1Un réseau intégré de services de garde, un régime flexible d’assurance parentale et des actions impliquant les acteurs des milieux de vie et ceux du monde du travail : telles sont les principales mesures visant la conciliation famille/emploi. Les objectifs concernent aussi l’accès au travail des parents et le développement de l’emploi dans le secteur de l’enfance. Sans omettre la recherche d’égalité entre les hommes et les femmes. Un modèle à mi-chemin entre un régime social-démocrate et un régime libéral.
2L’émergence du thème de la conciliation famille/emploi au Québec est intimement liée au développement de la politique familiale dans cette province [1]. Élément représentatif du caractère distinct de cette société [2], les dix premières années de la politique familiale québécoise (de 1987 à 1996) se sont surtout concentrées sur des préoccupations démographiques et des objectifs natalistes, alors que la mise en place des nouvelles dispositions de la politique familiale, en 1997, témoigne d’un éloignement considérable de l’approche nataliste en direction d’une approche favorisant l’articulation travail/famille et l’intervention auprès de la petite enfance [3]. Cette période est également caractérisée par la diversification des objectifs de la politique familiale.
3C’est ainsi que dans l’avant-propos du Livre blanc de la politique familiale, Les enfants au cœur de nos choix, la ministre de l’Éducation et de la Famille confirme l’orientation qui lie les priorités sociales et économiques du gouvernement. Les mesures visant à faciliter l’articulation des responsabilités familiales et professionnelles deviennent, en plus de répondre aux besoins des parents en emploi, des outils qui contribuent à la relance économique du Québec. “Ainsi, l’objectif de conciliation travail/famille inscrit dans la politique familiale québécoise se trouve conjugué à l’objectif d’incitation au travail associé également à la politique de la sécurité du revenu” [4].
4Concrètement, la politique familiale présentée par le gouvernement québécois en 1997 comporte trois mesures principales : la promesse de congés maternels et parentaux plus généreux, une allocation familiale unifiée dirigée vers les familles à faible revenu, et un système de garde plus accessible en termes de places et de coût et comportant une vocation éducative affirmée, en plus de la maternelle à temps complet pour les enfants de 5 ans. Le gouvernement formule les objectifs de ce nouveau système de garde plus accessible, lors du sommet sur l’économie et l’emploi de 1996. Il aura donc comme objectifs de favoriser la conciliation famille/emploi, d’inciter au travail les prestataires d’aide sociale avec enfants et les travailleurs à faible revenu, ainsi que de favoriser la croissance de l’économie sociale dans un secteur d’activité où le travail à revenu non déclaré est très important [5]. Dans les faits, les “garderies à 5 dollars” [6], en plus de répondre de façon favorable aux revendications du mouvement des femmes d’aider les familles à concilier leurs obligations professionnelles et leur vie familiale, visent à récupérer des ressources fiscales. L’État souhaite, de façon moins affichée, que les garderies à prix réduits viennent concurrencer les nombreuses garderies à “revenus non déclarés”. Il espère également, par l’entremise de l’économie sociale, développer des emplois déclarés dans le domaine de la garde des enfants [7].
Les composantes de la conciliation famille/emploi
Les services de garde
5La mise en place, à partir de 1997, d’un réseau intégré de services de garde est donc une pièce importante de la politique familiale québécoise et compte parmi les mesures privilégiées offertes aux familles pour concilier la vie professionnelle et familiale. La loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance crée, à partir des garderies à but non lucratif et des agences de service de garde en milieu familial existantes, un réseau de Centres de la petite enfance (CPE). Ces derniers sont régis par la loi mais administrés par une corporation privée et gérés par un conseil d’administration composé aux deux tiers de parents. Leur mandat offre des services de garde éducatifs aux enfants, de la naissance jusqu’à la fréquentation de la maternelle, et de plus coordonne les services de garde en milieu familial. Le développement du réseau s’accompagne d’un moratoire empêchant la création de nouvelles garderies à but lucratif, alors que celles qui sont déjà en place doivent signer une entente avec le ministère de la Famille et de l’Enfance, afin de continuer de bénéficier de programmes d’exonération et d’aide financière pour les parents. Les nouvelles dispositions de la politique familiale instaurent également la fréquentation de la maternelle à temps plein pour les enfants de 5 ans et le développement des services de garde en milieu scolaire [8].
