1Favoriser la logique de responsabilisation des personnes en difficulté d’emploi, au détriment de celle d’aide aux ayants droit : tel est l’axe adopté par les politiques publiques au Québec. Localement, des “structures médiatrices non étatiques” sont en charge d’intervenir sur la réinsertion dans l’emploi et sur les conditions plus globales de travail et de vie, dans le prolongement de l’approche communautaire qui caractérise la province.

2Cet article analyse les stratégies québécoises de lutte contre la pauvreté et l’exclusion non seulement à partir de leur définition “externalisée” dans la décision publique, mais surtout à partir de leur définition “internalisée” par des acteurs directement impliqués dans l’action. S’appuyant sur plusieurs recherches que nous avons effectuées au cours des dernières années [1], la réflexion procédera d’un va-et-vient constant entre deux sphères : les structures de normalisation de la société, et l’univers des pratiques comme vecteurs d’incarnation, d’adaptation et de résistance aux nouveaux arrangements institutionnels [2]. Nous partons de l’idée que les réformes opérées au Québec, depuis une trentaine d’années, ont induit, encadré et légitimé de nouvelles conceptions quant à la manière de gérer les problèmes de pauvreté. Au-delà des considérations administratives clairement explicitées, elles témoignent d’une nouvelle vision des rapports entre l’individu et la société.

Une problématique à double entrée

3Les travaux que nous avons menés concernent deux types de situation : celle des personnes hors emploi dépendant des transferts sociaux et celle des travailleurs ne disposant pas des moyens suffisants pour assurer leur bien-être matériel, psychologique et social – les “travailleurs pauvres”. Ce premier constat implique de faire une distinction analytique entre, premièrement, une pauvreté matérielle, et celle qui touche au capital culturel, au sens où elle entraîne une mise à l’écart et une désappropriation de la capacité de maîtriser sa propre vie, et, secondement, une pauvreté qui persiste malgré l’insertion des gens sur le marché du travail. Si les travailleurs pauvres partagent de multiples caractéristiques avec l’ensemble des personnes pauvres et sont confrontés aux mêmes difficultés existentielles, ils s’en distinguent par le fait que le “travailleur pauvre” est un salarié dont le revenu d’emploi ne permet pas de répondre à ses propres besoins et à ceux de sa famille. La question de la pauvreté fait interagir quatre facteurs principaux : la dualisation du marché du travail, l’insuffisance du salaire minimum, l’affaiblissement des mécanismes de transferts sociaux et, finalement, la relative banalisation de la hausse des inégalités sociales depuis le milieu des années 1990.

4La double entrée amène, en second lieu, à conjuguer l’analyse des dynamiques du marché du travail et de la pauvreté, ainsi qu’à croiser les thématiques de la précarisation de l’emploi, de la montée du chômage structurel, de la transformation des systèmes de protection sociale et de l’inadéquation des politiques publiques à protéger le citoyen démuni contre les nouveaux risques sociaux. La lutte contre la pauvreté et l’exclusion est érigée en un champ d’action où interviennent une multiplicité d’acteurs individuels, institutionnels et collectifs. Elle recouvre une dimension cognitive (une représentation de la société), une dimension d’action (agir sur la société) et une dimension de régulation (produire de nouvelles sociabilités). Ces trois dimensions, qui émergent du jeu complexe des acteurs, sont propres à tempérer la tendance technocratique à homogénéiser les réalités. Elles servent surtout à redéfinir les politiques en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion comme des mécanismes de médiation dans la construction de subjectivités individuelles et collectives.

Une situation préoccupante

5En dépit des débats, des politiques et des initiatives de la décennie précédente (voir encadré 1), la question de la pauvreté reste préoccupante au Québec. Entre 1980 et 2002, le nombre de personnes seules âgées de moins de 65 ans et ne disposant pas de revenu d’emploi est passé de 114 000 à 257 000. En 2006, 340 893 ménages étaient prestataires de l’aide sociale, pour un total de 503 518 personnes, dont 24 % d’enfants. Les groupes les plus touchés par le faible revenu demeurent les mères seules, les immigrants récents et les personnes peu scolarisées (voir encadré 2). Les personnes seules âgées de 45 à 49 ans constituent le groupe le plus touché par la pauvreté persistante.

