L’instauration d’un régime de gouvernance

4On qualifiera la gouvernance du champ (Hirlet, 2010) par la capacité d’agences à définir et à imposer la façon dont l’action sociale doit se structurer. Règles, procédures, guides de bonnes pratiques et référentiels sont créés désormais à destination des travailleurs sociaux mais sont souvent pensés sans eux, ce qui renforce inévitablement l’hétéronomie du travail. Cette gouvernance organise les modes de penser?: d’une part, elle renforce la logique de chalandisation (Chauvière, 2007) en accroissant la concurrence entre les associations et, d’autre part, elle permet un retour en force de thèses issues du taylorisme, favorisant ainsi la rationalisation des métiers du social (Sanchez-Mazas et Tschopp, 2010). Sous couvert de démarches qualité, d’évaluation, d’efficience des institutions sociales, une forme de néotaylorisme est en train de porter atteinte à l’autonomie professionnelle des acteurs de terrain. La particularité de cette gouvernance est qu’elle affecte la capacité des acteurs de l’action sociale à pouvoir résister (ce qui ne veut pas dire que la résistance des travailleurs sociaux n’existe plus)?; et surtout elle s’attaque aux catégories socioprofessionnelles les plus protégées, c’est-à-dire aux professions qui jusque-là étaient relativement épargnées parce qu’elles bénéficiaient de compétences fortes issues de la formation et étaient donc en possession d’une certification solide?: aujourd’hui, les postes d’éducateurs spécialisés sont de plus en plus souvent remplacés par des postes de personnes moins ou pas du tout qualifiées (aides médico-psychologiques, niveau V), alors même que beaucoup d’éducateurs spécialisés diplômés ne trouvent pas d’emploi. Le régime actuel de gouvernance s’appuie sur des outils et des indicateurs. Il devient de plus en plus difficile de faire survivre les collectifs de travail, précisément parce que le néomanagement pèse sur le travail lui-même et, surtout, parce qu’une partie des activités et du temps passe dans la réalisation de tâches qui sont imposées par des technostructures externes. Par cette pression constante exercée par les organisations et les gestionnaires sur les professionnels, la rationalisation des métiers s’organise, elle pénètre en douceur et indirectement. L’activité des travailleurs sociaux, classée dans les métiers de service ou d’aide à la personne, se voit aujour-d’hui mesurée dans des indicateurs de gestion, des tableaux de bord et des statistiques qui doivent permettre de prouver aux commanditaires le bien-fondé des mesures sociales proposées aux usagers.

Passage de l’institution sociale et médico-sociale à l’organisation

5Parallèlement, on est passé, de façon tout aussi progressive et insidieuse, de l’institution sociale et médico-sociale à l’organisation. L’institution sociale peut se définir par plusieurs caractéristiques?: importance des références déontologiques sur le plan des valeurs (humanistes et altruistes), autonomie des professionnels dans la conception et l’exécution de leur travail, insertion des personnels dans des rapports salariaux fordiens. Inversement, l’organisation peut se définir par la recherche de la rationalité et de l’efficacité, la subordination des professionnels aux orientations des dirigeants des organisations et la déconstruction des anciens rapports salariaux. Dans le cadre de l’ancienne institution sociale, ce sont en effet les professionnels formés, revendiquant la légitimité de leur charisme et de leur expertise, qui concevaient et mettaient en œuvre les dispositifs au sein desquels ils intervenaient, dans des logiques certes diversifiées mais fondées sur une conception commune de ce que François Dubet (2000) appelle le «?programme institutionnel?». Par ailleurs, sur le plan des rapports salariaux, l’action sociale s’est mise en place après la Seconde Guerre mondiale, en lien avec la construction sociale de l’emploi à la française et le développement des protections salariales ou sociales. Le travail social s’est ainsi structuré dans des institutions sociales publiques ou privées à but non lucratif, financées par des fonds publics. Le système d’emploi du secteur social s’est construit (en même temps que le salariat) sur la qualification des personnels, la classification professionnelle, des conventions collectives, une reconnaissance salariale, un poste de travail lié à la qualification de l’individu, la norme du temps plein et des possibilités de promotion sociale et de formation continue.