6L’évolution du réseau est marquée par des enjeux importants, dont ceux de la disponibilité des places et de la professionnalisation des éducatrices ainsi que de l’évolution de leurs conditions de travail. Mais le réseau connaîtra, en 2003, avec l’adoption de la loi modifiant la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance, une remise en question plus vaste. Dès leur arrivée au pouvoir, les députés libéraux, partisans du libre choix, invoquent la progression importante des coûts du système pour procéder à des changements. Leurs propositions initiales, présentées dans le cadre d’une consultation, vont susciter la mobilisation des acteurs impliqués autour des enjeux du financement et du développement du réseau. La loi qui est adoptée, “sous bâillon” [9], fait passer le tarif réduit pour les services de garde de 5 à 7 dollars, dès janvier 2004, et privilégie le développement des nouvelles places selon le scénario suivant : 11 % des places en CPE-volet installation, 51 % des places en CPE-volet milieu familial, et 38 % des places en garderies privées [10].
7Cependant, dès l’automne 2005, la ministre de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine propose le projet de loi 124 sur les services de garde éducatifs à l’enfance, qui introduit une réforme de l’organisation des services de garde. La pertinence de revoir le réseau afin de rendre les garderies plus accessibles, de meilleure qualité, dans une optique de meilleurs services aux parents et d’économies pour l’État, n’est pas d’emblée contestée par l’ensemble des acteurs. En revanche, les moyens utilisés et les processus d’élaboration de la politique, suscitent des inquiétudes. Une fois de plus, les acteurs vont se mobiliser de manière importante. Le projet de loi 124 est finalement adopté le 16 décembre 2005, lui aussi “sous bâillon”.
8Le réseau présente un nouveau visage avec la création de bureaux coordonnateurs responsables, depuis juin 2006, de la coordination des services de garde en milieu familial [11]. Malgré les craintes, les parents conservent leur représentativité dans les conseils d’administration et seuls les CPE peuvent être reconnus comme bureaux coordonnateurs [12]. Le programme de places à contribution réduite est maintenu. La contribution parentale s’établit à 7 dollars par jour, sauf pour les prestataires de l’assistance-emploi, qui sont exemptés de la totalité de cette contribution et qui ont accès aux services éducatifs pour un maximum de dix heures par jour et de deux journées et demie ou de cinq demi-journées de garde par semaine. La fréquentation peut être plus longue si le parent fournit une lettre de recommandation d’un établissement du réseau de la santé et des services sociaux.
9Le financement des services de garde s’inscrit dans la dynamique des relations entre le fédéral et les provinces. À cet effet, le gouvernement conservateur actuel a résilié récemment l’entente établie en 2005 avec le gouvernement libéral antérieur, ce qui représente un manque à gagner de 800 millions de dollars pour le Québec.
L’assurance parentale
10L’assurance parentale est un autre programme visant la conciliation famille/emploi où le Québec doit transiger avec le palier fédéral. La mise en place d’un tel régime propre au Québec fait l’objet d’un large consensus depuis plusieurs années. Il a donné lieu à l’adoption unanime, à l’Assemblée nationale, de la loi sur l’assurance parentale, qui est entrée en vigueur en janvier 2006.
11Le régime québécois d’assurance parentale poursuit trois grands objectifs : assurer un remplacement de revenu adéquat pour les parents en emploi au cours du congé entourant la venue d’un enfant, afin de favoriser leur sécurité financière et de soutenir la conciliation travail/famille ; favoriser l’adaptation de l’économie québécoise aux réalités actuelles du marché du travail, de façon à atténuer les potentielles pénuries de main-d’œuvre et à refléter les attentes des jeunes générations de travailleuses et de travailleurs ; faciliter l’adaptation de la société québécoise au contexte de vieillissement démographique et ainsi concilier le développement social et la prospérité économique [13]. Tout comme pour le réseau des services de garde, le programme d’assurance parentale québécois répond à la fois aux besoins des parents en emploi et aux préoccupations des décideurs.
