Hypothèses explicatives des changements de paradigme

4L’explication des changements de politique publique repose sur des notions et des hypothèses variées (Hassenteufel, 2008) qui tentent de déconstruire les réformes observées en s’interrogeant sur leur temporalité, leurs modalités et leurs effets. L’une des notions les plus connues, proposée par Peter Hall, entend montrer que les réorientations substantielles des politiques publiques sont déterminées par ce qu’il appelle des changements de paradigme des politiques publiques (Hall, 1993). Pour lui, en effet, les principes structurant et légitimant les politiques publiques s’apparentent à des ensembles cohérents de valeurs et de connaissances, qui définissent la nature des problèmes à traiter et les cadres possibles de régulation de ces problèmes par l’État. Dans son analyse de la diffusion dans la plupart des grands pays occidentaux de principes keynésiens au sein des politiques macro-économiques depuis les années 1930-1940, il montre ainsi que les théories de John Maynard Keynes ont été peu à peu intégrées, adaptées et diffusées par des acteurs politico-administratifs, jusqu’à justifier un interventionnisme poussé de l’État dans des marchés jugés en déséquilibre. Bien plus, de la même façon que la science évolue par des réorientations périodiques rythmées par des changements de paradigme (Kuhn, 1972) [1], P. Hall estime que les réformes de l’État sont souvent le fait de contextes de crise, tout à la fois objectifs et paradigmatiques, qui nourrissent de nouvelles interrogations sur le fonctionnement de l’État et servent en définitive à produire de nouvelles connaissances et de nouvelles lignes directrices pour les politiques publiques. Ainsi, c’est le constat croissant des déficiences des plans de relance keynésiens des années 1970 couplé à une crise économique profonde liée aux chocs pétroliers, qui détermina, selon lui, la production de diagnostics différents, issus de la théorie monétariste, diagnostics progressivement saisis et traduits politiquement par des leaders conservateurs comme Ronald Reagan et Margaret Thatcher en politiques de dérégulation des marchés et de retrait de l’État.

De nouveaux paradigmes dominants

5Cette analyse initiale interroge à plus d’un titre la compréhension des changements observés dans les différentes formes d’État-Providence ces dernières années. La question la plus simple consiste à se demander si l’accumulation des réformes récentes a une cohérence telle que l’on puisse parler d’un changement global de paradigme. En observant certains domaines, tels que les politiques de lutte contre la pauvreté (Paugam, 2005) ou encore les réformes des systèmes de retraite (Palier, 2003), il est frappant de voir que nombre de principes et de diagnostics furent similaires : dénonciation des politiques antérieures pour leur inefficacité et/ou pour ne pas avoir remédié véritablement aux mécanismes d’exclusion sociale ; individualisation et ciblage croissant des dispositifs de protection ; accroissement du rôle des acteurs privés (cas des assurances en matière de retraites), etc. Il serait nécessaire de détailler et de nuancer plus avant ces éléments, mais d’une façon générale et volontairement schématique, il est possible d’avancer ici comme explication à ces tendances convergentes l’émergence et l’institutionnalisation de nouveaux paradigmes dominants dans les politiques sociales, paradigmes marqués par l’affirmation d’un « référentiel de marché » (Muller, 2009) ou d’une orientation néolibérale remettant en cause les figures antérieures de « l’État protecteur ». D’autres formulations ou imputations sont possibles, en soulignant par exemple le rôle de « la troisième voie » [2] théorisée par Anthony Giddens (Giddens, 1998) et mise (au moins partiellement) en œuvre par Tony Blair et le New Labour en Grande-Bretagne (Faucher-King et Le Galès, 2007). Reste l’idée de l’émergence progressive d’une nouvelle « question sociale » selon l’expression de Pierre Rosanvallon (Rosanvallon, 1995), qui a progressivement légitimé et nourri des réformes profondes des politiques sociales dans la plupart des grands pays occidentaux à partir des années 1980.

Le rôle des think tanks

6La question qui se pose ensuite est celle de savoir d’où viennent ces nouvelles représentations de la société et de l’État constitutives des nouveaux paradigmes des politiques sociales. Pour reprendre à nouveau les travaux de P. Hall, l’un des intérêts supplémentaires de son analyse des changements de politiques publiques repose sur le fait qu’il met en avant le rôle de certains acteurs dans la production et la diffusion de ces nouveaux axes de développement de l’action publique. En simplifiant, on peut dire que son analyse visait en particulier à mettre en avant le rôle de «?traduction?» que parvenaient à remplir certains acteurs entre le monde scientifique, où les changements de paradigme sont liés à des dynamiques de connaissance, et le monde politique, où les changements de paradigme sont indissociablement liés aux règles de la compétition électorale et des logiques de conquête et d’exercice du pouvoir. Dans le cas des politiques monétaristes portées par les partis conservateurs au cours des années 1980, de nombreuses analyses pointèrent par exemple le rôle des think tanks dans la captation et la redéfinition des connaissances scientifiques en axes de développement de nouvelles politiques publiques [3]. Ainsi, en Grande-Bretagne, l’un des plus connus reste sans nul doute le Centre for Policy Studies, créé dès 1974 par Sir Keith Joseph, qui devait fournir au gouvernement conservateur de M. Thatcher à partir de 1979 un substrat idéologique et des idées de réforme de l’action publique dans une pluralité de secteurs.

