CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Au niveau européen, la question de la conciliation vie familiale/vie professionnelle a émergé dans un contexte de promotion de l’égalité des sexes, tant dans la vie professionnelle que sociale. Or, les mesures se sont peu à peu centrées sur l’offre de garde pour permettre un meilleur taux d’emploi des femmes. Cet objectif économique qui prédomine dans l’agenda européen n’a pas été sans effets sur les orientations de la politique familiale française.

2La famille est, en France, une « affaire d’État », depuis de nombreuses décennies. Une des spécificités du modèle français de politiques familiales réside dans leur mode de construction, avec un rôle non négligeable joué, selon les périodes, par les représentants des intérêts familiaux, mais surtout par ce que nous avons dénommé l’« élite du Welfare » qui, dans ce secteur notamment, a largement contribué à définir les dispositifs et leur évolution, par-delà les alternances politiques (Hassenteufel et al.,?1999).

3Ce modèle français des politiques de la famille évolue parallèlement au processus d’européanisation. Les institutions européennes contribuent de plus en plus à façonner les agendas des États membres dans le domaine des politiques de la famille et de l’enfance. L’Europe propose une « vision », largement déterminée par les enjeux d’emploi (Le Bihan et Martin, 2008 ; Lewis, 2009). Reste aux États membres, comme le suggère Didier Vrancken (2002), à composer ensuite des « versions » de cette vision. Il peut sembler paradoxal de soutenir l’idée que les institutions européennes jouent un rôle croissant dans un secteur où elles n’ont pas de compétence explicite. Il est pourtant manifeste que la production de directives et de recommandations, mais aussi les démarches de benchmarking qui classent et comparent les « bonnes pratiques » des différents États membres, ont largement orienté et inspiré les réformes adoptées. L’Europe définit, en quelque sorte, une feuille de route, des objectifs, désigne les États les plus performants et fournit les idées et la boîte à outils pour l’action publique dans ce domaine.

L’agenda européen

4La conciliation vie familiale/vie professionnelle constitue manifestement pour les institutions européennes une réponse majeure aux défis sociaux, économiques et démographiques que connaît l’Europe. Fortement investie par l’Union européenne au début des années 1990, elle renvoie à une pluralité d’enjeux : celui de la croissance économique, de l’emploi, du renouvellement des générations, mais aussi de l’égalité entre hommes et femmes sur le marché du travail et dans la sphère privée (Lewis et al., 2008).

De l’objectif d’égalité des sexes…

5La question de la conciliation vie familiale/vie professionnelle est historiquement liée à celle de l’égalité des sexes. La limitation des enjeux d’égalité des hommes et des femmes à la sphère professionnelle a été critiquée par les mouvements de femmes, dans la mesure où elle laisse de côté les inégalités qui se manifestent dans la répartition des tâches domestiques et de care[1]. Le recours à la notion de conciliation vie familiale/vie professionnelle s’impose, au cours des années 1990, comme le moyen de permettre aux parents de jeunes enfants de faire face à leurs obligations professionnelles et à leurs responsabilités familiales. Sphère professionnelle et sphère privée sont dès lors pensées ensemble, l’investissement dans le travail non rémunéré ayant des conséquences directes sur la capacité des parents à travailler.

6Cette nouvelle orientation politique se traduit par deux mesures principales : la recommandation de 1992 concernant la garde des enfants et la directive de 1996 sur le congé parental. Instrument non contraignant, ladite recommandation encourage les États membres à développer des initiatives « permettant aux hommes et aux femmes de concilier leurs responsabilités professionnelles, familiales et de prise en charge d’un ou plusieurs enfants ».

