1L’Union européenne étant une construction avant tout économique, le social reste encore en grande partie de la compétence des États membres. De fait, le cadre supranational ne paraît pas le mieux adapté à la définition des politiques basées sur le principe de solidarité. En outre, tous les États membres sont loin de souhaiter l’avènement d’un modèle social européen.

2En France, dans le langage politique courant, on parle d’« Europe sociale ». La notion de « modèle social européen » est aussi employée, plutôt par les experts et par le personnel politique. L’origine de cette seconde expression est souvent attribuée à Jacques Delors (Jepsen et Serrano Pascual, 2005, p. 25). En toute hypothèse, elle appartient plus au langage politique qu’au langage scientifique. Il convient donc d’éclairer d’abord cette ambiguïté. Nous pourrons ensuite situer la participation communautaire (supranationale, quasi fédérale) à la gouvernance du « social » dans l’Union européenne (UE) et s’apercevoir qu’elle y occupe une place relativement mineure, sauf indirectement, presque toujours au titre d’une « intégration négative », pour reprendre l’expression utilisée par Fritz Scharpf [1]. Nous serons enfin amenés à qualifier schématiquement les effets et les impacts de la strate communautaire de régulation sur les systèmes nationaux. Nous verrons qu’ils sont, pour le moins, contradictoires mais jamais négligeables, alors même que très peu de citoyens européens en sont conscients (Barbier, 2008).

Un ou deux « modèles sociaux » européens ?

3Il y a deux façons de répondre à la question de savoir s’il existe un « modèle social européen » : l’une est politique, l’autre scientifique. Peut-on dire que les États membres de l’UE sont suffisamment proches les uns des autres au point de former un modèle différent de celui des États-Unis ?

4Le terme politique a pour fonction de mobiliser les membres de l’Union et leurs citoyens autour d’un thème dont l’évidence n’est pas acquise a priori. C’est le premier « modèle », mobilisateur. On peut ainsi affirmer que les pays de l’UE ont en commun une certaine conception de l’articulation entre l’économie et les politiques sociales.
D’un point de vue analytique, la question consiste à identifier empiriquement des traits communs d’un modèle compris dans une autre acception. Ainsi, contrairement aux États-Unis (jusqu’en 2009), tous les pays européens ont adopté une prise en charge collective des risques associés à la maladie. De même, dans tous ces pays – quoique de façon bien hésitante et contradictoire dans plus d’un nouvel État membre –, le rôle des négociations entre partenaires sociaux est institutionnalisé. Voilà deux traits qui rassemblent les pays européens. Cela suffit-il pour faire un « modèle » commun ? On peut en douter. Pourtant, le « vrai » modèle social européen, d’un point de vue concret, est peut-être à rechercher dans le fait que la protection sociale, en Europe, n’est désormais jamais uniquement nationale : elle comporte un niveau communautaire, une couche supranationale de règles, de dispositions qui influencent ce qui se passe dans les pays membres, et même un modeste financement spécialisé. Pour les sciences sociales, il ne fait aucun doute que l’édifice de la protection sociale européenne est désormais hybride : à côté d’une variété de configurations nationales [2], il existe une « couche communautaire » de protection sociale.

La place de la gouvernance européenne dans la gestion du « social »

5La gestion du «?social?», dans tous les pays de l’UE, est influencée, au moins indirectement, par l’existence de la coordination du niveau communautaire et, au premier chef, par le droit. Trois traits principaux caractérisent cette situation :

