Intégrer les droits des enfants en tant que droits de la personne

8L’une des voies suivies, de nature judiciaire, s’est centrée sur le traitement des droits des enfants comme des droits de la personne. Ainsi, en novembre 2001, la réunion des ministres européens chargés de l’enfance se concluait ainsi : « La réunion des ministres européens en charge de l’enfance souhaite l’introduction du mainstreaming pour l’enfance et les droits de l’enfant dans toutes les politiques de l’Union » (cité dans Euronet, 2004, p. 2). Les députés européens ont aussi promu activement une plus grande attention à la Cide. Par exemple, cette résolution de la session spéciale de l’Assemblée générale sur les enfants des Nations unies, en 2002, qui appelait à « l’inclusion d’une base légale dans les traités de l’UE pour promouvoir et protéger les meilleurs intérêts de l’enfant dans toutes les politiques de l’UE, les programmes et la législation » (idem).

9Les groupes et les associations mobilisés pour la promotion des droits de l’enfant ont exercé des pressions pour que les enfants soient déplacés de la marge vers le centre des politiques. Des organisations comme European Children’s Network (Euronet) et Eurochild ont, depuis la première moitié des années 2000, été partisanes d’un plus grand engagement de l’UE pour faire avancer les droits des enfants à la fois au sein de l’Union mais également dans ses relations internationales. Le travail sur la Convention sur l’avenir de l’Europe en 2002-2003 a fourni un terrain privilégié pour une mobilisation de ces activistes. L’avant-projet de traité constitutionnel de l’UE avait inclus des références aux droits des enfants. C’était la première fois que ceux-ci étaient mentionnés dans un document constitutionnel européen. Cette attention a été maintenue dans le traité de Lisbonne par la révision de l’article 2.

10Dans la seconde moitié de la décennie, l’approche politique centrée sur les droits des enfants en tant que droits de la personne a donné lieu à l’élaboration d’un cadre stratégique. La Stratégie européenne sur les droits de l’enfant (Commission européenne, 2006, 367 Final) de 2006 a mis l’accent sur la situation à la fois au sein de l’UE et à l’extérieur, dans le monde entier. Cependant, des éléments postérieurs à ce cadre se sont principalement développés dans le champ de compétences de la direction générale (DG) Relations extérieures. Ce cadre inclut les Orientations de l’Union sur les enfants face aux conflits armés, adopté par le Conseil des affaires générales en décembre 2003, et Une place à part pour les enfants dans l’action extérieure de l’UE (Commission européenne, 2008, 55, final).

11L’importance donnée aux relations extérieures signifie que les droits des enfants sont considérés comme faisant « partie des droits politiques globaux de l’UE » [3]. La DG Justice, Liberté et Sécurité est l’autre principale institution européenne active dans le domaine. Ainsi, lors du vingtième anniversaire de la Cide, célébré en novembre 2009, les commissaires représentant l’UE étaient ceux des relations extérieures et de la justice. Ils ont parlé en ces termes de l’engagement européen pour les droits des enfants : « L’action de la Commission européenne en la matière sera axée, au cours des prochaines années, sur les domaines prioritaires suivants : la violence à l’égard des enfants, l’embrigadement d’enfants dans les conflits armés, la pauvreté, les enfants en position particulièrement vulnérable (tels que les mineurs non accompagnés et les Roms) et les enfants « invisibles » (y compris le travail des enfants et le trafic d’enfants) » [4]. Il s’agit d’un exemple de la manière dont les partisans des droits des enfants considèrent la pauvreté des enfants comme une menace parmi d’autres, mais pas nécessairement l’une des plus alarmantes.

12Les institutions de l’Union ont été encouragées dans cette lecture des droits des enfants par les principaux groupes de lobbying. Par exemple, en 2007, Euronet et Eurochild ont publié un document de travail conjoint qui soulignait en préalable que « la législation européenne et les actions ont besoin d’être en lien avec la Convention des Nations unies des droits de l’enfant (1989) et ne devraient pas ignorer ou atténuer le contenu de cette Convention. Le Parlement européen doit pouvoir rendre compte de ses engagements comme on cherche à le faire dans cette Communication [5]. L’adoption par le Parlement européen du rapport du Comité des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures est particulièrement important à cet égard » (Eurochild, 2007, p. 1). Le document de travail va jusqu’à appeler à une coopération avec « d’autres organisations internationales ». L’effet de ce cadrage sur les droits des enfants en tant que droits de la personne permet de porter l’attention en dehors de l’Europe ou, comme cité ci-dessus, sur les Roms et les mineurs immigrés isolés qui vivent pour beaucoup dans les marges de la société européenne.

Mainstreaming des enfants dans une perspective d’investissement social

13Une autre vision du mainstreaming était présente dans la Stratégie européenne sur les droits de l’enfant de 2006 ainsi que dans une partie des discours politiques sur le mainstreaming children, et particulièrement dans les institutions, pratiques et mécanismes institutionnels de protection sociale et d’inclu-sion sociale au sein de la DG Emploi, Affaires sociales et Égalité des chances et de la DG Éducation et Culture. Cette dernière est notamment concernée par la participation des enfants et des jeunes au sein de leurs communautés.