7Quatre types d’actions sont proposés aux États membres : le développement de services de garde pour les enfants dont les parents travaillent ; l’élaboration de politiques d’entreprise tenant compte des besoins des familles ; la participation des hommes à la prise en charge des enfants ; et l’élaboration de congés donnant aux deux parents la possibilité de s’occuper de leurs enfants. Pour la première fois, l’Union européenne propose des mesures allant au-delà du marché du travail et englobant la sphère privée. Contrairement à la recommandation de 1992, la directive de 1996 sur le congé parental a une dimension contraignante. Elle instaure un droit individuel à un congé minimum de trois mois, accordé aux femmes et aux hommes, suite à la naissance ou à l’adoption d’un enfant. Elle stipule par ailleurs que ce congé n’est pas transférable d’un parent à l’autre. L’application de cette mesure reste cependant très souple, puisqu’il revient aux États membres de définir les conditions d’accès à ce congé, mais aussi et surtout de décider de sa rétribution ou non et de son niveau de rémunération. Comme le rappelle Jane Lewis (2009), cette absence de rémunération minimale a fortement limité les chances de voir les pères prendre ce congé.
L’analyse des textes communautaires déclinant les orientations politiques de l’Union européenne depuis la fin des années 1990 semble aller dans le sens d’un encouragement de la conciliation vie familiale/vie professionnelle (Silvera, 2002). La stratégie européenne pour l’emploi, adoptée en 1997, souligne ainsi la nécessité de renforcer l’égalité entre hommes et femmes. De même, la résolution du Conseil des ministres de l’emploi souligne, en 2000, l’importance d’une participation équilibrée des hommes et des femmes à la vie familiale et professionnelle : « Le principe de l’égalité entre les hommes et les femmes impose de compenser le désavantage des femmes en ce qui concerne les conditions d’accès et de participation au marché du travail et le désavantage des hommes pour ce qui est des conditions de participation à la vie familiale, désavantages résultant de pratiques sociales qui font toujours considérer le travail non rémunéré accompli dans l’intérêt de la famille comme une responsabilité principale des femmes et le travail rémunéré dans la sphère économique comme une responsabilité principale des hommes ». On peut également mentionner le cinquième programme d’action en faveur de l’égalité des chances (2001-2005) ou encore le pacte européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes de 2006 (Conseil européen des 23 et 24 mars 2006), qui réaffirment la nécessité d’atteindre l’égalité dans la vie économique comme dans la vie sociale.

… à l’augmentation du taux d’activité des femmes

8Ces directives, recommandations, programmes ou orientations en faveur de la conciliation vie familiale/vie professionnelle traduisent-ils une intégration réelle du principe d’égalité par l’Union européenne ? L’analyse de ces politiques de conciliation dans la durée montre, en fait, le glissement progressif d’un objectif d’égalité des sexes vers un objectif économique, centré sur l’emploi et sur le développement de la flexibilité du?travail (Stratigaki, 2004 ; Lewis, 2009). Selon J. Lewis (2009), la fin des années 1990 marque ainsi une profonde évolution de la façon dont sont définies les politiques de conciliation. Leur inscription dans les lignes directrices de la stratégie européenne pour l’emploi traduit l’accent mis sur le lien avec l’emploi, notamment pour les femmes. Il ne s’agit donc plus tant de promouvoir l’égalité entre hommes et femmes en modifiant l’attitude des hommes et en les impliquant davantage dans les activités domestiques et de care que de développer l’offre de garde, afin de libérer du temps pour les femmes et de leur permettre de travailler tout en ayant des enfants. Le conseil de Lisbonne, en 2000, fixe ainsi l’objectif d’atteindre, d’ici à 2010, dans tous les États membres, un taux d’emploi des femmes de 60 %. Deux ans plus tard, le conseil de Barcelone pose celui d’accueillir 90 % des enfants âgés de plus de 3?ans et 33 % des enfants de moins de 3 ans [2].
L’examen des politiques adoptées par l’Union européenne révèle donc l’ambiguïté de l’objectif d’égalité entre hommes et femmes. L’évolution des mesures prises tend à montrer que la thématique de la conciliation, adoptée au début des années 1990, a peu à peu glissé vers une approche économique centrée sur l’emploi. L’objectif de modification des comportements des hommes au sein de la sphère privée, défendu par les féministes, tend à devenir secondaire par rapport à la logique exclusivement économique visant à permettre aux femmes comme aux hommes de participer au marché du travail. C’est d’ailleurs à partir du moment où elle a été fortement liée aux politiques d’emploi que la conciliation est devenue un enjeu central de l’agenda politique européen. Au bout du compte, les mesures de conciliation ne modifient pas l’inégale répartition des tâches entre les hommes et les femmes dans la sphère privée et, au contraire, peuvent contribuer à maintenir le modèle de la femme comme principale pourvoyeuse de soins.

La version française d’une politique de conciliation

9En France, les politiques de la famille vont suivre et adapter cet agenda européen. La conciliation vie familiale/vie professionnelle devient progressivement, comme dans les autres pays de l’Union européenne, un objectif explicite, qui va bouleverser les réponses fournies dans le domaine de la petite enfance et donner une nouvelle finalité à ces mesures.

