1Inspiré du secteur privé, le management par objectifs est progressivement mis en place dans le secteur public, et notamment dans les organismes de Sécurité sociale. La gestion des ressources humaines s’en trouve bouleversée?: elle est individualisée dans une logique de performance et d’équité, et la rémunération au mérite est privilégiée. Les salariés y voient leurs rôles et leurs places se transformer.

2Le secteur public connaît depuis le début des années 1990 une remise en cause profonde de ses systèmes de gestion, avec les lois de décentralisation et l’évolution des méthodes budgétaires et comptables (Lolf [loi organique relative aux lois de finances]) [1], qui ont substitué une logique de résultats à une logique de moyens. Le management par objectifs est ainsi instauré dans de nombreuses organisations, avec pour impact, en interne, la tentative de stimulation des performances individuelles et organisationnelles, qui se concrétise par la mise en place de pratiques de gestion des ressources humaines (GRH) particulières?: individualisation des rémunérations, introduction du modèle compétence, gestion des âges, etc. Ainsi, la rémunération au mérite est progressivement mise en place dans le secteur public [2], notamment par le biais d’avenants aux conventions collectives en vigueur. Ces pratiques contrastent radicalement avec les principes égalitaristes et statutaires en vigueur il y a encore quelques années et qui contribuaient à forger la «?culture publique?».

3Les organisations de service public deviennent donc le lieu d’une forme d’affrontement entre deux types de logiques, privée et publique, qui questionne directement la transférabilité des outils de gestion ainsi que le rôle des managers, lesquels se trouvent au cœur de nouveaux dispositifs de GRH inspirés du secteur privé. L’objectif de cet article est d’observer les transformations managériales à l’œuvre au sein du secteur public et, plus particulièrement, dans les organismes de Sécurité sociale. Dans ce cadre, un focus sur la mise en place de la rémunération au mérite dans ces organismes donnera à voir les évolutions du rôle des cadres, qui se voient confier de nouvelles responsabilités managériales et de GRH.

Des transformations managériales impulsées par la tutelle

4Les OSS sont soumis au contrôle de plusieurs autorités, à commencer par les pouvoirs publics, avec une double tutelle?: d’une part, celle du ministère chargé de la Sécurité sociale pour le régime général et le régime des travailleurs non-salariés non-agricoles, et du ministère de l’Agriculture pour les organismes du régime agricole?; d’autre part, celle du Parlement, car le budget de la Sécurité sociale est soumis chaque année au vote et au contrôle de celui-ci (lois de financement de la Sécurité sociale).

5La tutelle de l’État s’exerce notamment au travers de conventions d’objectifs et de gestion (Cog) depuis l’ordonnance d’avril 1996, qui a initié un nouveau mode de relation entre l’État et les OSS, basé sur la contractualisation des objectifs et des moyens. Identiques dans leurs principes généraux, les Cog diffèrent selon chaque branche ou régime en fonction des axes stratégiques qui leur sont propres. Elles sont signées par le président et le directeur de la caisse concernée, ainsi que par les ministres de tutelle, pour une période de trois ans au moins. Les Cog sont ensuite déclinées en contrats pluriannuels de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales, pour la même période. Le CPG contractualise et traduit en objectifs de caisse les engagements pris par la caisse nationale (par exemple?: amélioration du délai de remboursement, du temps d’attente aux accueils physiques et téléphoniques, etc.).

6Les Cog fixent des objectifs en matière de GRH et déterminent les paramètres d’évolution des dépenses de gestion administrative, dont les dépenses de personnel. Ainsi, l’observation des Cog établies par les trois caisses nationales qui nous intéressent ici –?la Cnamts pour la Cpam, l’Acoss pour l’Urssaf et le RSI?–, révèle de véritables ambitions pour la GRH. Les nouvelles pratiques RH introduites dans les Cog étant nombreuses, nous choisissons ici de nous focaliser sur les nouveaux dispositifs de rémunération des compétences et des performances. En effet, ces pratiques correspondent à la déclinaison «?micro?» du management par objectifs et sont significatives de l’affrontement des logiques privée et publique.