12Le régime québécois d’assurance parentale est un régime d’assurance autonome financé par les cotisations des salariés, des travailleurs autonomes et des employeurs. Il offre le choix entre deux options, le régime de base ou le régime particulier, qui diffèrent quant à la durée du congé et quant au pourcentage de remplacement du revenu. Il est ainsi possible de recevoir des prestations moins élevées pendant une période plus longue ou des prestations plus élevées pendant une période plus courte [14]. Les travailleuses et les travailleurs salarié(e)s ou indépendant(e)s sont éligibles au programme qui couvre également les personnes ayant travaillé à temps partiel ou une partie de l’année, dont les étudiants et étudiantes. Des prestations de paternité sont destinées exclusivement au père de l’enfant qui vient de naître. Les conjointes et les conjoints de même sexe ont également droit à des prestations selon certaines modalités [15].
La révision de la loi sur les normes du travail
13En mai 2002, le ministre du Travail présente un document de consultation portant sur la révision de la loi sur les normes du travail [16]. Il recueille les commentaires d’une quarantaine de groupes en provenance de tous les milieux lors de consultations particulières de la Commission de l’économie et du travail [17]. Le troisième principe de la révision qu’il propose touche directement la question de la conciliation travail/famille : dans le chapitre 2, portant sur les politiques gouvernementales, le document explique comment les dispositions proposées viennent compléter les mesures mises en place par la politique familiale de 1997. Le ministre réaffirme ainsi “la large place” accordée par son gouvernement à la conciliation famille/travail [18]. Le projet de loi 143, loi modifiant la loi sur les normes du travail, est adopté le 19 décembre 2002 et entre en vigueur le 1er mai 2003.
14Plusieurs modifications apportées par cette loi ont pour but de faciliter la conciliation des obligations professionnelles avec celles des responsabilités familiales. On note entre autres : le droit de refuser de travailler au-delà d’un certain nombre d’heures quotidiennes ou hebdomadaires de travail ; le passage de la durée minimale du repos hebdomadaire de 24 à 32 heures ; l’augmentation de 5 à 10 journées par année s’agissant de la possibilité pour le salarié de s’absenter pour remplir des obligations familiales ; l’introduction du droit pour le salarié de s’absenter pendant une période d’au plus 12 semaines par année, lorsque sa présence est requise auprès d’un proche parent, en raison d’une grave maladie ou d’un grave accident. La loi prévoit également diverses modifications relatives aux congés de maternité et parental et ajoute un congé de paternité. En cas d’absence pour cause de congé de maternité, de paternité ou parental, la loi prévoit le maintien des régimes d’assurance collective et de retraite reconnus à son lieu de travail et la réintégration du salarié dans son poste habituel, avec les mêmes avantages, lors de son retour au travail.
L’implication des milieux de vie et des milieux de travail
15Le gouvernement québécois souligne, depuis un certain temps, l’importance de mobiliser différents acteurs concernant la question de la conciliation famille/travail afin d’adapter les milieux de vie aux besoins des familles. Présente dès 2002, dans le plan concerté pour les familles du Québec : Le Québec en amour avec la famille, cette préoccupation se retrouve aujourd’hui dans la politique gouvernementale pour l’égalité entre les hommes et les femmes : Pour que l’égalité de droit devienne une égalité de faits [19]. Il est intéressant d’ailleurs de constater ce passage des objectifs reliés à l’équilibre de la vie professionnelle avec la vie familiale, de la politique familiale vers la politique d’égalité entre les sexes. Ainsi, la politique rappelle que l’offre et l’organisation des services par les acteurs du milieu de vie peuvent avoir une influence sur la facilité ou sur la difficulté avec laquelle les familles concilient leurs diverses obligations. À cet effet, plusieurs municipalités et Municipalités régionales de comté (MRC) du Québec se sont dotées d’une politique familiale municipale afin d’améliorer et d’harmoniser les services offerts aux familles. La question de l’articulation des temps sociaux semble également faire son chemin en milieu municipal [20].
16Le gouvernement québécois veut par ailleurs encourager les milieux de travail à instaurer des mesures de conciliation famille/emploi. Son plan d’action [21] propose notamment des moyens comme la mise en place d’un site sur ce thème dans le portail gouvernemental et une offre de soutien financier et technique aux entreprises ainsi qu’aux associations patronales et syndicales qui veulent implanter de telles mesures.