• l’intégration européenne s’est faite selon l’empreinte des origines du premier traité : il s’agit d’une construction économique, même si une dimension sociale s’est progressivement et substantiellement installée (Schutter, 2006) ;
• la répartition initiale des compétences est restée, fondamentalement, la même : le « social » relève du niveau national, nonobstant l’introduction limitée du vote à la majorité qualifiée ;
• la hiérarchie des normes juridiques, pendant le même temps, a été bouleversée, puisque, sur la base d’une série de décisions particulièrement inventives de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), l’ordre juridique communautaire est devenu, dans tous les États membres, malgré leur résistance initiale, supérieur aux ordres juridiques internes [3]. Cette cour a, dès ses débuts, interprété les traités de son propre chef, en contribuant à la formulation de principes qui n’y figuraient pas expressément à l’origine. Trois principes européens de cet ordre ont une importance générale, et s’appliquent bien au-delà de la protection sociale. Il s’agit du principe de l’effet direct du droit communautaire ; ensuite de celui de la prééminence du droit communautaire sur les droits internes ; et enfin, de ceux concernant les libertés économiques (liberté d’établissement, de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux) associés à celui selon lequel la concurrence ne doit pas être entravée. Ces principes, progressivement solidifiés, « commandent », en quelque sorte, à l’ensemble du droit des États membres. L’objectif de promouvoir ou d’augmenter les droits sociaux était absent du traité : le progrès social viendrait par surcroît, en quelque sorte, de l’intégration économique. Même si l’on admet qu’il y a eu une meilleure prise en compte progressive de la « dimension sociale », manifestée par l’évolution de la jurisprudence de la CJCE, cela n’empêche pas, y compris après l’adoption formelle de textes contenant des droits sociaux [4], que les droits économiques et les droits sociaux ne sont pas traités d’une façon équivalente dans le droit de l’UE. Par comparaison avec les libertés de circulation et d’établissement, les droits sociaux ne sont, en quelque sorte, pris en considération qu’en tant qu’ils pourraient être affectés par le fonctionnement du marché (ou, vice-versa, affecter son fonctionnement). Mais leur application « pour eux-mêmes » ne constitue pas, à proprement parler, une tâche politique explicite de l’UE. Cette situation a très peu de chances d’être bouleversée. Au total, considérée avec le recul d’une cinquantaine d’années, la logique générale qui a présidé aux développements de la dimension sociale de l’Europe peut être caractérisée comme la combinaison de l’influence décisive et obstinée des principes de la libéralisation des marchés avec les mécanismes de l’intégration négative, poussée par les décisions de la CJCE visant l’abolition des obstacles à la concurrence.

Pourquoi la substance des politiques sociales reste (et restera) au niveau national

6Dans son ouvrage pionnier, Maurizio Ferrera établit que la protection sociale a toujours, au cours de son histoire, supposé deux mécanismes sociaux : la fermeture (au moins relative), d’un côté, qui est liée à l’existence des frontières de l’État-nation (c’est le bounding qui est permis par les boundaries), et le bonding, de l’autre, c’est-à-dire la création d’un lien de solidarité, de partage (sharing) dans la communauté nationale fermée ainsi par ses frontières, qui peut inclure, sur une base temporaire, des migrants (Ferrera, 2005). De nombreuses dimensions reliées à la nation, à l’État-nation et à la communauté nationale marquent les systèmes de protection sociale : le territoire, la nationalité, la résidence, la langue, la citoyenneté, le sentiment d’appartenance à la collectivité (l’une des formes de l’identification), etc. L’un des points clés de la relation réside dans les dispositions (individuelles et collectives) à partager des ressources au sein d’une communauté politique donnée. La protection sociale s’appuie, dans les sociétés démocratiques, sur des conditions sociales de légitimité et de solidarité. En second lieu, les vecteurs privilégiés de l’accès à la protection sociale, ainsi que ceux de la participation à sa construction sont la citoyenneté et l’identité/identification des individus. Enfin, l’ensemble repose sur des institutions formelles, sur des arrangements pratiques profondément marqués par leur ancrage national.