6En ce qui concerne l’évolution du marché du travail, les trois dernières décennies ont vu une nette augmentation du nombre d’emplois précaires atypiques, passant de 424 747 (16,7 %) en 1976, à 1 252 232 en 2001 (36,4 %). Longtemps considérés comme un moyen de gagner un revenu d’appoint, les emplois atypiques sont devenus une façon de participer à un marché du travail de plus en plus fragmenté et précarisé à travers l’imposition de nouvelles formes d’organisation du temps de travail : travail à temps partiel, travail à durée déterminée, travail temporaire, travail occasionnel, travail sur appel ou obtenu par l’intermédiaire d’une agence de travail temporaire. De 1979 à 1998, le salaire minimum a augmenté de 98 %, alors que le coût de la vie a crû de 127 %. Le salaire minimum de 7,60 dollars de l’heure, en vigueur jusqu’au mois de mai 2006, était de 23 % en dessous du seuil de faible revenu fixé par Statistique Canada [3]. Un travailleur à temps plein au salaire minimum reçoit 15 808 dollars par an avant impôt, alors que le seuil de faible revenu de Statistique Canada est de 20 700 dollars avant impôt.

7De 2004 à la fin de 2006, les personnes à faible revenu du Québec ont connu des hausses des coûts d’électricité, des frais de garde, ainsi que des frais de transport dans les zones urbaines et surtout rurales. Ces hausses tarifaires annulent les effets de la demi-indexation sur les prestations de l’aide sociale dans le cas des prestataires de l’assistance publique, ainsi que les augmentations accordées en mai 2005 et en mai 2006, sur le taux horaire du salaire minimum dans le cas des travailleurs à faible revenu. Les “nouvelles formes de pauvreté” affectent nombre de gens en emploi, notamment les personnes peu scolarisées, les femmes en situation monoparentale, les jeunes décrocheurs, les nouveaux immigrants et les travailleurs autonomes (Ulysse, 2006 ; Picot et Myles, 2005). Les impacts ne sont pas seulement d’ordre matériel et économique, ils affectent aussi la santé physique et mentale des individus, produisant des effets aussi importants que le stress, la détresse psychologique, l’isolement social, ainsi que l’augmentation de la violence conjugale et contre les enfants.

Des axes stratégiques

8Les réformes québécoises se caractérisent généralement par la volonté, premièrement, de recentrer les initiatives de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sur l’insertion en emploi, secondement, de faciliter une plus grande implication des organismes de la société civile par la territorialisation de ces initiatives.

9Le premier axe témoigne des efforts pour transformer les mesures passives en mesures actives et pour bien articuler services d’aide financière et services d’aide à l’emploi. Il s’inscrit au cœur de la politique active du marché du travail ; l’idée est qu’en facilitant la réinsertion en emploi des prestataires, on parviendra à combattre la pauvreté. D’un côté, les programmes de développement de l’employabilité sont imprégnés de la logique de responsabilisation et d’obligation mais non de protection. De l’autre, on assiste à la mise en place de mesures fiscales destinées aux familles de travailleurs à faible revenu, parfois au détriment de celles qui sont prestataires de l’aide sociale et selon une logique de chaise musicale ou de réaffectation sur la base de ressources déjà allouées pour les personnes en bas de l’échelle des revenus.

10Quant au second axe, il renvoie à une mobilisation territoriale concertée faisant appel aux ressources locales et à un ensemble de structures médiatrices non étatiques, incluant les tables de concertation, les comités de partenaires, les groupes communautaires, les groupes de défense de droits, les entreprises et les acteurs municipaux et régionaux, dans une perspective participative et d’empowerment. La territorialisation des actions sur la pauvreté revient à proposer des modalités d’intervention adaptées aux situations locales ou régionales, souples dans leurs orientations, avec des modes d’action spécifiques, et adaptées aux besoins des individus. Se distanciant de la conception technocratique du modèle de Revitalisation urbaine intégrée (RUI) trouvée chez Séguin et Divay (2004), cette approche bottom-up atteste des efforts des acteurs du milieu de créer une nouvelle synergie entre le développement économique et le développement social.

11Les structures médiatrices non étatiques se construisent comme un espace de conciliation entre l’action publique et l’action sociale, et entre la gestion technocratique de l’État et les dispositifs locaux de développement des communautés territoriales (Ulysse, 2006). Elles articulent des logiques tantôt complémentaires, tantôt antagonistes : une logique d’action dans le sens du faire et de l’agir ; une logique de redistribution axée sur la solidarité ; une logique de développement économique communautaire ; et une logique d’adaptation visant à refaire le tissu social et à renforcer la cohésion sociale. Si les pratiques d’intervention se recentrent sur la réinsertion en emploi, elles dépassent largement ce seul niveau. Les structures médiatrices non étatiques sont d’abord et avant tout concernées par l’amélioration des conditions de vie des gens. Adossées sur les ressources locales, elles tentent de poursuivre en même temps une logique de réparation et de protection, de transformation sociale et de résolution des problèmes. Leur inscription dans une sphère autonome, soit celle du public non étatique, en fait des espaces non seulement relationnels mais surtout de contestation des inégalités sociales, des asymétries de pouvoir et de la redistribution déséquilibrée des ressources collectives.