Le rôle des organismes internationaux

7Parallèlement aux think tanks, les organismes internationaux jouèrent un rôle essentiel dans ces réformes de politiques macroéconomiques, dont les conséquences furent dès l’origine, directement ou indirectement, décisives pour la réorientation ultérieure des politiques sociales. Ainsi, pour l’Amérique latine, cite-t-on souvent en exemple le « consensus de Washington », une série d’axes souhaitables de développement des politiques publiques, initialement définie par l’économiste John Williamson, et qui devait ensuite être endossée et promue par plusieurs grandes organisations internationales, en particulier la Banque mondiale. Sans entrer dans le détail, les problèmes endémiques de développement et de stabilisation de l’économie y étaient vus comme liés à une insuffisante libéralisation des forces productives et à une place excessive de l’État et/ou de l’économie informelle qui appelaient des réformes drastiques. Parmi les axes de réforme souhaitables, le « consensus de Washington » listait la libéralisation du commerce, la réforme fiscale ou encore des politiques sociales ciblées sur les plus pauvres.

8Ces processus globaux ont été également identifiés dans les politiques sociales. Ainsi, pour reprendre toujours le cas des retraites, Bruno Palier met en avant la publication en 1994 par la Banque mondiale d’un document, Adverting the Old-Age Crisis : Policies to Protect the Old and Promote Growth, qui structura (positivement ou négativement, en suscitant des rejets et des débats) assez largement les réformes ultérieures des politiques de retraites. De façon plus précise, ce rapport identifiait les problèmes croissants des systèmes de retraites hérités des années 1930 et de l’immédiat après-guerre?: un vieillissement démographique renchérissant la charge financière en modifiant le rapport entre actifs et inactifs ; des modes de financement trop coûteux basés sur le principe de la répartition, etc. En découlaient des propositions de réforme à prétention universelle, applicables aussi bien dans les pays les plus industrialisés que dans ceux en voie de développement, fondées sur le principe de la capitalisation. On trouve notamment dans ce rapport le thème d’une structuration des régimes de retraite autour de trois piliers principaux : un pilier public, visant à garantir un minimum de retraites, en particulier pour les plus pauvres ; un pilier obligatoire, individuel ou professionnel, incitant les individus à épargner pour leur propre retraite, mais fixé à un niveau suffisamment bas pour permettre l’existence d’un troisième pilier ; ce dernier, non obligatoire, repose sur des mécanismes d’épargne individuelle, passant notamment par des incitations fiscales et/ou des placements sur les marchés financiers. Soucieuse de montrer le caractère tout à la fois pragmatique et efficace de ces nouveaux dispositifs, la Banque mondiale mit en avant dans le même rapport des pays caractérisés depuis longtemps par une configuration analogue, la Suisse, ou des pays ayant pratiqué avec succès la réforme d’un régime à un autre, le Chili. L’examen des réformes entreprises, en particulier en Europe ces dernières années, pourrait montrer à quel point ces principes structurants, comme les justifications avancées, sont un reflet plus ou moins fidèle des diagnostics et solutions préconisées par la Banque mondiale, ainsi que par d’autres organisations internationales, comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Le rôle de l’Union européenne

9Parallèlement à ce rôle des organisations internationales, il faudrait, par ailleurs, insister sur l’influence d’autres institutions supranationales, en particulier l’Union européenne. Depuis le sommet de Lisbonne de 2000, à l’origine de l’idée d’une « économie de la connaissance » en Europe, de nombreuses propositions de réforme ont en effet été élaborées, puis diffusées par l’Union européenne en direction de ses États-membres. Il en est ainsi pour ce qui est parfois qualifiée de « Stratégie européenne pour l’emploi » (SEE), dont les objectifs énoncés par la Commission elle-même visent « à encourager les échanges d’informations et le dialogue entre les États membres, afin de définir des solutions ou des bonnes pratiques et de créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité dans chaque État membre ».

10Par ce biais, les instances communautaires ont mis en place des mécanismes de concertation et de confrontation d’expériences, en particulier dans la cadre de la « Méthode ouverte de coordination » (Moc) qui tend à mutualiser les connaissances, à partager les analyses et à favoriser des réformes convergentes en matière de lutte contre le chômage notamment. Si les initiatives communautaires restent limitées en termes de politiques européennes stricto sensu, elles n’empêchent donc pas de voir dans les réformes récentes la « main invisible » [4] de l’Union européenne (Lahusen, 2007).

