en 2009). Les politiques sociales et de l’emploi sont restées centralisées en ce qui concerne la définition des prestations (RSA, allocations chômage) et des programmes actifs (emplois aidés notamment), tandis que les agences régionales ou locales de Pôle emploi (ex-ANPE) ont peu à peu acquis une marge de manœuvre dans la mise en œuvre de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et la possibilité de le déléguer à d’autres opérateurs.

6La deuxième tendance consiste en l’introduction d’une concurrence accrue entre prestataires ainsi que d’une marchandisation des services d’accompagnement. Dans l’optique néolibérale, la concurrence améliorerait l’efficacité des services tout en en contenant les coûts, ce qui plaiderait en faveur de la construction de « quasi-marchés » des services d’accompagnement et d’insertion, des marchés concurrentiels où le pouvoir d’achat n’est pas détenu par les « consommateurs » (demandeurs d’emploi, allocataires de minima sociaux) mais par l’État (ou le noyau dur du SPE), qui se comporte en acheteur (ou commanditaire) de ces services. En France, on a de fait, assisté en 2005, à la fin du monopole (théorique) de placement de l’ANPE tandis que l’Unedic faisait appel à des Opérateurs privés de placement (OPP) pour s’occuper des chômeurs indemnisés.

7La troisième tendance est un rapprochement entre acteurs, visant à réduire la complexité du SPE et à en améliorer les services. En France, l’ANPE et les Assedic ont été rapprochés puis fusionnés, dans une logique de « guichet unique ». Dans le même esprit, la coopération entre acteurs de l’action sociale (en charge des prestations de soutien au revenu et du suivi des allocataires) et de l’emploi (SPE) a été encouragée, au nom du caractère indivisible de l’accompagnement à mettre en œuvre. Ainsi, si l’accompagnement des allocataires du RSA a été confié aux conseils généraux, ces derniers ont été invités à mobiliser Pôle emploi pour les allocataires jugés proches de l’emploi.

8La quatrième tendance, enfin, consiste en la diffusion de méthodes relevant du nouveau management public et d’une politique de la performance. Elle se manifeste par la généralisation des pratiques d’évaluation des dispositifs publics et des institutions de l’emploi. À Pôle emploi, par exemple, le travail des agents et des prestataires est de plus en plus souvent jugé à l’aune d’indicateurs de résultats.

Des réformes qui pèsent sur l’activité des agents de Pôle emploi

9La généralisation de l’accompagnement et les réformes qui l’ont accompagnée n’ont pas été sans effets sur l’activité des agents de Pôle emploi, qu’il s’agisse des conseillers à l’emploi (ex-ANPE) ou des agents en charge du calcul de l’indemnisation (ex-Assedic). Avec la généralisation de l’accompagnement, et malgré une très forte progression des moyens humains et financiers, les conseillers à l’emploi ont vu croître le nombre des demandeurs d’emploi dont ils assurent le suivi, ce qui rend ce dernier plus difficile. Le rapprochement puis la fusion entre l’ANPE et les Assedic ont, quant à eux, transformé les métiers respectifs des agents des deux institutions, auxquels il a été demandé de devenir polyvalents (experts en accompagnement et en indemnisation). Mais dans un contexte de crise augmentant le flux des demandeurs d’emploi, cela n’a pas allégé leur charge de travail, bien au contraire.

10La généralisation de l’accompagnement a dans un premier temps accru la charge de travail des agents de l’ANPE, au détriment de la qualité du suivi. Ceux-ci soulignaient déjà, au milieu des années 2000, leurs difficultés à assurer l’ensemble des entretiens des demandeurs d’emploi suivis, alors que leurs autres activités (prospection d’offres d’emploi, rencontres d’employeurs, réunions, etc.) tendaient à s’alourdir (Balzani et al. 2008 ; Béraud et Eydoux, 2009). Consciente du problème, Christine Lagarde, alors ministre de l’Économie et des Finances, avait annoncé lors de la fusion que la norme de suivi serait de 60 demandeurs d’emploi par conseiller. Mais la forte hausse du chômage à partir du second semestre 2008 n’a pas permis, loin s’en faut, d’atteindre cet objectif : le nombre de demandeurs d’emploi par conseiller serait passé de 85,7 en janvier 2009 à 99,2 en février 2010, et à plus de 100 à la fin 2010, avec d’importantes disparités selon les agences. À l’heure actuelle, alors que Pôle emploi continue à éprouver des difficultés à remplir les missions qui sont les siennes (notamment l’accompagnement des demandeurs d’emploi), ses contraintes budgétaires sont aggravées par un relatif désengagement de l’État [5] (Jamme, 2011).

