1De la comparaison, au plan des modèles sociaux et du fédéralisme, entre Canada, États-Unis et Union européenne, il est possible de tirer quelques enseignements. Le développement des droits sociaux se révèle producteur de citoyenneté à l’échelle d’une fédération d’États. La fédération se doit d’assurer une certaine égalité d’accès aux services collectifs mais sans uniformisation ni perte d’identité des unités fédérées. Une piste à suivre pour l’Union européenne ?

2Cet article présente la dynamique historique de la protection sociale au Canada et au Québec, dans la perspective d’en tirer quelques enseignements pour son évolution institutionnelle dans l’Union européenne et en France. À cette fin, sans entrer dans le détail des formes de la protection sociale au Canada et de son système politique fédéral, j’utilise des catégories intermédiaires tirées de recherches comparatives internationales, qui permettent de réduire la complexité de ces deux ensembles institutionnels et de construire la comparaison souhaitée.

“Le Canada est un pays libéral, mais… [1]”

3Dans les typologies internationales élaborées à la fin des années 1980, l’État-providence canadien est classé dans la famille libérale, avec ceux des États-Unis et du Royaume-Uni notamment [2]. Ce groupe de pays anglo-saxons est distingué des familles “social-démocrate” et “corporatiste-conservatrice” d’États sociaux, à la fois par un niveau global de protection sociale plus faible quantitativement ; par des politiques sociales ciblées s’opposant à l’universalisme du modèle social-démocrate scandinave ; enfin par une large place faite au workfare sur la base d’une protection sociale pensée comme assistance et financée par l’impôt, à l’opposé de la logique des assurances sociales financées par cotisations et caractéristiques des systèmes corporatistes-conservateurs.

4Toutefois, ces regroupements de pays ont fait l’objet de critiques méthodologiques et théoriques. Au plan méthodologique, leur pertinence s’est révélée être étroitement liée au point de vue privilégié pour les élaborer et à la période sur laquelle les pays sont comparés [3]. Au plan théorique, la question se pose de l’intérêt scientifique de la démarche classificatoire. Ne tend-elle pas à déboucher sur un usage politique normatif des familles retenues – certaines étant décrétées de valeur supérieure aux autres – plutôt que sur une démarche compréhensive approfondie, et plus neutre au plan axiologique, des différences évolutives entre les États sociaux nationaux [4] ? La pertinence des idéals types construits n’est pas en cause, car ils renvoient effectivement à des logiques sociales diversifiées de structuration de la protection sociale. En revanche, l’idée de regrouper en familles des États-providence qui, pour la plupart, s’écartent toujours des idéals types et en mêlent à des degrés divers les logiques [5], n’est pas de grande utilité pour analyser les dynamiques et les voies de leurs évolutions [6].

5Ces critiques valent pour le Canada et son classement avec les États-Unis dans la famille libérale, car cette assimilation est plus un obstacle qu’une aide pour comprendre l’émergence et la dynamique d’évolution du système canadien de protection sociale. Cela l’est tout particulièrement dans le domaine de la santé. En effet, les pays composant la famille libérale ont des systèmes de santé et d’assurance maladie très différents : médecine purement libérale avec absence de couverture universelle aux États-Unis ; médecine salariée dans le cadre d’un système national de santé financé par l’impôt à la manière social-démocrate au Royaume-Uni ; et système alliant médecine libérale et protection universelle sur le modèle conservateur-corporatiste au Canada. Or ce système universel d’assurance maladie canadien, quoique fragmenté territorialement du fait que la santé est une compétence provinciale, joue un rôle clef dans l’identité du pays : il est un des grands symboles de la “canadianité” et un élément majeur de ce par quoi les Canadiens se distinguent des Étasuniens. Il fonde une citoyenneté sociale pancanadienne qui compense, pour une large part, le déficit de sentiment national à l’échelle fédérale. Sa spécificité ne renvoie donc pas à une différence mineure !

6L’architecture institutionnelle de l’État social canadien apparaît également très différente de celle des États-Unis dans des domaines comme les politiques familiales, la lutte contre la pauvreté et l’assurance chômage [7]. Et ce sont ces différences qui expliquent que le système canadien ait été beaucoup plus résilient que son équivalent américain aux politiques néolibérales des années 1990 [8].

7Or les variables explicatives de ces différences – relatives tant aux formes de protection qu’à leurs dynamiques – se confondent avec celles qui distinguent les deux pays au plan de l’organisation politique. L’une d’entre elles, parmi les plus cruciales, est la présence, au sein de la Confédération canadienne, d’une province non anglo-saxonne – le Québec –, qui n’a pas d’équivalent dans la fédération américaine. En effet, le Québec a été un des acteurs clefs du développement, au Canada, à l’échelle de toute la fédération, d’un système de protection sociale de type plus européen qu’étasunien. Système hybride, certes non dénué de traits libéraux dans divers secteurs, mais laissant place aussi à des aspects sociaux-démocrates et corporatistes-conservateurs qui font qu’il est globalement orienté, à l’inverse de ce qui prévaut aux États-Unis, vers une réduction significative des inégalités économiques et sociales entre individus et provinces.