Quelques-uns des paradoxes…

12L’une des ambiguïtés du processus de recentrage de la politique d’aide financière sur la réinsertion en emploi réside justement dans le fait de confondre insertion sociale et insertion économique, mesures d’activation et mesures de lutte contre la pauvreté ; les réformes elles-mêmes proposant de faciliter à la fois “le développement des capacités des personnes” et “le développement économique des collectivités dans lesquelles elles vivent”. À titre d’illustration, la loi 57 encourage les personnes à “exercer des activités permettant leur insertion sociale, leur intégration en emploi et leur participation active dans la société”. Les programmes et les mesures sont liés aux cinq volets de la politique active du marché du travail, à savoir la préparation à l’emploi, l’insertion et le maintien en emploi, la stabilisation de l’emploi et la création d’emplois. Les services sont, entre autres, d’information et de placement, de cours personnalisés de formation, de soutien aux organismes de développement de l’employabilité et d’aide à l’emploi. Paradoxalement, les budgets consacrés à l’aide à l’emploi ont été, dans la majeure partie des cas, diminués ou coupés. Selon le Comité consultatif, les fonds que le Québec consacre à l’aide à l’emploi ont, depuis l’an 2000, diminué de 16,6 %. Cette tendance, qui date déjà de la décennie précédente, compromet non seulement l’efficacité des mesures de réinsertion en emploi mais aussi la réinsertion durable en emploi.

13Finalement, les structures médiatrices non étatiques impliquent bien sûr un changement de perspective qui les place à une bonne distance de la logique de stigmatisation due à l’approche ultra-libérale du workfare. Néanmoins, elles interviennent auprès des catégories de population fragilisées (femmes en situation monoparentale, jeunes décrocheurs, immigrants, personnes peu scolarisées), des profils qui font l’objet de politiques sectorielles d’insertion. C’est une clientèle qui déborde les rapports du salariat, détachée de l’entreprise et des solidarités offertes par le marché du travail. En se centrant sur les activités structurantes pour les individus, l’approche de la réinsertion en emploi autorise le passage d’une logique catégorielle d’intervention à une logique individualisante axée sur les bénéficiaires et sur leurs caractéristiques personnelles (Bonvin et Moachon, 2004), tout en évacuant les conditions structurelles. L’individu qui vit dans la pauvreté n’est plus perçu comme un sujet de plein droit, comme l’aurait laissé supposer son statut de citoyen vivant dans un État-providence traditionnel. S’il apparaît toujours du devoir de l’État québécois de fournir une aide financière au citoyen démuni, l’État exige qu’en contrepartie, l’individu prestataire s’engage dans des mesures susceptibles de développer son potentiel de producteur. Face à ces injonctions et aux contraintes exercées par l’État pour qu’il réintègre le marché de l’emploi, le prestataire devient objet de contrôle social. Le recentrage sur l’individu institue une logique de responsabilisation renouant avec l’idée de l’“individu travaillant”, au détriment de celle du “citoyen ayant droit”.

De nouveaux arrimages

14Le caractère des lois, des mesures et des programmes mis en place porte souvent à dire qu’à l’opposé de la gestion dure de la pauvreté constatée aux États-Unis (voir Wacquant, 2005), le Québec recourt à un appareillage de lutte contre la pauvreté et l’exclusion constitué d’un ensemble d’espaces d’insertion et de participation : tables de concertation, instances territoriales, organismes communautaires, organismes de développement d’employabilité, entreprises d’insertion sociale ou d’économie sociale. Ces champs de pratiques, qui s’attribuent le rôle d’advocacy dans la défense des droits des populations vulnérabilisées, visent à amener les individus à atteindre l’autofinancement (objectif économique), en même temps qu’à faciliter leur participation (objectif social) dans la vision d’un monde plus juste et plus équitable (vision de société). Le Québec se situe alors dans un entre-deux, entre le modèle de solidarité à la française et le modèle libéral américain (Morel, 2002), tout en empruntant de nombreux aspects de la social-démocratie des pays nordiques (Bernard et Saint-Arnaud, 2004).

15Les paradoxes que génère ce système hybride et les résultats mitigés auxquels il aboutit exigent toutefois de penser de nouveaux arrimages entre la protection sociale et le travail, des formes de protection sociale différentes de celles qu’on a jusque-là connues dans le contexte de la société salariale. La lutte contre la pauvreté semble désormais passer, au-delà de l’emploi, par un rapport à la fois éthique et pragmatique à l’idée de citoyenneté dans sa double dimension de reconnaissance des droits fondamentaux et de redistribution des biens sociaux.