Une évolution marquante de la politique familiale

10À partir du début des années 1990, les dispositifs et instruments de la politique familiale française deviennent de véritables adjuvants de la politique d’emploi, qu’il s’agisse des réformes du congé parental ou des dispositifs de prise en charge de la petite enfance. L’ensemble de ces instruments est mis au service de la régulation du marché de l’emploi, soit pour pousser vers l’inactivité des femmes mal positionnées sur le marché du travail, soit pour inscrire sur le marché de l’emploi des femmes qui assuraient précédemment des activités de garde d’enfants sans être déclarées, soit encore pour contribuer à créer de nouveaux emplois dans ce secteur d’activité progressivement considéré comme un gisement d’emplois nouveaux : les « emplois familiaux ». Cet ensemble de mesures converge vers un objectif global de mise au travail des femmes, en tous les cas de toutes celles qui sont susceptibles de trouver leur place sur le marché du travail.
Ce changement de cap des politiques familiales françaises se manifeste par le passage d’une logique de prise en charge institutionnelle, collective et professionnelle à une modalité individualisée, fondée sur le modèle du cash for care. Autrement dit, on passe d’une logique de service public (soutenu par l’État et par les collectivités territoriales), avec les écoles maternelles et les crèches, à une logique de prestations monétaires, du cash, pour que les parents se procurent un service personnalisé, selon l’idéologie du « libre choix » [3]. Ce basculement va s’opérer progressivement au cours des années 1985-1995.

Une logique de prestations monétaires

11Tout au long des années 1970 et 1980, le schéma dominant dans le domaine de la petite enfance était celui du développement de services d’accueil collectifs et publics (Martin et Le Bihan, 2009). Ensuite, malgré la succession des promesses politiques, le rythme de création des places de crèche a considérablement ralenti tout au long des années 1990 et 2000. Alors que 5 000 nouvelles places par an ont été créées entre 1985 et 1996, ce chiffre est passé à 1 500 nouvelles places par an entre 1996 et 1999. Pour la période 1999-2005, seulement 3 000 nouvelles places ont été créées, soit 530 par an. Entre 2000 et 2004, leur nombre a même diminué de 1 600 places (Périvier, 2003 ; Chastenet, 2004 ; Bailleau, 2007) [4].

12D’autres instruments, mobilisés parallèlement, vont jouer un rôle croissant : les prestations monétaires. Celles-ci vont permettre de promouvoir les emplois dans le secteur de la petite enfance, soit en luttant contre le travail non déclaré, soit en cherchant à promouvoir de nouveaux emplois dits familiaux dans le secteur des services directs aux ménages. La « prestation spéciale assistante maternelle », instituée en 1980, est réformée en 1991 avec la création de l’Aide aux familles pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (Afeama). Cette formule a vocation à permettre aux parents de faire garder leurs enfants au domicile d’une assistante maternelle ayant reçu un agrément par les services d’un conseil général et un minimum de formation. Les objectifs de cette prestation étaient de lutter contre le travail non déclaré des «?nounous?», d’inciter les parents à avoir recours à ces assistantes en facilitant leur recrutement et en couvrant une partie substantielle du coût de cette forme de garde. Une autre prestation est instituée en 1987, l’Allocation de garde d’enfant à domicile (Aged), permettant aux parents de recruter directement une personne (sans critère de qualification particulier) pour garder chez eux leurs enfants, en bénéficiant d’une réduction d’impôt correspondant à la moitié des dépenses engagées. Cet incitatif fiscal sera considérablement amplifié en 1994, faisant de ce dispositif un système particulièrement adapté aux couples biactifs, qui pourront tirer profit d’un abattement fiscal en recrutant directement une personne pour assurer ce type de prestation de service à leur domicile. Entre 1994 et 2001, les dépenses d’Aged vont augmenter de 54 % et celles de l’Afeama de 177 % (Leprince et Martin, 2003).