8En vérité, le système canadien de protection sociale a une dimension politique intrinsèque : il est un des instruments clefs du maintien de l’unité du pays, ce qu’illustre l’importante fonction redistributive de ses divers programmes concernant tant les revenus des personnes que les ressources budgétaires des provinces. L’État-providence canadien est en pratique une fédération d’États sociaux provinciaux et il est inextricablement lié au fédéralisme budgétaire qui organise, pour sa part, la distribution-redistribution des compétences dépensières et des ressources fiscales dans la Confédération. Tous deux, par leur imbrication, concourent à maintenir l’unité politique du pays en tendant à y assurer, dans toutes les provinces, une production et un accès sensiblement égal aux services publics et sociaux. C’est là une forme de fédéralisme qui diffère profondément de celle prévalant aux États-Unis.

9Ces différences dans le rôle politique et dans les formes institutionnelles de la protection sociale au Canada et aux États-Unis ne peuvent être expliquées par des causes économiques, les deux pays ayant des économies similaires et fortement imbriquées l’une dans l’autre. Elles sont à mettre en rapport avec l’organisation politique et le type constitutionnel de fédéralisme qui y prévalent respectivement.

Pluralité des types de fédération

10On a vu la pluralité des formes d’organisation et des logiques de fonctionnement des systèmes de protection sociale. Il en est de même pour les fédérations. Celles-ci sont tout aussi diversifiées et également analysables à partir de quelques idéals types [9].

11Ce qui justifie que des États se réunissent dans une fédération représentée par un État fédéral est qu’ils recherchent une paix permanente entre eux sans vouloir ou pouvoir pour autant s’unifier en un seul État. C’est là un principe général du fédéralisme qui néanmoins se décline en une pluralité d’interprétations de la meilleure manière d’obtenir cette paix, d’où la diversité des fédérations existantes.

12Cette diversité s’exprime dans des manières différentes de concevoir et de hiérarchiser les modes d’appartenance sociale. On doit considérer à cet égard deux types de division politique : les divisions territoriales léguées par l’histoire et les divisions sociales liées à la division du travail. Ces deux types de division ont des bases a priori différentes, puisque la première est liée à un attachement à des territoires historiquement séparés, et la seconde à l’évolution de l’économie. Or il se peut que dans une fédération, au moins pour certaines régions, l’identification à la province et à son gouvernement soit plus forte que l’identité sociale et l’allégeance au gouvernement fédéral. C’est le cas au Canada, surtout au Québec, mais c’est aussi clairement le cas dans l’Union européenne, fédération en émergence. Dans d’autres cas comme aux États-Unis, ce peut être l’inverse.

13Ainsi a-t-on dans les fédérations une hiérarchisation entre différentes formes d’identification des individus à des groupes fondés dans la division du travail ou dans la fragmentation de l’espace territorial. Cette hiérarchie des allégeances conforme directement leur Constitution et, plus particulièrement, la distribution des compétences entre les deux ordres de gouvernement ; les États fédérés ayant vocation à être les représentants de l’identité territoriale, alors que l’État fédéral, a priori sans territoire, est condamné à ne pouvoir gouverner directement que des intérêts sociaux, ce qui explique son intérêt propre à unifier les marchés à son échelle.

14La comparaison des fédérations canadienne et étasunienne le montre en mettant en évidence des différences dans la forme constitutionnelle que le pacte fédéral y prend, ainsi que dans le “style politique” et dans le type de fédéralisme budgétaire qui peuvent être associés à cette forme constitutionnelle. Ces différences correspondent en effet à des hiérarchies inverses entre les identités territoriales et sociales dans les deux pays.

15Là où les identités territoriales dominent – comme au Canada, du fait principalement de la présence du Québec en son sein –, prévaut une forme interétatique de fédéralisme qui laisse place, dans le pacte fédéral, à une part importante d’inter-gouvernementalisme de type diplomatique. Dans cette forme de fédération, les entités fédérées doivent mobiliser tout un système de relations intergouvernementales entre elles et avec l’État fédéral pour peser sur les décisions fédérales. Il existe alors une concurrence entre les deux ordres de gouvernement pour le contrôle des ressources politiques susceptibles de légitimer l’action gouvernementale à un niveau ou à un autre. L’expérience canadienne et la lutte autour des compétences en matière sociale entre le Québec et l’État fédéral montrent que les programmes sociaux sont des ressources clefs de ce type [10].