Vers une politique de conciliation famille/emploi au Québec ?
17Le passage des objectifs visant une meilleure articulation des rôles familiaux et professionnels, de la politique familiale vers la politique d’égalité entre les hommes et les femmes est récent et intéressant à observer. Il conviendra d’approfondir l’analyse afin d’identifier s’il s’agit là d’un réel changement de cap. Il faudra voir également si cette orientation met fin à l’idée de baliser l’intervention en matière de conciliation famille/emploi par une loi cadre afin de “faire du Québec un des meilleurs endroits pour fonder une famille” [22]. Présentée initialement par le Parti québécois, l’idée d’une politique sur cette question a fait l’objet de débats publics, dans le cadre d’une consultation menée en 2004 par le ministre libéral de l’Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille de l’époque.
18Le document de consultation confirme que ce ministère accepte la responsabilité de faciliter la conciliation des responsabilités parentales et professionnelles qui avait été confiée au ministère de la Famille et de l’Enfance, en 1997. Il souligne que “cette responsabilité demeure entière […] et constitue une priorité gouvernementale” [23]. L’élaboration d’une politique sur la conciliation famille/emploi est un projet important pour la société québécoise en raison de la démographie [24] et de la pénurie de main-d’œuvre [25]. Dans cette optique, le gouvernement veut mobiliser tous les acteurs socio-économiques pour relever ensemble le défi de la conciliation famille/emploi qui constitue un enjeu à la fois du développement économique et social du Québec [26]. Il s’inspire ainsi du discours promulgué par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), pour qui “l’amélioration de la conciliation des responsabilités professionnelles et familiales constitue un élément essentiel d’accroissement des taux d’emploi et de fécondité. Dans la poursuite des objectifs de croissance, de prospérité et de développement durable, l’Union européenne préconise, elle aussi, l’insertion sur le marché du travail d’un plus grand nombre de femmes et d’hommes” [27]. Cette consultation a suscité l’espoir de plusieurs acteurs de voir se matérialiser l’idée d’une politique en matière de conciliation famille/emploi [28]. Celle-ci ne s’est toutefois pas actualisée. Dans un document récent qui étudie les liens entre la politique familiale et le taux de fécondité, Laurent Roy et Jean Bernier [29] affirment que la mise en place d’une politique de conciliation famille/emploi au Québec serait un volet à privilégier, du moins comme facteur associé à la hausse de fécondité.
Conclusion : une inspiration social-démocrate dans un contexte libéral
19Les différentes mesures adoptées par le gouvernement du Québec pour appuyer les femmes et les hommes dans la conjugaison de leurs objectifs professionnels et de leurs engagements familiaux peuvent être situées dans le référentiel plus global du système de protection sociale québécois. Le Québec, comme d’autres pays, ne se retrouve pas à l’état pur dans un modèle idéal type inspiré de Esping-Andersen et adapté par Thévenon [30]à la régulation emploi/famille. Nous le considérons plutôt comme un modèle hybride regroupant des éléments propres à un régime social-démocrate mais s’inscrivant plus généralement dans un régime de type libéral.
20Selon Roy et Bernier, l’intervention de l’État québécois en matière de politique familiale renvoie à un modèle social-démocrate. Ils évoquent pour preuves les services éducatifs et de garde fortement subventionnés, le programme d’assurance parentale dont la durée et la générosité s’apparentent à celles des mesures en place dans les pays d’Europe du Nord, et un programme de soutien financier direct à composante universelle (le soutien aux enfants), dont le montant maximal ou presque est accordé aux familles dont les ressources avoisinent le revenu médian [31]. Il est vrai que l’État québécois s’implique fortement en matière de politique familiale et qu’il a récemment mis l’accent sur l’égalité entre les femmes et les hommes, élément attribué au régime de type social-démocrate. Toutefois, certaines caractéristiques de l’intervention de l’État québécois envers les familles sont surtout associées au modèle libéral. La réforme, en 2005, du soutien financier aux familles, par exemple, par la “prime au travail” et le “soutien aux enfants”, cherche à assurer une meilleure harmonisation des mesures de soutien du revenu et d’incitation au travail, et de celles visant à compenser les besoins essentiels reconnus des enfants. Ces crédits d’impôt s’adressent plus particulièrement aux familles à faible revenu et comportent un objectif d’intégration ou de réintégration au marché de l’emploi [32]. Dans le même sens, la loi sur l’aide aux personnes et aux familles cible davantage les critères d’éligibilité à l’aide de dernier recours, en divisant les prestataires en deux programmes séparés et dont la catégorisation est fondée sur l’aptitude au travail. Finalement, la mise en place du réseau de services de garde se situe également dans cette logique, en cherchant à rendre les femmes indépendantes de l’État, en les intégrant au marché du travail tout en “investissant” dans les enfants. Il s’agit, en effet, par le programme éducatif des services de garde, de favoriser l’égalité des chances, non pas l’égalité des situations, comme c’est le cas dans le modèle social-démocrate.