7La solidarité (professionnelle, familiale, territoriale…) ne se déploie certes pas uniquement dans le cadre national, mais ce dernier y tient un rôle essentiel dans tous les pays développés. La protection sociale est empiriquement liée au sentiment d’appartenance à cette collectivité. Pour la politique de la protection sociale, une question essentielle est en effet celle du soutien individuel mais aussi collectif (à travers des partis, des syndicats, des associations, etc.) qui lui est apporté, en liaison avec la connaissance concrète (et la représentation) des individus qui, à la fois, bénéficient des prestations et des ressources de cette protection et y contribuent. Ce soutien ne peut fonctionner au niveau fédéral européen, du moins pour l’instant. La protection sociale est à la fois une ligne de clivage politique et un argument décisif. Les analyses convergent pour démontrer que le soutien et le débat à son propos supposent des prérequis sociaux : le premier est le sentiment que la redistribution et l’allocation des prestations et des services est légitime, juste ; le sentiment qu’elles s’insèrent dans une réciprocité généralisée est le second. La solidarité est liée à un processus d’identification?: une identification de nature non essentialiste (et non unique) à la communauté nationale est chaque fois en jeu, implicitement au moins, dans la pratique de la protection sociale. Tout individu est identifié comme appartenant à une nationalité, donc à une identité nationale attribuée, et il s’ensuit qu’il est éligible à une palette de droits différente de celle des simples résidents. De l’autre côté (identité pour soi), le sentiment d’appartenance à la communauté nationale est la base empirique de la solidarité et de la justice perçues (repérables dans les enquêtes sociologiques) : celles-ci ne s’étendent donc pas facilement du « nous » de l’identité nationale à un « nous » plus grand qui comprendrait les Européens. Ce que l’on appelle « la citoyenneté sociale » est bien sûr lié au cadre national. En outre, pour que cette dernière se matérialise, il faut encore une « mise en œuvre?» des programmes et des politiques qui font exister la protection sociale. Trois points doivent être soulignés à cet égard : l’administration, pour communiquer avec les usagers, a besoin d’une langue ; en deuxième lieu, elle doit s’incarner, même au temps d’Internet, dans des territoires, des bâtiments, des guichets, des formulaires, des systèmes informatiques, etc. ; enfin, son médium privilégié est le droit, lui aussi national (y compris dans les?États fédéraux), un droit inscrit dans une histoire à chaque fois spécifique, quelles que soient les imitations et les influences réciproques. Tous ces éléments lient profondément protection sociale et cadre national. C’est pourquoi l’articulation nation/protection sociale revêt un caractère double. L’installation du principe de fermeture, qui trouve son origine à la fin du XIX^e siècle, relève d’une double rationalité qui persiste aujourd’hui : de la légitimité, d’une part, car l’attribution de droits sociaux est impossible sans contrôle du financement et ce dernier vient des intéressés eux-mêmes, que ce soit sur la base des impôts ou des cotisations sociales, ce qui légitime le ressort national et, en son sein, la variété des solidarités corporatistes ou professionnelles ; de la faisabilité pratique, d’autre part. Ce second point, comme celui de la langue, est souvent sous-estimé. Il n’en est pas moins crucial et il s’inscrit dans l’histoire.

Les effets réels de la gouvernance européenne sur les systèmes nationaux de protection sociale