6Mais, depuis la fin des années 1990, les institutions d’action sociale sont transformées par les politiques néolibérales, lesquelles ne valorisent pas la formation, le diplôme ou la qualification, mais introduisent la référence à la compétence, l’individualisation et la méritocratie. L’utilité sociale du travail social est mise en doute en permanence et le champ de l’action est élargi à des professionnels formés en dehors des instituts de formation au travail social, souvent appelés intervenants sociaux. Le pouvoir politique essaie par ce biais de contourner la citadelle du travail social, perçue comme résistante aux changements, en l’ouvrant soit à d’autres types de professionnels (les «?nouveaux métiers du social?»), soit aux entreprises privées du secteur marchand. Un processus de déprofessionnalisation est en cours, au sens où les organisations gestionnaires, et en amont les technostructures, définissent et imposent aux professionnels leurs propres conceptions, procédures et pratiques dans l’ensemble des domaines de vie de l’organisation (budget, management, rapport aux usagers…). Un exemple des plus significatifs en est donné, dans le secteur du handicap, par l’Offre de services unifiée, imposée au Cap Emploi par l’Agefiph [2] à la suite de la pression exercée par des audits répétés, assortis de menaces de déconventionnement.

7L’organisation d’actions sociales repose désormais sur des logiques plus individuelles?: la compétence, l’évaluation, la performance, le management par la qualité et le projet. Les valeurs antérieures fondées sur l’égalité des chances, la solidarité, le don, voire la charité, s’affaiblissent?; ce qui domine désormais, c’est la gestion, la performance, la commande publique, l’individualité, le fait qu’on ne demande plus aux professionnels de s’approprier le travail puisqu’il est pensé par d’autres et en dehors d’eux. Le mode de management des organisations sociales impose aux salariés d’être réactifs, performants. Les institutions sociales tendent à devenir de simples prestataires de service, et les travailleurs sociaux de simples exécutants.

8La recherche de productivité et d’efficience devient un leitmotiv dans le secteur social, comme on le voit par exemple dans la fixation des montants de subvention en fonction des résultats chiffrés obtenus dans le secteur de l’insertion professionnelle. Le patronat le plus classique, celui du secteur privé marchand, s’introduit de plus en plus dans le champ social (aide à domicile, personnes âgées, insertion professionnelle…), soucieux d’en tirer le plus grand profit grâce à la captation des financements des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale et de l’État. La généralisation des appels d’offres et de la mise en concurrence, issue en droite ligne des directives européennes sur les services, favorise ce mouvement qui tend à faire entrer dans le jeu marchand un pan entier de l’activité qui jusqu’ici lui échappait (Chauvière, 2007).

Au niveau macro

14Aujourd’hui, dans un contexte où les institutions se sont restructurées en des organisations complexes, les administrateurs ont élargi leur champ d’intervention?: ce sont eux le plus souvent, aidés par les directions, qui définissent de manière précise non seulement la façon de décliner la mission qui leur est déléguée par les autorités légales, mais aussi la façon de la remplir, les dispositifs et procédures à mettre en œuvre et à respecter, la répartition des rôles entre les différents types d’intervenants sociaux et les formes que doit prendre l’évaluation?; ils déterminent aussi, et surtout, les résultats à atteindre, présentés le plus souvent en termes quantitatifs.

15Le rôle nouveau des élus politiques locaux complexifie ce raisonnement. Les conseillers généraux, en particulier, décident des orientations globales de l’action sociale départementale?; ils habilitent, subventionnent, contrôlent et recourent de plus en plus souvent aux appels d’offres?; dès lors, plus proches du terrain que les ministres parisiens d’avant la décentralisation, ils sont soucieux que les deniers publics dont ils sont comptables devant leurs électeurs soient utilisés le plus efficacement possible. L’exigence de résultats est ainsi présente dans de nombreux domaines, en particulier dans celui de l’insertion professionnelle (lutte contre le chômage) et celui de la sécurité des espaces urbains (lutte contre la délinquance).

16Pour les intervenants sociaux, ces évolutions se caractérisent au quotidien par une modification des conditions d’exercice de leur métier. Sur le plan des orientations globales, les décideurs imposent de plus en plus fréquemment un contrôle étroit des conditions de soutien des personnes en difficulté (attribution d’aides financières, recherche d’emploi…), assorties d’une obligation de contrepartie, dans une logique de stigmatisation des usagers et de dénonciation des effets pervers de l’assistance. Certes, cette volonté peut se voir contrée par la résistance des travailleurs sociaux, mais celle-ci ne peut réellement s’exercer que dans le face-à-face de la rencontre?; dès qu’il faut passer par les procédures en vigueur, leur marge de liberté se réduit très sensiblement.