7La convention signée entre l’État et la Cnamts pour la période 2010-2013 [3] préconise notamment le développement d’«?une pratique de rémunération adaptée pour le réseau de l’assurance maladie?». Dans ce cadre, deux méthodes de pesée des emplois font l’objet d’expérimentations. Concernant la branche recouvrement, la Cog 2006-2009 insistait sur la question de la rémunération des performances, indiquant notamment comme objectif la mise en place d’«?un système d’évaluation et de rétribution de la performance des agents de direction cohérent, mobilisateur et équitable?» [4]. Or, comme cela est explicitement souligné dans la Cog, les managers constituent un relais indispensable pour le succès des projets de branche. À ce titre, «?ils doivent être intégrés à une politique spécifique de gestion des compétences, permettant une adaptation de leurs pratiques managériales aux évolutions du contexte d’action du recouvrement?». Il s’agit de renforcer la politique de formation, en insistant notamment sur le management à distance et la gestion du changement, et de mettre en place une véritable gestion des carrières pour ces managers.

8Concernant le Régime social des indépendants, une Cog a été signée pour l’année 2006 [5], année de la création du RSI, né de la fusion des caisses de protection sociale des chefs d’entreprise (artisans, commerçants et professions libérales). Il s’agissait alors d’assurer la transition entre les régimes Ampi, Ava, Organic et le RSI. La Cog pour la période 2007-2011 [6] met, quant à elle, l’accent sur des objectifs liés à l’efficacité du réseau et à l’amélioration de la transparence de gestion, prônant une «?modernisation de la politique de ressources humaines pour réussir le changement?».

9Depuis 2004, les caisses nationales tentent donc de relever ce «?défi RH?» et ont proposé de renouveler les systèmes d’évaluation et de rémunération existants, par le biais d’avenants aux conventions collectives notamment.

Conventions collectives et nouveaux dispositifs de rémunération

10Au régime général, l’accord du 30 novembre 2004 introduit de nouvelles dispositions dans la gestion des emplois, des compétences et des rémunérations des personnels. Un nouveau système de rémunération qui suit les mêmes principes est instauré avec la création du RSI en 2006. Il s’agit de valoriser les performances, individuelles et collectives. En termes de rémunération, la principale innovation mise en place dans les OSS consiste en la réduction des mesures salariales automatiques (notamment la baisse de la part de l’ancienneté) au profit d’une plus grande individualisation des rémunérations, avec l’offre de perspectives d’évolution de carrière liées à l’acquisition et à la reconnaissance des résultats [7]. Cette politique passe notamment par l’octroi de points de compétence, qui dépendent de l’accroissement des compétences individuelles et de l’atteinte d’objectifs de performance. Il s’agit donc de favoriser un engagement professionnel plus fort. Il en résulte que la décision salariale est moins uniforme?; elle relève en grande partie de la capacité de chaque direction à définir une politique locale, mais aussi des marges de manœuvre des managers dans la mise en œuvre de cette dernière.

11D’autre part, les différents protocoles instaurent la conduite, pour chaque salarié, d’un entretien annuel d’évaluation et d’accompagnement. Cet entretien est basé sur l’évaluation du degré d’atteinte des objectifs et sur l’évaluation des compétences. Il devient central pour objectiver les décisions de gestion des ressources humaines et a pour but de garantir une équité de traitement des salariés au sein d’un organisme donné. La qualité de l’évaluation repose alors sur l’appropriation par les managers de cette logique, ainsi que sur leur professionnalisme. Dans tous les cas, la décision finale d’augmentation ne dépend pas de la décision du seul responsable hiérarchique. Dans ce cadre, «?il est vivement conseillé de privilégier une logique de différenciation?» [8] entre salariés. Les organismes locaux acquérant dorénavant une autonomie plus grande et bénéficiant de marges de manœuvre plus importantes, la question de la conduite du processus salarial en interne se pose.

Appropriation par les salariés des nouvelles orientations en termes de GRH

12Comment les salariés des organismes étudiés se sont-ils appropriés ces nouveaux dispositifs de rémunération des compétences et des performances?? Concernant les principes inhérents aux nouveaux outils d’individualisation des rémunérations, ils se réjouissent pour la plupart du nouveau système de reconnaissance des compétences qui se met en place, ainsi que de la possibilité de dialogue avec la hiérarchie offerte par les entretiens annuels. Les salariés sont majoritairement en accord avec les principes d’évaluation et de rémunération des performances, même si la mise en place des outils sur le terrain les laisse plus dubitatifs et s’ils regrettent la diminution des avancements automatiques conventionnels, entraînant selon eux une perte de salaire considérable.

13Notons toutefois que l’adhésion des salariés au principe d’individualisation des rémunérations varie selon la culture de l’organisme étudié. Il semblerait que certains y voient un principe inégalitaire, en profond désaccord avec le système de valeur organisationnel en vigueur dans leur établissement, traditionnellement orienté autour des valeurs de solidarité et d’entraide.