16Là où les identifications aux territoires sont (devenues) plus secondaires, ce qui est facilité par l’unicité linguistique – comme aux États-Unis, mais aussi en Allemagne –, on observe une forme intra-étatique de fédéralisme, dans laquelle les entités fédérées sont intégrées à l’État fédéral par le jeu d’une chambre parlementaire territoriale (Sénat) qui participe à la prise de décision au niveau fédéral. En ce cas, les enjeux de la distribution des compétences en matière de politiques sociales apparaissent a priori moins cruciaux.

17Les différences constitutionnelles se retrouvent au niveau des styles politiques, “manières de faire” la politique, ainsi qu’à celui des formes du fédéralisme budgétaire. Le style politique de l’agenda-building (construction de l’agenda politique), typifié à partir de l’exemple canadien, implique que, pour des raisons de légitimité dans un contexte de concurrence politique entre les deux ordres de gouvernement, l’État fédéral mette en permanence sur l’agenda des politiques publiques nouvelles. Ce style politique vaut plus généralement pour les fédérations interétatiques. On le retrouve notamment dans l’Union européenne, où il a pris le nom de “méthode communautaire” selon laquelle l’agenda des politiques publiques communautaires découle en permanence d’effets de débordement d’un champ de compétence sur un autre de l’action politique de la Commission européenne. Dans de telles fédérations où les gouvernements fédéral et fédérés sont en conflit autour de la distribution des compétences, chacun de ces pouvoirs doit en effet, pour se légitimer, innover socialement et politiquement ou alors généraliser une innovation déjà introduite ailleurs pour la reprendre à son compte. La genèse du système public universel de santé canadien, symbole de la “canadianité”, alors même qu’il s’agit d’un système géré et majoritairement financé par les différentes provinces, trouve là notamment sa source.

18À ce style s’oppose celui dit de l’empire-building, typique des États-Unis, style quant à lui peu propice à l’innovation politique et sociale. En ce cas, par-delà certains changements par bonds dans des conjonctures de crise aiguë, la dynamique d’innovation institutionnelle se développe de manière strictement limitée et endogène aux institutions en place, sans effets possibles de débordement. Ce style politique, souvent pensé comme intrinsèque au principe fédéral, vaut pour d’autres fédérations intra-étatiques que les États-Unis. On le retrouve notamment en Allemagne, où la difficulté d’innovation politique a pu être conceptualisée en termes de “trappe de la décision conjointe” [11].

19Enfin, dans le cas canadien, l’intergouvernementalisme et l’agenda-building sont associés à un fédéralisme budgétaire fondé sur l’idée de péréquation fiscale : l’État fédéral y organise une redistribution des ressources fiscales entre provinces visant à égaliser leurs capacités à offrir des niveaux similaires de services publics et sociaux. Dans le cas des États-Unis, une telle péréquation ne fait pas sens. Elle est au contraire considérée comme préjudiciable au jeu d’un “fédéralisme protecteur du marché” [12] qui doit réduire au maximum toute intervention publique susceptible d’entraver le libre jeu des marchés et la mobilité des facteurs de production [13]. Pour autant, on ne saurait associer systématiquement l’absence de péréquation fiscale au type de fédéralisme intra-étatique. En effet, une telle péréquation existe en Allemagne, où elle semble avoir été instituée non pour conjurer un risque d’éclatement, mais pour prévenir le risque inverse d’une dé-fédéralisation par centralisation, risque dont on peut observer les effets sur la longue durée aux États-Unis. La péréquation dans une fédération intra-étatique, en effet, permet aux unités fédérées de mieux protéger leurs compétences contre les empiétements de l’État fédéral en les exerçant effectivement, ce qui leur est rendu difficile lorsqu’elles doivent, pour ce faire, s’en remettre uniquement à leurs ressources fiscales propres et/ou aux marchés financiers [14]. A contrario, il n’existe pas de véritable péréquation dans l’Union européenne, en dépit de son caractère interétatique. On peut faire l’hypothèse que cette absence va de pair avec une volonté de centraliser plus de compétences à l’échelle de l’Union, mais cet objectif bute sur une contrainte budgétaire et finalement va à l’encontre de l’émergence d’un véritable État fédéral légitime aux yeux des populations qu’elle rassemble.

Quels enseignements pour la construction sociopolitique de l’Union européenne ?

