1Au plan de la protection sociale, le Canada soulève la question du “pouvoir de dépenser” du gouvernement fédéral. Ce qui met en jeu le transfert de revenus auprès des citoyens et des provinces, ainsi que le choix des orientations des politiques sociales. Jusqu’où le gouvernement fédéral peut-il imposer ses priorités ? Comment établir un équilibre, du point de vue fiscal, entre provinces et avec le gouvernement fédéral ?

2Peu importe le pays, la protection sociale est toujours affaire de conflits. Conflits entre la droite et la gauche, d’abord, sur les mérites et les limites de la redistribution et de l’égalité. Conflits entre les différents acteurs sociaux, ensuite, sur la définition et le contrôle des programmes. Conflits entre les pouvoirs publics, enfin, qui, du local aux grandes institutions internationales, ont tous un rôle à jouer dans la conception et la mise en œuvre de politiques qui construisent des arbitrages complexes entre les impératifs de la croissance économique et les nécessités de la cohésion et de la justice sociale.

3Dans les fédérations, ce dernier type de conflits prend une importance particulière. Le principe fédéral, en effet, suppose un partage de la souveraineté et des ressources entre deux ordres de gouvernement autonomes, qui ne sont pas dans une relation de hiérarchie ou de subordination, mais plutôt dans un rapport de séparation et de complémentarité. Tant les compétences législatives que les revenus sont divisés, chaque gouvernement étant souverain dans les domaines qui lui sont dévolus par la constitution. Au Canada, où le fédéralisme a été instauré pour permettre à deux peuples de vivre ensemble et séparément, ce partage de la souveraineté est jalousement gardé, par les Québécois en particulier, qui se méfient de la propension de la population anglophone à vouloir centraliser le pouvoir dans la capitale fédérale, où elle détient la majorité. Peu de fédérations ont autant de débats et de conflits que le Canada autour du respect de la division des pouvoirs et des revenus. La mise en œuvre de ces principes constitutionnels ne va en effet jamais de soi.

4Au risque de simplifier un peu, ces conflits concernant le partage de la souveraineté peuvent se ramener à trois grandes questions : qui décide? Qui paie? Et à quelles fins? Pour la protection sociale, ces interrogations mettent en cause respectivement le respect du partage des compétences et l’utilisation de ce que le gouvernement fédéral appelle son “pouvoir de dépenser” ; la distribution et la redistribution des revenus dans la fédération ; et les grandes orientations de politiques sociales à privilégier pour l’ensemble du Canada et dans chaque province. Il ne s’agit pas, bien sûr, de questions pour lesquelles une réponse définitive peut jamais être trouvée. Ces enjeux tracent plutôt les paramètres d’un débat toujours recommencé sur la nature de la fédération canadienne et sur le type de protection sociale que le pays peut se donner.

Qui décide?

5Typiquement, la constitution d’une fédération définit un partage des compétences entre le gouvernement fédéral et les entités fédérées. Dans les pays anglo-saxons (Australie, Canada, États-Unis), ce partage a tendance à demeurer plutôt étanche, chaque ordre de gouvernement étant seul capable de légiférer sur un ensemble défini de questions. En Europe continentale (Allemagne, Autriche, Suisse), la situation apparaît moins nette, un grand nombre de sujets relevant de façon concurrente des deux ordres de gouvernement [1].

6Dans un cas comme dans l’autre, ce sont souvent les tribunaux qui doivent trancher pour déterminer si l’un ou l’autre des gouvernements a outrepassé ses capacités de légiférer sur une question donnée. L’interprétation n’est d’ailleurs jamais simple. Les textes constitutionnels et la jurisprudence ne peuvent, en effet, couvrir toutes les possibilités. On peut penser, par exemple, aux télécommunications ou aux soins de longue durée, des réalités qui n’existaient tout simplement pas lorsque le Canada et les États-Unis sont devenus des fédérations.

7Pour le Canada, qui était au départ une colonie britannique, les premiers arbitrages de cet ordre ont été prononcés à Londres, par le comité judiciaire du Conseil privé, qui servait alors de tribunal de dernier appel. Dans l’ensemble, cette instance britannique a plutôt avantagé les provinces, empêchant le gouvernement fédéral de trop étendre son champ d’action. Après 1949, la Cour suprême du Canada est devenue le plus haut tribunal du pays et elle a été généralement plus favorable à Ottawa, mais sans remettre en question l’idée d’une division assez stricte des pouvoirs.