11Le métier de conseiller à l’emploi s’est par ailleurs transformé au gré des réformes, des contrats de progrès signés entre l’État et l’ANPE et de l’évolution de l’offre de service aux demandeurs d’emploi et aux entreprises. Toutefois, c’est avec la fusion intervenue en 2009 que se sont produits les changements les plus importants. En effet, si les conseillers à l’emploi de l’ANPE et les agents des Assedic avaient commencé à travailler ensemble ou de façon concertée avec le processus de rapprochement initié par la loi de cohésion sociale, ils restaient chacun dans leur champ de compétences, l’accompagnement et le placement pour les premiers, le calcul des droits et l’indemnisation pour les seconds (Béraud et Eydoux, 2009). L’objectif de la fusion était d’obtenir une polyvalence totale des agents afin qu’ils puissent tous devenir « référents uniques ». Mais la complexité des métiers a conduit à l’abandon de cet objectif au profit d’un autre, plus réaliste, qui était d’assurer aux agents un socle commun de compétences, leur permettant de répondre aux questions les plus simples tout en conservant une expertise spécialisée. Ce changement d’orientation en cours de route, qui témoigne d’une réforme « peu préparée », remet en question le rôle du conseiller personnel comme référent unique (Jamme, 2011).

12Selon le rapport du Cese (Jamme, 2011), la combinaison d’une charge de travail en hausse, des réorganisations et d’un pilotage par la performance, qui renforce la pression des chiffres, contribue à la diffusion parmi les agents d’ « une réelle souffrance au travail et [d’]un malaise lié à la difficulté de remplir les missions de service public pour lesquelles ils sont employés et une perte de sens du travail ». Quant aux rapports d’évaluation, qu’ils soient internes à Pôle emploi ou réalisés par l’Igas et l’IGF (Blanchard et al., 2010), ils s’accordent pour pointer l’insuffisance de?l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Cotraitants et sous-traitants à l’épreuve du contrôle et de la concurrence

13Face à la complexité institutionnelle du SPE, les commanditaires (notamment Pôle emploi, mais aussi les conseils généraux pour les allocataires du RSA) ont cherché à formaliser les partenariats et à améliorer la coordination avec les prestataires afin de mieux contrôler leur activité. Une enquête menée en 2007 (avant la fusion de l’ANPE et des Assedic) soulignait la diversité des formes prises par cette rationalisation (Balzani et al., 2008). Elle est passée tout d’abord par des échanges, plus ou moins explicites et réguliers, entre référents des différentes structures qui suivaient les demandeurs d’emploi ou les allocataires de minima sociaux. Au-delà de ces échanges, des coordinations plus formalisées se sont mises en place. L’ANPE a ainsi mené des expériences dans la gestion de ses prestataires : une agence locale a mis en place un référent afin de mutualiser les informations et de mieux contrôler leur activité ; une région a monté une « plate-forme prestataires » centralisant les relations de ceux-ci avec l’ANPE, afin de lutter contre le lobbying de certains et de gagner en rapidité et en efficacité. L’ANPE a également cherché à inciter les prestataires à se regrouper pour répondre aux appels d’offres afin de réduire le volume de conventions à suivre. Ces changements ont eu des conséquences sur le travail des prestataires, nombreux à indiquer que les commanditaires leur adressaient des demandeurs d’emplois ayant des difficultés d’insertion sociale importantes, pour lesquels la durée d’accompagnement prévue par le cahier des charges était insuffisante. Le fait d’accepter ces publics, du fait de leur engagement et/ou de l’insistance des commanditaires, augmentait leur charge de travail tandis que s’amoindrissaient leurs chances d’atteindre les objectifs de retour à l’emploi.

14L’introduction graduelle de la concurrence, renforcée par l’interprétation française du droit communautaire qui considère que l’accompagnement, le placement et la formation professionnelle des chômeurs relèvent du marché, a également modifié les relations entre commanditaires et prestataires, affectant particulièrement les sous-traitants, mais aussi les cotraitants. Du côté des sous-traitants, le recours aux appels d’offres a permis aux opérateurs privés (principalement les ETT) cherchant à diversifier leurs activités de partir à la conquête des marchés publics, notamment le nouveau marché du placement. Ils ont également peu à peu investi le secteur des prestations d’accompagnement ou de formation destinées aux publics éloignés de l’emploi, habituel-lement assurées par des associations [6]. Les sous-traitants ont enfin diversifié les donneurs d’ordre, contractant non seulement avec l’ANPE mais aussi avec l’Unedic (aujourd’hui réunis dans Pôle emploi) et les conseils généraux. Ces stratégies ont mis en difficulté des prestataires associatifs, confrontés à la précarité des conventionnements avec les commanditaires (et, partant, à celle des financements) et menacés par cette nouvelle concurrence. Ceux dont l’activité est centrée sur la formation ont été particulièrement exposés, en raison des transformations qui ont affecté ce champ. La baisse du nombre de prestations, la raréfaction des formations rémunérées, un recentrage des financeurs (régions et Unedic) sur les formations courtes visant les métiers en tension, ainsi que la concurrence de l’Afpa, dont l’activité s’est régionalisée, ont eu des répercussions négatives sur le chiffre d’affaires et sur l’emploi des prestataires associatifs (Béraud et Eydoux, 2009). Des cotraitants, autrefois protégés, comme l’Afpa et l’Association pour l’emploi des cadres (Apec) ont également été exposés à la concurrence. Les subventions de l’État à l’Afpa pour charge de service public et les cotisations obligatoires à l’Apec ont été considérées comme des aides publiques contraires à la nouvelle réglementation des activités concurrentielles. L’État s’est donc retiré du financement de l’Afpa, qui relève désormais des régions, tandis que la relation de cotraitance entre l’Apec et Pôle emploi s’est fragilisée et transformée en une relation de sous-traitance (Jamme, 2011). La hausse de la dépense consacrée aux prestataires privés a vraisemblablement joué un rôle pour alimenter le marché des prestations d’accompagnement et de placement. Si, en 2005, 7 000 demandeurs d’emploi étaient accompagnés par des OPP, ils étaient 41 000 en 2006 et 320 000 prévus au moment de la création de Pôle emploi. Pour les commanditaires, le recours aux prestataires est fonction directe du budget, ce qui peut entraîner des variations d’activité au cours de l’année (lorsque les budgets sont dépensés en fin d’année, les prestations sont plutôt réalisées en interne), mais aussi d’une année sur l’autre. On assiste aujourd’hui à une raréfaction des crédits qui pourrait rendre la compétition plus intense : le budget prévisionnel 2011 de Pôle emploi pour le recours aux opérateurs de placement a considérablement diminué par rapport au budget 2010, passant de 270 M € à 95 M € (Jamme, 2011, p. 54).