20Dans les fédérations, la protection sociale voit donc sa dimension politique potentiellement redoublée. Elle n’y est pas simple couverture socialisée des risques économiques qui pèsent sur les individus. Elle n’y est pas non plus simple protection du lien social par la recomposition qu’elle opère au plan institutionnel entre les logiques antagonistes du marché, de l’État et de la vie domestique. Elle peut être aussi protection du lien fédéral dès lors qu’elle devient une ressource politique clef pour la légitimité de gouvernements non pleinement souverains et en concurrence. Ainsi, les politiques sociales au Québec ne sauraient être analysées en faisant abstraction de la place historique spécifique que joue cette province dans la fédération canadienne ; comme, à l’inverse, il est impossible de comprendre l’émergence d’un État social canadien très significativement différent de celui des États-Unis en faisant l’impasse sur le rôle qu’y a joué le Québec et son désir d’indépendance.

21On a par ailleurs observé qu’il existe une parenté des formes et des problèmes de la fédération en gestation qu’est l’Union européenne avec ceux de la fédération canadienne : même intergouvernementalisme, même style politique, même difficulté à construire une identité nationale à l’échelle de la fédération, même risque latent de délitement dès lors que l’union des États ou des provinces membres n’est pas confortée par une fonction de protection effective et légitime donnée à (ou prise par) l’instance fédérale de gouvernement. L’histoire de la protection sociale au Canada et au Québec indique alors une voie possible d’évolution de la situation en Europe tant pour le développement politique de l’Union européenne que pour celui de la protection sociale dans ses pays membres, donc en France. Cette histoire indique en effet que l’évolution politique de l’Union européenne peut difficilement être analysée et projetée, abstraction faite de la question de la construction d’une protection sociale unifiée à l’échelle européenne. Réciproquement, à partir du moment où la question se pose d’une Constitution politique, on ne peut réfléchir à l’évolution des politiques sociales dans un des États membres indépendamment des politiques menées au niveau de l’Union et dans les autres États membres. Quatre types d’enseignements de l’expérience canadienne peuvent plus précisément être tirés.

22Le premier nous vient de la comparaison du Canada avec les États-Unis. De la diversité qui ressort de leurs États sociaux respectifs en dépit d’un haut degré d’intégration économique, il faut en effet conclure que c’est moins l’économique que le politique qui conforme les systèmes de protection sociale. Il en résulte également que le modèle libéral de l’État-providence avec dumping social, qui est évoqué pour modèle social de l’Union européenne quand on a les États-Unis en point de mire, n’est pas un produit fatal de sa forme fédérale latente de gouvernement. Plus que le fédéralisme en lui-même, ce sont les formes précises des fédérations qui rendent l’impact de la division territoriale plus ou moins favorable au développement de la protection sociale.

23Un deuxième enseignement est que, comme le Canada et d’autres fédérations multinationales en témoignent, il est difficile de fonder sur une identité nationale abstraite la légitimité d’un État fédéral qui respecte la diversité historiquement constituée des unités fédérées. Ceci est particulièrement le cas quand cette diversité est ancrée dans la langue ou qu’elle renvoie au caractère déjà national des États territoriaux cherchant à s’unir. Dans un tel contexte, le développement des droits sociaux, d’une citoyenneté sociale à l’échelle de l’Union européenne a vocation à devenir une ressource politique cruciale de sa légitimation.

24Pour autant, troisième enseignement, un tel développement n’implique nullement que les compétences de protection sociale soient centralisées dans l’État fédéral. L’histoire de l’État-providence canadien, avec la grande diversité des échelles territoriales de ses institutions de protection sociale selon les secteurs, le montre encore. La “géométrie variable” est ici la règle, non l’exception. La construction d’une citoyenneté européenne de type social n’implique donc nullement que l’Union européenne prenne en charge, à la place des États membres, les mesures, les moyens et les institutions nécessaires pour arriver à un tel objectif. En revanche, elle doit les articuler, les coordonner, les faire communiquer entre eux, en un mot les fédérer.

25Ce qui conduit à un dernier type d’enseignement. L’expérience canadienne montre que toute fédération marquée par une hétérogénéité historico-culturelle profonde et par des compétences sociales largement décentrées doit se soucier de s’auto-protéger en réduisant, par des procédures de péréquation financière, les disparités sociales entre les unités fédérées que les mécanismes de marché entretiennent. Pour remplir son office de liant fédéral, la redistribution publique par l’État fédéral ne doit pas en effet privilégier des transferts individuels, mais être élargie aux unités fédérées considérées comme personnes morales égales. C’est là une condition pour que la diversité qualitative des identités régionales soit respectée, tout en assurant une certaine égalisation quantitative en matière d’accès aux services collectifs sur tout l’espace fédéral. Lorsqu’une telle péréquation n’existe pas (comme aux États-Unis), le conflit politique entre les territoires passe par la concurrence économique qui conduit à une uniformisation par le bas des politiques sociales, résultant de l’anticipation de la mobilité spatiale des capitaux. Elle pousse également, par contrecoup, à la centralisation et à la perte d’autonomie politique des unités fédérées, ce qui, d’un point de vue français, fait de l’idée de fédération un épouvantail.