8Jusqu’à encore récemment, les effets de la gouvernance européenne, peu visibles, ont conforté l’impression qu’en raison de l’absence de compétences spécifiques de l’UE, les divers peuples gardaient parfaitement le droit de faire leur protection sociale comme ils l’entendaient, en fonction de leur culture politique et des normes qu’ils se choisissaient (Barbier, 2008). Il y a vingt ans, on parlait exceptionnellement, dans les milieux de la protection sociale, de l’influence communautaire dont la pièce principale était le règlement 1408/72 concernant les travailleurs migrants, dont le nombre était faible. Aujourd’hui, les choses ont bien changé. Le règlement 884/2004, qui a remplacé le précédent, ne compte pas moins de 123 pages. Des décisions spectaculaires, désormais connues au-delà du cercle des techniciens du droit ou des élites gouvernantes, sont apparues dans le domaine du droit du travail. En effet, au moment même où la Commission se révélait, après plusieurs années de tractations, incapable de trouver un compromis avec le Parlement européen concernant l’adaptation de la directive sur le temps de travail (datant de 1993), la Cour de justice a pris des décisions mettant en cause le système social suédois, dans l’arrêt Laval, rendu en 2007. Par cette décision, en effet, la Cour a jugé que le recours à la grève des travailleurs suédois n’était pas acceptable dans le cas d’espèce car, reposant sur un accord local, les dispositions que la grève visait à défendre ne pouvaient être opposées à l’employeur étranger qui avait fait venir en Suède des travailleurs de Lettonie. Ainsi, pendant que la réglementation européenne sur le temps de travail reste minimaliste, et permet même d’y échapper par le système dit de « l’opt-out », les décisions de la Cour de Luxembourg sapent les cadres de la négociation sociale pourtant bien établis dans les pays scandinaves. Dans un autre domaine, le milieu associatif qui, en France et en Allemagne, fournit une bonne part des services sociaux sous des formules diverses du point de vue juridique, s’est rendu compte, dans plusieurs pays, que le droit communautaire devait être pris en considération. D’où les inquiétudes concernant les services sociaux dits « d’intérêt général » ou les services de santé, voire d’éducation. À tout le moins, l’incertitude juridique règne quant à l’étendue de l’application des règles de la concurrence et de l’appel à projets pour ces opérateurs souvent petits ou moyens, et qui ont fonctionné très différemment depuis des décennies. Mieux, l’extension du principe de concurrence est ici passée par l’élargissement du sens même de la notion de « service d’intérêt économique général », qui, aux origines de l’UE, concernait les réseaux de télécommunication, de transport et d’électricité, lesquels n’avaient donc rien à voir avec les services sociaux.
D’un côté, donc, la Cour de justice européenne continue dynamiquement d’interpréter les traités, pendant que, de l’autre, l’Europe sociale est plutôt en panne depuis 2005. Elle a connu une sorte d’âge d’or au moment de la présidence Delors, suivi par l’invention de nouvelles méthodes d’échange et de coordination des systèmes à la fin des années 1990 (les Méthodes ouvertes de coordination – Moc –, installées dans le domaine de la lutte contre l’exclusion, les retraites, la santé, etc.). Ces coordinations ne donnent pas lieu, à la différence des directives ou des décisions juridiques, à des sanctions : si elles ont amélioré, chez les techniciens, la connaissance et la comparaison entre pays, voire, dans de rares cas, l’émulation, elles n’en laissent pas moins les systèmes dans leur état de grande diversité. Alors que les droits sociaux ne sont jamais traités, dans le droit communautaire, sur un plan d’égalité avec les libertés économiques, la jurisprudence et les traités ont cependant favorisé le respect des droits dans le domaine de l’égalité des hommes et des femmes, et dans celui de la lutte contre la discrimination. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est citée en référence dans l’article 6 du traité de Lisbonne. On ignore évidemment comment la CJCE appliquera cette charte si le traité est finalement ratifié, d’autant qu’un protocole spécial (n° 30) exempte le Royaume-Uni et la Pologne de son application. Ainsi, les droits inscrits dans la charte n’ont, pour l’instant, pas de caractère contraignant, à la différence des libertés économiques. D’où la crainte, constamment réactivée, d’une concurrence « vers le bas », d’un dumping social et fiscal et donc d’une déstructuration des systèmes de relations professionnelles et de protection sociale, qui est particulièrement vive dans certains pays (Scharpf, 2009). En outre, les États membres de l’Union sont extrêmement divisés quant au caractère souhaitable de la construction d’une solidarité européenne dans le domaine de la protection sociale : schématiquement, le Royaume-Uni s’oppose systématiquement à toute extension de la législation communautaire dans le domaine, souvent soutenu par les pays scandinaves (soucieux de l’indépendance de leur système) et par les « nouveaux » États membres (soucieux d’être le plus possible concurrentiels).