14Quant à l’entretien annuel d’évaluation, il est associé aux notions de dialogue et d’échange et permettrait une liberté de parole et d’expression à laquelle une majorité de salariés semble adhérer. Par ailleurs, l’entretien annuel présente l’avantage d’être formalisé et de mettre «?noir sur blanc ce qu’on fait?», créant «?une traçabilité?», ce qui laisse a priori moins de place à d’éventuelles iniquités. Cependant, certains ne voient dans l’entretien annuel d’évaluation qu’une discussion de plus avec leur responsable, sans conséquence objectivable par la suite. Car le lien entre atteinte des objectifs fixés et acquisition de points de compétence n’est pas toujours facile à appréhender?: «?Cette année, j’avais atteint mes objectifs, mais je n’ai pas eu de promotion, donc on dirait que ça ne sert à rien?». De même, le principe d’attribution des points n’est pas compris de manière uniforme. De nombreux répondants, qu’ils soient cadres ou agents, soulignent en effet qu’il convient d’«?arroser tout le monde?» pour plus de justice et d’égalité : « Les points, ça tourne, généralement c’est chacun son tour ». Ceci tendrait à montrer que les règles n’ont pas changé et que le principe d’égalité continuerait à primer sur celui d’équité. Aussi, le principal regret à propos de l’attribution des points de compétence reste-t-il celui du manque de transparence concernant à la fois les critères d’attribution des points, le fait de savoir si le salarié va être proposé ou non pour une promotion et, enfin, le choix de ceux qui ont finalement obtenu des points.

15Enfin, nous notons que les changements successifs dans les classifications ont engendré des inégalités en termes de rémunération. Les agents les plus anciens sont parfois mieux rémunérés que leurs cadres de proximité, plus récemment embauchés : «?On ne peut pas mener une politique de RH quand, dans le même bureau, un cadre touche moins qu’un employé, alors qu’eux [les employés] n’ont ni le stress ni les responsabilités. Ça impacte l’image de soi, c’est dévalorisant. Les nouveaux sont très aigris?». La comparaison entre anciens et nouveaux est récurrente et significative d’un malaise tangible. Si, globalement, le principe de la rémunération des performances semble compris dans les organismes étudiés, les discours des répondants révèlent cependant que la logique égalitariste y est toujours très présente.

Impact des évolutions de la gestion des RH sur le rôle des managers

16La mise en place de l’individualisation des rémunérations questionne le rôle des managers (entendus comme les salariés ayant des fonctions de gestion d’équipe et d’encadrement, principalement ici des cadres de proximité et cadres supérieurs). En effet, ils se voient confier de nouvelles responsabilités managériales?: ils doivent désormais fixer des objectifs aux membres de leur équipe, prendre en charge la conduite des entretiens annuels d’évaluation et faire des propositions à leur hiérarchie quant aux salariés à promouvoir. Or, selon les organismes étudiés, cela n’apparaît pas forcément comme des tâches habituellement accomplies par ces managers. De manière générale, la mise en place de pratiques d’évaluation et de rémunération des performances est accueillie plutôt favorablement par les managers, qui y voient de nouveaux outils pour gérer leurs équipes de travail. Désormais, «?un contrat est conclu entre la caisse nationale et la caisse locale, et si on n’atteint pas les objectifs fixés, on a moins d’enveloppe budgétaire pour le recrutement et les promotions, moins de primes d’intéressement, on est sanctionné?». Ceci est considéré comme un bon levier pour la motivation, car cela permet à chaque agent de prendre conscience de sa contribution aux résultats de l’organisme.

17Ensuite, les cadres portent un regard favorable sur l’entretien annuel d’évaluation, qui permet de mieux cerner le potentiel et les objectifs de carrière de chacun, ainsi que de suivre les évolutions des rendements de chaque agent et, par exemple, de comprendre pourquoi un retard a pu se déclencher et comment le résoudre. Cependant, certains cadres supérieurs soulignent la lourdeur du système, les entretiens annuels d’évaluation représentant pour eux une charge de travail supplémentaire venant s’ajouter à leur travail productif de court terme.

18Concernant le suivi des performances, la fixation d’objectifs peut favoriser une meilleure organisation du travail et ainsi faciliter les tâches du manager, notamment dans les services de production?: «?Si je vois que les chiffres baissent, c’est peut-être parce que l’agent a moins de boulot. Alors, le but, c’est de retirer les gens et de les mettre à un autre poste ». Cependant, pour les services non productifs, la mesure reste délicate et il semble difficile de comparer les agents entre eux?: «?Ça peut paraître un peu bête, mais je pense qu’il y a des tas de responsables qui ne savent pas définir des objectifs, ils ne sont pas rompus à l’exercice de traduire l’activité sous forme d’objectifs ».