14Assurer les droits sociaux des enfants demande davantage qu’une simple déclaration constitutionnelle ou qu’une ouverture à la participation politique des jeunes [6]. Ainsi, la DG évoque le problème brièvement : « Bien souvent, les enfants qui grandissent dans la pauvreté et l’exclusion sont entraînés dans un “cycle’’ transmis de génération en génération. Impliquant un accès inégal aux ressources et aux opportunités, et souvent associée à la discrimination, la pauvreté des enfants est un déni des droits de l’enfant. Elle entraîne de graves conséquences à long terme, empêchant les enfants d’atteindre leur plein potentiel, menaçant leur santé et entravant leur développement personnel, leur éducation et leur bien-être général [7] ». Cette citation correspond typiquement à ce que nous avons appelé la perspective d’investissement social (Jenson et Saint-Martin, 2006). Résumant cette perspective politique, Bruno Palier écrit : « Cette approche montre que les politiques sociales ne peuvent se contenter d’être des dispositifs d’indemnisation, mais qu’elles doivent porter une stratégie collective d’investissement social » (Palier, 2008, p. 6).

15Se référant à la France, Jacques Delors et Michel Dollé (2009) définissent ce qu’ils entendent par la notion : selon eux, l’« investissement social » qui étaye cette perspective politique dépend pour sa cohérence d’une « stratégie d’investissement social centrée sur l’enfant » et d’un « effort sur l’investissement en capital humain » [8].

16Au départ plus lente à adopter la perspective d’investissement social que les États membres, l’UE s’est engagée dans cette direction à partir de 2005 (Jenson, 2008). La centralité de l’attention portée à l’intégration de la pauvreté des enfants a été l’un des signes de ce changement. Elle s’est traduite par un ciblage sur le cycle intergénérationnel de la pauvreté. Afin de briser ce cycle, on a encouragé l’emploi des parents et promu l’éducation préscolaire et les services de garde.

17Effectivement, l’un des objectifs clés de la stratégie emploi de l’UE est que les mères soient encouragées à devenir actives davantage pour assurer un meilleur avenir à leurs enfants que pour leur propre avenir ou situation actuelle. La justification pour augmenter le taux d’activité des femmes (conformément aux objectifs de la Stratégie de Lisbonne) a eu pour résultat des changements importants dans la manière dont les pratiques de promotion de l’égalité des chances sont maintenant considérées. Par exemple, l’activité des femmes est moins justifiée en termes d’encouragement à l’égalité entre les femmes et les hommes et davantage comme une manière d’augmenter le revenu des familles, ce qui est mieux pour les enfants. Ce qui compte, en d’autres mots, c’est le revenu plus que la qualité du travail et les possibilités de carrière ou d’absence de discrimination (Jenson, 2008). En conséquence, le mainstreaming donne peu de visibilité aux adultes qui éduquent des enfants, surtout des mères.

18Mettre sur le même plan le processus d’inclusion sociale et la perspective d’investissement social dépend d’un ajustement de la perspective politique et de la création de nouveaux indicateurs statistiques. Ainsi, l’indicateur du nombre d’enfants pauvres peut donner lieu à un discours politique sur la pauvreté des enfants, ce que ne peut pas faire un indicateur du nombre de familles pauvres. De plus, comme le souligne l’un des auteurs d’un rapport qui consacre la notion de children mainstreaming dans le processus d’inclusion sociale (Atkinson et al., 2005) : « Nous soulignons, en fait, avec la notion de children mainstreaming, l’idée d’investissement dans le futur […] C’est cette notion de pacte intergénérationnel du cycle de vie qui permet l’investissement dans les enfants […] Et, effectivement, cela a eu de très intéressantes conséquences […] C’est certainement vrai que si vous concevez vos indicateurs à travers une perspective tenant compte des enfants, ceci vous mène dans différentes directions qui commencent avec les indicateurs, puis à ventiler la population et en se demandant combien d’enfants vivent au sein des ménages » [9].

19Cependant, cette approche du children mainstreaming n’a pas duré. D’une part, parce que la Commission européenne (CE) a commencé à penser encore à d’autres formes de mainstreaming. Depuis 2008, dans son appel à un « engagement renouvelé pour l’Europe sociale », la CE a indiqué que les considérations de politique sociale doivent aussi être « intégrées » au sein de toutes les politiques de l’UE (par exemple, compétition, marché intérieur, politique économique, santé, immigration, agriculture, commerce, etc.) (Commission européenne, 2008, 418 Final, p. 6). Une entreprise aussi vaste a conduit à la fois à minimiser toute prise en compte des enfants et a probablement condamné le processus de « politique sociale intégrée » à n’être rien de plus qu’une action symbolique.

20Le second facteur à prendre en compte pour comprendre cette mise à l’écart du discours sur « l’intégration des enfants » dans le champ social est que « la pauvreté » est, en réalité, davantage centrale que « les enfants ». En 2001, dans les premières discussions sur le Plan d’action nationale qui fait partie du processus d’inclusion sociale, un certain nombre d’États membres s’étaient fixé comme objectif d’agir sur le taux élevé de pauvreté à partir des enfants et, depuis 2006, la pauvreté des enfants est présente dans le rapport annuel sur la protection sociale et l’inclusion sociale.

21Lier pauvreté et enfants dans une simple phrase n’est pas sans conséquences. Cela a signifié que le problème « appartient » aux associations et institutions au sein de l’UE dont les actions ciblent la pauvreté. Un ensemble de groupes s’est formé autour du Réseau européen de lutte contre la pauvreté (European Anti-Poverty Network, EAPN), dont plusieurs associations combattant la pauvreté des enfants. Leur interlocuteur politique est la DG Emploi, Affaires sociales et Égalité des chances. À la fois pour les institutions de l’UE et les groupes militants, la pauvreté des enfants est certainement une menace pour le futur. Mais, à cet égard, les enfants ne sont que l’un des groupes à risque de pauvreté parmi beaucoup d’autres.

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