13Un troisième instrument complète cet ensemble?: le congé parental. En 1985, l’Allocation parentale d’éducation (APE) est instaurée par Georgina Dufoix, alors ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale du gouvernement Fabius. Non soumise à conditions de ressources, cette prestation vise à rémunérer, de manière forfaitaire, le droit au congé parental pour les mères, à partir du troisième enfant. Ce dispositif est considérablement amplifié en 1994, au cours de la deuxième cohabitation, à l’occasion du « plan Famille » de Simone Veil, qui étend l’accès à l’APE aux mères de deux enfants (dont l’un au moins a moins de 3 ans). Cette nouvelle disposition a eu un impact considérable sur le taux d’emploi des mères de deux enfants?: celui-ci est passé, en trois ans, de 70 % à 55 % (Algava et Bressé, 2005 ; Piketty, 2005). Le fait que cette prestation forfaitaire soit limitée à un demi-Smic a dessiné un public de bénéficiaires bien particulier : des femmes demandeuses d’emploi ou mal positionnées sur le marché du travail (temps partiel contraint, sous-emploi, contrats précaires, etc.). Face à cette nouvelle offre, ces femmes ont dû arbitrer entre, d’une part, un emploi précaire, peu rémunérateur, contraignant et susceptible, pour des raisons d’horaires de travail et/ou de transport, d’être incompatible avec leur responsabilité parentale et, de l’autre, l’obtention d’une indemnisation forfaitaire, réduisant de fait les coûts de prise en charge de leur(s) enfant(s).
Entre 1994 et 1997, c’est donc près de 150 000 mères de deux enfants, essentiellement les moins qualifiées d’entre elles, qui ont cessé leur activité, abandonnant le marché du travail et/ou la quête d’un emploi. L’objectif de cette mesure était sans doute aussi de réguler le niveau de chômage et de repousser vers l’inactivité une population de femmes mal insérées professionnellement. Le taux de chômage de ces mères a été réduit de plus de moitié sur la période, passant de 11 % à 5 %. Parallèlement, les dépenses suscitées par cette prestation ont explosé : 213 % d’augmentation entre 1994 et 2001. Une des difficultés de cette mesure a concerné le retour vers l’emploi après le congé parental. En effet, si le dispositif prévoyait une garantie de retour sur le marché du travail, celui-ci s’est révélé difficile pour nombre d’entre elles. En général, les emplois après ce congé, qui peut durer jusqu’à trois ans, sont plus précaires (davantage de temps partiel et de contrats de courte durée). Une autre difficulté renvoie au fait que cette mesure renforce les assignations de rôle en fonction du sexe.

Des solutions socialement ciblées

14Depuis janvier 2004, cet ensemble de prestations (Aged, Afeama et APE) a été remplacé par la Prestation d’accueil du jeune enfant (Paje). Cette réforme a été justifiée par une volonté de simplification, de lisibilité, d’accroissement de l’offre, mais surtout en suivant une rhétorique du « libre choix ». L’objectif est d’offrir une solution à chaque parent en fonction de ses projets et aspirations [5]. La Paje est composée de plusieurs éléments : un Complément de mode de garde (CMG) pour les parents ayant un enfant de moins de 6 ans et qui souhaitent travailler en recourant à des services ; un Complément de libre choix d’activité?(CLCA) pour les parents qui souhaitent réduire ou arrêter leur activité pour prendre soin de leur enfant jusqu’à son troisième anniversaire. Depuis juillet 2006 s’ajoute aussi le Complément optionnel de libre choix d’activité (Colca) pour les familles avec au moins trois enfants, c’est-à-dire un montant supplémentaire de 230 euros qui peut être perçu durant une année en fonction des ressources des parents, de l’âge de l’enfant et du type de mode de garde choisi. En 2007, 2,2 millions de bénéficiaires ont perçu le CLCA et seulement 2 300 ont reçu le Colca.

15On connaît depuis peu l’impact de cette réforme (MECSS, 2009). Premièrement, son coût est finalement trois fois plus élevé que ce qui était prévu en 2004 (2,1 milliards d’euros en 2007, comparés aux 700 millions initialement prévus). Deuxièmement, 300 000 nouveaux bénéficiaires reçoivent la Paje, pour un total de 2,2 millions de bénéficiaires en décembre 2007. Troisièmement, la formule de congé à temps partiel a surtout bénéficié aux mères des couches moyennes, avec 80 000 nouvelles bénéficiaires entre 2002 et 2007, alors que, parallèlement, le nombre de congés parentaux à temps plein a diminué de 47 000 sur la même période. Enfin, le gouvernement a annoncé une nouvelle formule de jardin d’enfants, pour compenser la réduction de l’offre pour les moins de 3 ans à l’école maternelle, ainsi que l’insuffisance du nombre de places en crèche. Cette solution présente en effet l’avantage de permettre de contourner un certain nombre de contraintes en termes de normes d’accueil et de qualification.