19Dans ce cadre, les managers essaient de fixer des objectifs atteignables par les salariés pour ne pas les démotiver mais, parallèlement, si les objectifs sont atteints, le salarié n’est pourtant pas assuré d’obtenir une promotion (pour des raisons budgétaires, le nombre de personnes concernées est limité). Les managers soulignent alors leur intérêt pour les tableaux de bord, des outils qui «?limitent le fait du prince?», facilitent la mesure de l’atteinte des objectifs et préservent d’accusations potentielles de favoritisme. Les managers sont, par ce biais, plus à l’aise dans leurs relations avec leurs subordonnés. Car, désormais, ils doivent «?prendre parti?». Ainsi, certains cadres supérieurs demandent à leurs cadres de proximité de leur faire des propositions d’agents méritants. De la sorte, la responsabilité de la décision est partagée. Cela rassure une majorité des membres de l’encadrement, qui éprouvent les plus grandes difficultés à choisir les personnes à promouvoir et surtout à assumer leur choix d’un point de vue relationnel?: «?Une majorité de cadres est embêtée pour faire une différenciation, ils veulent la paix sociale et surtout pas de vagues ».

20Nous observons toutefois que l’effet de la récompense au mérite sur la motivation reste faible [9] car, même si un salarié obtient une promotion, celle-ci restera limitée?: «?En tout état de cause, le montant des promotions n’est pas incitatif. On a plus l’impression d’un pourboire que d’un levier de motivation réel. Les marges de progrès sont insuffisantes pour stimuler les gens. » Pour de nombreux managers, les limites budgétaires représenteraient le principal frein à la crédibilité du système : «?Le problème reste celui du budget : si on n’a pas de budget, il n’y aura pas de part variable ». Le budget est fixé par le ministère chaque année?; il reste limité et potentiellement fluctuant.

21Finalement, la marge de manœuvre des managers, qu’ils soient cadres de proximité ou cadres supérieurs, est perçue comme relativement faible dans la mesure où une enveloppe de promotion leur est attribuée par la direction générale. Ils ne reçoivent pas, de manière générale, une enveloppe globale de points, mais plutôt un nombre d’agents et cadres à rétribuer.

22Ces résultats soulignent également le fait que la légitimité des outils de GRH est intimement liée à celle de leurs gestionnaires. Or, la fonction RH reste peu évoquée par les salariés, qui n’ont pas une vision claire des rôles de ses différents acteurs. Certains associent cette fonction à leur responsable de service et/ou leur cadre de proximité, qui sont leurs interlocuteurs principaux. Aussi, de fait, les cadres supérieurs réclament-ils plus de latitude concernant la gestion du personnel?; tandis que les cadres du service des RH souhaitent conserver les responsabilités qui leur incombent et tentent d’acquérir une véritable légitimité de gestionnaires, et non plus seulement d’administratifs.

23***

24Le fonctionnement par conventions d’objectifs et de gestion, et la déclinaison en local de celles-ci sous forme de contrats pluriannuels de gestion, a indéniablement favorisé la diffusion d’une logique de performance au sein des organismes de Sécurité sociale. Cependant, si les organismes étudiés ont l’ambition de fonctionner selon un mode de gestion qui se rapprocherait de celui des entreprises privées, le budget reste limité et la dépendance décisionnelle importante par rapport à la tutelle. Ainsi, les ressources et modes de gouvernance des entreprises privées et des organisations de service public diffèrent sensiblement, et les ambitions des organismes en matière de GRH semblent finalement contrecarrées par la réalité des possibilités financières et d’action sur le terrain.

25Enfin, il semblerait que la mise en place de pratiques individualisantes questionne la culture organisationnelle des organismes étudiés, dans lesquels les salariés ne sont pas habitués à être en compétition et à devoir opérer, pour les cadres, des choix dans les récompenses à attribuer. L’analyse globale met donc en évidence une forme de dualité?: l’idée d’une modernisation du service public semble susciter l’adhésion alors que, dans le même temps, les répondants soulignent l’inadaptation des outils aux situations intraorganisationnelles spécifiques, remettant finalement en cause le principe même de l’individualisation des pratiques de GRH et des conséquences que celles-ci peuvent engendrer, d’un point de vue managérial et relationnel notamment. Enfin, alors même que les pratiques de rémunération au mérite se diffusent progressivement dans le secteur public, de récentes études en pointent le bilan mitigé, remettant directement en question leur pertinence et ouvrant la voie à de nouvelles perspectives (Saint-Onge et Buisson, 2010).