21Le Québec a élaboré un modèle d’intervention auprès des familles qui lui est propre et qui témoigne de la vitalité des différents acteurs de la vie sociale et politique, par exemple lorsqu’il s’agit de “défendre” le réseau de services de garde ou de mettre en place son propre régime d’assurance parentale, et ce dans le contexte particulier des relations avec le gouvernement fédéral. Il faudra voir maintenant de quelle manière ce compromis s’adaptera à la présence d’un gouvernement conservateur au Canada et à celle d’un gouvernement minoritaire libéral au Québec, avec une opposition principalement de droite.
Notes
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[1]
L’auteur souhaite remercier Frédéric Lesemann pour ses commentaires concernant la première version du texte.
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[2]
Le Québec est le seul État en Amérique du Nord qui dispose d’une politique familiale explicite. R. B. Dandurand, “La politique familiale au Québec : un autre argument pour une société distincte”, Bulletin recherches sur la famille, Conseil de développement de la recherche sur la famille du Québec, vol. 4, n° 4, 2003, p. 1-3, et R. B. Dandurand et M.-H. Saint-Pierre, “Les nouvelles dispositions de la politique familiale québécoise. Un retournement ou une évolution prévisible ?”, in Marie Simard et Jacques Alary (sous la dir. de), Comprendre la famille. Actes du 5e symposium québécois de recherche sur la famille, Sainte-Foy, Presses de l’Université du Québec, 2000, p. 59.
-
[3]
Caroline Beauvais et Pascale Dufour, “Le contre-exemple des pays dits « libéraux »”, Les politiques sociales, 2004, p. 20.
-
[4]
Marie-Hélène Saint-Pierre, “Fonctionnement de la politique familiale actuelle”, in Saint-Pierre et Dandurand, Axes et enjeux de la politique familiale québécoise, Montréal, INRS-Culture et société, juin 2000, p. 102.
-
[5]
R. B. Dandurand et M.-H. Saint-Pierre, op. cit., 2000, p. 59-80.
-
[6]
Il s’agit de services de garde à contribution réduite pour les parents.
-
[7]
R. B. Dandurand, op. cit., 2003, p. 1-3.
-
[8]
Marie-Hélène Saint-Pierre, op. cit., juin 2000, p. 48-49.
-
[9]
Procédure qui met fin aux débats parlementaires.
-
[10]
Selon les données présentées dans Le Devoir du 7 février 2004, “Garderies : 12 000 places de plus d’ici à mars 2006. Les réseaux privé et public se partageront les nouveaux crédits”, p. A3. Les CPE-volet installation sont des services de garde éducatifs et collectifs offerts à l’extérieur d’un domicile privé, dans un établissement prévu à cet effet. Les CPE-volet familial proposent des services de garde éducatifs dans une résidence privée.
-
[11]
Les Bureaux coordonnateurs (BC) remplacent les CPE et sont beaucoup moins nombreux que ces derniers : de 884 CPE à 130 BC.
-
[12]
En référence à la possibilité, évoquée lors de la réforme, que les bureaux coordonnateurs soient confiés à des entreprises privées.
-
[13]
http://www.cgap.gouv.qc.ca/regime/index. asp#s1 consulté le 23 avril 2007.