Une influence difficile à évaluer

12Il existe un premier problème d’analyse, qui tient à la difficulté de mesurer avec précision la part relative qu’occupent ces organisations internationales dans la gestation et la diffusion de ces paradigmes de politique publique. L’idée avancée, de façon parfois polémique, d’une influence massive de ces organisations dans les réformes actuelles des politiques sociales, est en effet difficile, voire impossible, à prouver. Leur capacité à générer des informations et des propositions est indéniable, ainsi que leur aptitude à diffuser leurs résultats auprès des États, par le biais de rapports, mais aussi par la socialisation des élites politico-administratives nationales au sein des réseaux internationaux d’experts. En ce sens, en matière de politiques sociales comme dans d’autres domaines d’ailleurs, les organisations internationales sont clairement au centre des « communautés épistémiques » (Haas, 1992) autour desquelles s’élaborent les politiques sociales contemporaines. Mais ces mêmes organisations internationales ne détiennent ni le monopole de cette fonction de structuration, ni des moyens nécessairement supérieurs aux ressources d’influence caractéristiques d’autres organisations ou institutions. Si dans le cas du Fonds monétaire international ou de la Banque mondiale, elles disposent parfois d’un réel pouvoir coercitif sur les États notamment par le biais des aides conditionnées à des réformes domestiques, leur influence sur les politiques nationales est souvent plus informelle et donc moins aisément isolable et identifiable.

13Dans le cas précité des récentes réformes des retraites, leur rôle a pu être jugé décisif, tant nombre de politiques semblent avoir emprunté les formes prescrites par la Banque mondiale. Il est pour autant difficile d’imputer à cette dernière une influence exclusive et première dans ce domaine, tant les diagnostics et solutions semblent faire l’objet de retraductions et de déclinaisons propres à chaque contexte sociopolitique national.

Des effets à nuancer

14Bien plus, au-delà même de cette question de l’imputation des idées de réforme, il est possible de nuancer les effets concrets de ces propositions internationales sur les politiques nationales. Lorsqu’il avait examiné les conséquences réelles des réformes entreprises par R. Reagan et M. Thatcher sur leurs États-Providence respectifs dans les années 1980, Paul Pierson avait par exemple montré que le désir de réforme soutenu par ces nouveaux paradigmes d’action publique bute sur la résistance des clientèles concernées et sur la grande complexité des configurations institutionnelles que les acteurs politiques souhaitent modifier (Pierson, 1994). Ainsi, dans le cas des États-Unis, la volonté affichée par R. Reagan de « retrancher » l’État de la protection sociale avait-elle été fortement édulcorée par la mobilisation des retraités, soucieux de conserver les avantages acquis.?Dès lors, selon P. Pierson, l’hypothèse d’un changement paradigmatique des politiques publiques s’en trouve fortement amoindrie, tant les institutions et les intérêts se révèlent être de puissants facteurs d’inertie. Dans le cas des politiques récentes, les résistances au changement persistent, que ce soit à l’encontre des réformes des systèmes de retraite ou d’autres pans de la protection sociale. La responsabilité des organisations internationales est même souvent un argument invoqué par les acteurs concernés pour justifier leur opposition aux réformes entreprises. Au-delà de leur capacité à initier des réformes, ce sont ainsi les effets mêmes de ces réorientations paradigmatiques qui semblent devoir être nuancés.

15***

16Souvent présentées comme l’un des vecteurs des transformations des logiques de gouvernement, au point que la période actuelle verrait apparaître une gouvernance multiniveaux, corollaire au niveau politique de la globalisation économique et culturelle, les organisations internationales ont bien joué un rôle d’expertise et de proposition qui a pu influencer les réformes de l’État-Providence entreprises depuis une vingtaine d’années. Les paradigmes structurant actuellement les politiques sociales sont indéniablement, au moins pour partie, un produit de l’activité cognitive et normative de ces institutions supranationales. Elles ne sont pour autant qu’un acteur parmi d’autres des processus de recomposition des politiques sociales, dont les effets sont souvent « filtrés » par les acteurs et les institutions nationales. La crise actuelle, ouverte par la déstabilisation des marchés financiers en 2008, est d’ailleurs une nouvelle preuve de ce caractère complexe et pluraliste des processus sociopolitiques de régulation. En incitant à des révisions plus ou moins profondes des politiques sociales, la crise renforce en effet tout à la fois l’influence des organisations internationales, comme le FMI, mais elle tend également paradoxalement à légitimer de nouvelles formes d’interventionnisme étatique, comme l’atteste la réforme de la Sécurité sociale américaine entreprise par le président Barack Obama.