16Cette diversification de l’offre correspond moins à l’idée d’un libre choix qu’au développement de solutions socialement ciblées. Les mesures adoptées depuis le milieu des années 1990 (employée à domicile et assistante maternelle) sont nettement moins utilisées par les milieux modestes, qui continuent de s’appuyer largement sur l’aide informelle et sur l’offre de garde institutionnelle subventionnée (Ruault et Daniel, 2004 ; Blanpin, 2005). En outre, les parents à revenu modeste sont plus encouragés que par le passé à ce que les mères prennent en charge leurs enfants elles-mêmes en recourant à la formule du congé parental (Bressé et Galtier, 2006).

17***
La construction des politiques dans le domaine de la petite enfance se conçoit de moins en moins à l’échelle nationale. Il est certes difficile de démontrer l’impact direct de l’agenda européen sur la conception des politiques de la famille en France. Plutôt qu’un effet mécanique, nous suggérons l’idée d’une relation entre une vision européenne et des versions nationales tenant compte des spécificités du pays. Pour le cas français, l’obsession du chômage de masse n’a pas été sans influencer la construction d’un modèle national de conciliation vie familiale/vie professionnelle.

Notes

  • [1]
    La notion de care est difficile à traduire en français. Une des manières d’en rendre compte est de parler de « prendre soin », ce qui correspond à la fois à un travail, mais aussi à l’attention accordée au bien-être d’autrui. Pour plus de détails, nous renvoyons à notre article (Martin, 2008).
  • [2]
    Les variations de ce taux d’accès des enfants de ces deux groupes d’âge en Europe sont importantes. Au début des années 2000, moins de 60 % des enfants de 3 à 5 ans avaient accès à une formule de prise en charge au Royaume-Uni, en Irlande ou en Pologne, contre près de 100 % en France et en Belgique. Pour les moins de 3 ans, les écarts sont également importants, allant de moins de 5 % en Grèce, en Pologne ou en République tchèque à plus de 60 % au Danemark et en Suède, la France se situant alors autour de 30 % (Bahle, 2008).
  • [3]
    La notion de « libre choix » fonctionne comme une idéologie ou comme une illusion, au sens où elle laisse entendre que chacun peut trouver la formule qui lui convient. Mais les inégalités demeurent importantes et font que certains n’ont d’autre choix que d’adopter les formules qui leur restent accessibles, quand d’autres peuvent en effet choisir entre plusieurs solutions. Pour un développement, voir Michel et Mahon, 2002.
  • [4]
    Des critiques se développent également au sujet de la préscolarisation avant 3 ans (Haut Conseil de l’éducation, 2007).
  • [5]
    À ces dispositifs s’ajoutent les incitatifs fiscaux en direction des entreprises, de manière à ce qu’elles développent des services de garde, éventuellement adaptés aux besoins spécifiques de leurs employés, comme la garde sur des horaires non standard (Le Bihan et Martin, 2004 ; Pailhé et Solaz, 2009).
Français

Résumé

Les institutions européennes contribuent de plus en plus à façonner les agendas des États mem-bres dans le domaine des politiques de la famille et de l’enfance. Le modèle français des politiques de la famille évolue sous l’effet du processus d’européanisation. L’Europe propose une « vision » largement déterminée par les enjeux d’emploi. Elle définit, en quelque sorte, une feuille de route, des objectifs, désigne les États les plus performants et fournit les idées et la boîte à outils pour l’action publique dans ce domaine.

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Claude Martin
Sociologue, directeur de recherche au CNRS, est titulaire de la chaire « Lien social et santé » de l’École des hautes études en santé publique et dirige le Centre de recherche sur les soins de longue durée et la vulnérabilité (Solo). Ses travaux de recherche portent sur les politiques en direction de l’enfance, de la famille et des personnes âgées dépendantes en Europe. Il a récemment édité, avec B. Le Bihan, Concilier vie familiale et vie professionnelle en Europe (Presses de l’EHESP, 2008), et avec B. Palier, Reforming Bismarkian Welfare Systems (Blackwell, 2008). Il a également dirigé, avec J. Jenson et S. Paugam, le numéro de la revue Lien social et politiques intitulé « Pauvreté, précarité : quelles politiques sociales ? » (n° 61, 2009).
Dernière publication diffusée sur Cairn.info ou sur un portail partenaire
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/02/2010
https://doi.org/10.3917/inso.157.0114
Pour citer cet article
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