15***

Des réformes peu préparées, à la cohérence discutable

16Les réformes qui se sont succédé dans les années 2000, en généralisant l’accompagnement et en modifiant l’organisation du SPE, peinent à atteindre leurs objectifs. Sans parler des résultats modestes d’une décennie d’accompagnement généralisé des demandeurs d’emploi, en termes de retour à l’emploi et de réduction du chômage – mais la conjoncture économique a souvent contrarié les réformes –, le SPE a des difficultés à remplir ses missions d’accompagnement, comme le rappelle le rapport du Cese (Jamme, 2011). C’est que les réformes, entreprises au nom de la rationalisation d’un SPE jugé complexe et peu efficient, ont été peu préparées. En premier lieu, la fusion de l’ANPE et des Assedic, qui a donné le jour à Pôle emploi, n’a pas (encore) produit les effets vertueux attendus en termes de service rendu aux demandeurs d’emploi, bien au contraire. Alors que les conseillers à l’emploi faisaient déjà difficilement face au flux des demandeurs d’emploi à accompagner avant la fusion, leurs difficultés ont été aggravées par les contraintes organisationnelles qui ont résulté de cette fusion, ainsi que par la crise. Quant aux relations avec les prestataires, dont il s’agissait d’améliorer la coordination et le contrôle, elles ont été confiées au marché. Cela a contribué à redessiner le paysage institutionnel en laissant une plus grande place à de nouveaux opérateurs privés comme les ETT, et en fragilisant les opérateurs associatifs traditionnels et les cotraitants. Mais ce marché de l’accompagnement et du placement, en exposant les prestataires à la concurrence et à la volatilité des financements publics, apparaît peu propice à la construction des compétences des intervenants et au maintien d’un service de qualité.

17La diffusion des pratiques d’évaluation est devenue la règle concernant les dispositifs d’activation, mais il n’en a pas été de même concernant la gouvernance du SPE. Les réformes qui se sont succédé ont fait l’objet de rapports publics, mais n’ont pas toujours donné lieu à des travaux de chercheurs. Surtout, lorsque des évaluations scientifiques ont eu lieu, elles n’ont pas guidé les décideurs. Ainsi, les évaluations des OPP dont les services avaient été comparés à des prestations comparables de l’ANPE (« cap vers l’entreprise », CVE) avaient conclu à une efficacité mitigée des premiers face aux résultats de l’opérateur public (Behaghel et al. 2009). Elles n’ont toutefois pas altéré la confiance dans le marché et le secteur privé puisque, sans attendre de nouvelles évaluations, le renforcement de l’externalisation à des OPP faisait partie des objectifs de Pôle emploi lors de sa création en 2008.

18Si l’on ne dispose pas aujourd’hui d’évaluations permettant d’analyser les effets des réformes, on peut toutefois, à propos de l’organisation du SPE, faire le même constat qu’il y a dix ans : elle demeure complexe et sa coordination problématique. La complexité institutionnelle, réduite d’un côté par la fusion de l’ANPE et des Assedic, persiste par ailleurs du fait d’autres changements institutionnels : développement de l’externalisation, apparition de nouveaux prestataires concurrençant les anciens, désignation des conseils généraux comme chefs de file de l’accompagnement des allocataires de minima sociaux, etc. La question de la coordination entre ces multiples acteurs reste posée. Quant à l’efficience du système, elle se heurte au manque structurel de ressources face aux besoins engendrés par la généralisation de l’accompagnement, manque de ressources aggravé par les réformes et par la crise.