17Surtout, et c’est un pilier sans doute majeur de la gouvernance, se généralisent les procédures d’appel d’offres, incitant chaque organisation à entrer en compétition avec les autres et incitant, plus encore, chaque salarié à jouer ce jeu de la concurrence sous peine de voir son organisation affaiblie et, à terme, être condamnée à la fermeture. L’introduction de ce véritable cheval de Troie dans les anciennes institutions sociales et médico-sociales et dans les anciennes logiques professionnelles n’a pas seulement pour effet de normaliser les pratiques. Elle va désormais jusqu’au formatage des esprits, acculés à penser dans les termes du paradigme libéral (individualisation, compétition, performance…).

Au niveau micro

18Dans ce contexte, où les dirigeants tendent souvent à mettre en œuvre les caractéristiques de la gouvernance, telles que nous venons de les présenter, et à instaurer, à l’égard des usagers, une logique de distance [3], les marges de liberté de penser et d’agir des intervenants sociaux persistent néanmoins. Mais aujourd’hui, de plus en plus, elles se situent au seul niveau du face-à-face entre l’usager et l’intervenant. Dans ce face-à-face, celui-ci dispose encore d’une grande liberté dans la manière de conduire la relation avec la personne, de comprendre ses difficultés et de chercher les solutions les meilleures pour y répondre?; sur cette base, il doit ensuite chercher le moyen de faire valider par sa hiérarchie les solutions qu’il souhaite. Des pratiques clandestines d’évitement et de contournement se mettent en place, souvent dans le cadre d’un accord informel avec un groupe de collègues?; elles consistent généralement à présenter de manière ad hoc les difficultés de la personne à la hiérarchie, de façon à déclencher la solution attendue. On en voit des exemples chez les travailleurs sociaux lorsqu’il s’agit de rédiger un rapport sur la situation d’un usager à destination d’une autorité qui décidera d’une mesure (rapport à l’ancienne Commission locale d’insertion pour déclencher l’attribution du Revenu minimum d’insertion, ou rapport au juge des enfants pour déclencher une mesure de suivi en milieu ouvert…). Du côté des cadres intermédiaires, le même processus est à l’œuvre?: le cadre, pris entre les injonctions de sa direction et la sensibilité des équipes qu’il pilote, peut choisir entre plusieurs solutions?: imposer les injonctions directoriales, s’aligner sur les résistances des équipes ou trouver un compromis entre ces deux positionnements.

19Des contestations plus visibles et plus affirmées peuvent également s’exprimer, cette fois sur le terrain du débat idéologique et avec l’appui de groupes organisés – associations professionnelles, syndicats… Elles consistent généralement à critiquer les injonctions des directions, voire des élus politiques, sur la base d’une compétence revendiquée par les professionnels et d’une conception de la qualité du service rendu différente de celle des décideurs. Cette contestation ouverte se fonde sur les deux logiques d’action susceptibles de contrer les orientations de la gouvernance?: la logique de proximité et la logique d’implication contractuelle.

20Mais on voit également des intervenants sociaux chercher un nouvel emploi dans un autre secteur du champ social, voire en dehors de ce champ, lorsque le sentiment de «?perdre son âme?» devient insupportable. La typologie d’Albert Hirschman s’applique assez bien ici?: «?voice, exit, loyalty?» (protester, partir, se conformer), typologie à laquelle on ajoutera les pratiques clandestines de contournement des injonctions.

21***

22En conclusion, il ne fait guère de doute que ces résistances ne pourront pas s’opposer longtemps à la puissance des réorganisations en cours dans le champ social, mises en œuvre par les acteurs de la gouvernance, et dont le levier le plus efficace est l’introduction des règles du marché et de la compétition. Cette évolution peut être retardée non seulement par l’action de résistance des intervenants sociaux, mais aussi par des modes de gouvernement (via élus politiques, directions et cadres intermédiaires) qui ne soient pas ceux de la gouvernance néolibérale contemporaine. Pour autant, le coup d’arrêt à ces évolutions ne peut se concevoir que dans un retournement, tout à fait improbable dans la situation présente, des positionnements des acteurs de la gouvernance, lequel ne peut à son tour se concevoir que dans une transformation fondamentale du régime global de gouvernement de la société.