-
[14]
Le régime de base : 70 % du revenu hebdomadaire moyen pour une durée de 18 semaines de congé de maternité, 5 semaines de congé de paternité et 7 semaines de congés parentaux à 70 % du salaire, plus 25 semaines de congé parental à 55 % du salaire, pour un total de 32 semaines de congé parental. Régime particulier : 15 semaines de congé de maternité à 75 % du salaire, 3 semaines de congé de paternité à 75 % du salaire et 25 semaines de congé parental à 75 % du salaire. Des congés sont aussi prévus pour l’adoption. Le revenu maximal assurable pour 2007 est de 59 000 dollars.
- [15]
-
[16]
Le document a été élaboré par les employés de la Commission des normes du travail, en considérant les représentations fournies au fil des ans par divers organismes et associations et en tenant compte de celles des autres ministères et organismes gouvernementaux.
-
[17]
Jean Rochon, communiqué du 19 décembre 2002, “Révision de la loi sur les normes du travail. Des améliorations significatives qui profitent à toute la société”. En ligne http://communiques.gouv.qc.ca/gouvqc/communiques/GPQF/decembre2002/19/c5340.html.
-
[18]
Ministère du Travail, Revoir les normes du travail du Québec. Un défi collectif, document de consultation, gouvernement du Québec, mai 2002, p. 9.
-
[19]
Ministère de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine, Pour que l’égalité de droit devienne une égalité de fait. Politique gouvernementale pour l’égalité entre les femmes et les hommes, gouvernement du Québec, 2006.
-
[20]
Nicole Brais souligne, concernant cette question, l’influence du Carrefour action municipale et famille (organisme sans but lucratif qui accompagne les municipalités dans le développement de politiques familiales) dans “Des politiques temporelles au Québec : une greffe possible en milieu municipal ?”, Lien social et politiques-RIAC, n° 54, automne 2005, p. 135-150.
-
[21]
Ministère de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine, Pour que l’égalité de droit devienne une égalité de fait. Plan d’action 2007-2010, gouvernement du Québec, 2006.
-
[22]
Ministère de la Famille et de l’Enfance, Horizon 2005, conciliation famille/travail. Prendre parti pour les familles, gouvernement du Québec, 2003.
-
[23]
Ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille, Vers une politique gouvernementale sur la conciliation travail/famille, document de consultation version complète, gouvernement du Québec, 2004, p. 36.
-
[24]
Le document élargit d’ailleurs le concept de conciliation travail/famille pour y inclure les soins aux personnes âgées.
-
[25]
Claude Béchard et Carole Théberge, conférence de presse du 16 juin 2004, “Présentation d’un document de consultation sur la politique en matière de conciliation travail/famille”. En ligne www.assnat.qc.ca/fra/confpresse/2004/ 040616cb.htm.
-
[26]
Ibid.
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[27]
Ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille, op. cit., 2004, p. 28.
-
[28]
Selon des entretiens de l’auteur avec différents acteurs préoccupés par la question qui nous intéresse, dans le cadre de la recherche menant à l’obtention d’un doctorat en service social, à l’Université de Montréal.
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[29]
Laurent Roy et Jean Bernier, La politique familiale, les tendances sociales et la fécondité au Québec : une expérimentation du modèle nordique ?, Québec, ministère de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine, 2006, p. 96.
-
[30]
Olivier Thévenon, “Régimes d’État-social et conventions familiales : une analyse de la régulation des relations emploi/famille”, Économies et sociétés, série “Socio-économie du travail”, n° 27, 2006, p. 1137-1172.
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[31]
Laurent Roy et Jean Bernier, op. cit., 2006, p. 88. Ces auteurs s’inspirent de la typologie d’Hélène-Anne Gauthier, “Family Policies in Industrialized Countries : Is There a Convergence ?”, article soumis à Population, avril 2002, 46 p.
-
[32]
http://www.mfa.gouv.qc.ca/thematiques/ famille/aide-financiere/index.asp consulté le 16 mai 2007. Godbout et Arsenau doutent de l’efficacité de la “prime au travail” pour faciliter le passage de l’aide sociale au marché du travail (voir La prime au travail du Québec. Un véritable outil d’incitation au travail ou une simple façon de baisser l’impôt ?, Montréal, Cirano, février 2005).