8Dans les circonstances, le gouvernement fédéral, qui disposait de ressources importantes et souhaitait construire un cadre pancanadien intégré, n’avait que deux recours pour aller de l’avant : ou bien il obtenait un consensus pour amender la Constitution et ainsi changer la division des pouvoirs, ou alors il contournait celle-ci, en utilisant des moyens indirects pour arriver à ses fins. Changer la Constitution s’est avéré très difficile et en fait presque impossible, parce que le gouvernement du Québec, qui disposait jusqu’en 1982 d’un droit de veto non confirmé mais effectif, s’est pratiquement toujours opposé à un transfert de pouvoirs vers Ottawa. Deux seules exceptions confirment cette règle : l’amendement de 1940, qui donnait au gouvernement fédéral la capacité de créer l’assurance chômage, et celui de 1951, qui lui concédait le droit d’offrir des pensions de retraite directement aux citoyens. Ottawa s’est donc rapidement tournée vers la seconde solution, le recours à des moyens indirects.

9Au début du XX^e siècle, le gouvernement fédéral utilisait déjà les transferts financiers pour intervenir lui-même auprès des Canadiens et pour inciter les provinces à adopter des normes et des programmes plus ou moins uniformes. Mais c’est après la Seconde Guerre mondiale que cette approche prend véritablement son essor. Bénéficiant de la centralisation financière conséquente à l’effort de guerre et profitant d’une forte croissance économique, le gouvernement fédéral pose alors les fondements de l’État-providence canadien. Ce sont d’abord les citoyens qui reçoivent des transferts fédéraux, par le biais de nouvelles allocations familiales, de prestations d’assurance chômage, et de pensions. Rapidement, les provinces reçoivent aussi des fonds, à condition de développer, notamment, les services sociaux, les soins de santé et l’éducation post-secondaire. Un programme de péréquation est également établi en 1957, afin de permettre aux provinces moins riches d’offrir des services semblables à un niveau de fiscalité comparable.

10Le gouvernement du Québec s’inquiète rapidement des ambitions du gouvernement fédéral, qui le conduisent à établir des normes et des priorités, c’est-à-dire à légiférer indirectement, dans des domaines où la constitution ne lui permet pas de faire des lois. Une commission d’enquête québécoise, mise sur pied dans les années 1950, note à ce propos : “À quoi bon un minutieux partage des pouvoirs législatifs, si l’un des gouvernements peut le contourner et en quelque sorte l’annuler par son mode de taxation et sa manière de dépenser ?” [2].

11Les autorités fédérales répliquent alors en invoquant un “pouvoir fédéral de dépenser” en vertu duquel un ordre de gouvernement pourrait dépenser comme il l’entend les revenus dont il dispose, à condition qu’il ne légifère pas expressément dans un domaine de compétence qui n’est pas le sien. Sans entrer dans un débat qui se poursuit maintenant depuis des années, il convient au moins de préciser que, contrairement à ce que l’on retrouve dans plusieurs fédérations, ce “pouvoir de dépenser” n’est établi au Canada ni par les textes constitutionnels ni par la jurisprudence [3]. Il s’agit en quelque sorte d’un fait accompli que les provinces hésitent à contester ouvertement, de peur de voir la Cour suprême confirmer une pratique maintenant bien ancrée.

12Depuis le début des années 1960, toutes les grandes négociations intergouvernementales ont abordé cette question du “pouvoir de dépenser”, sans jamais réussir à restreindre ou à circonscrire celui-ci. Le Québec s’est en général montré disposé à accepter que le gouvernement fédéral fasse usage d’un tel pouvoir en échange d’un droit de retrait avec compensation, c’est-à-dire de la possibilité d’utiliser les fonds fédéraux à sa façon, pour définir ses propres programmes, mais sans succès. En fait, c’est sans l’accord du Québec que la Constitution canadienne a été amendée en 1982, et qu’une entente sur l’union sociale, qui reconnaissait à Ottawa un “pouvoir de dépenser”, a également été acceptée par tous en 1999.

13Lors de son élection, en janvier 2006, le gouvernement conservateur de Stephen Harper s’est engagé à mieux baliser ce “pouvoir fédéral de dépenser”, mais, à l’été 2007, les perspectives à cet égard restaient toujours nébuleuses. Les tensions entourant le rôle respectif des provinces et du gouvernement fédéral en matière de protection sociale demeurent donc récurrentes, le Québec soupçonnant toujours Ottawa de vouloir imposer une perspective pancanadienne qui irait à l’encontre de ses propres priorités.

Qui paie?

14La question du financement est intimement liée à celle du partage des pouvoirs. D’abord, parce qu’un déséquilibre dans les ressources a tendance à miner l’équilibre constitutionnel. Pour reprendre un adage bien connu des spécialistes du fédéralisme fiscal, “la règle d’or du fédéralisme, c’est que quiconque possède l’or décide de la règle”. Mais le partage des ressources constitue aussi un enjeu en soi, qui concerne à la fois l’autonomie réelle des entités fédérées et l’équité horizontale entre les régions du pays.

15Prenons d’abord la question de l’autonomie. Dans un ouvrage classique sur la question, le constitutionnaliste britannique Kenneth C. Wheare expliquait que, pour que soit respecté, dans les faits comme dans la loi, le principe d’autonomie propre au fédéralisme, il fallait que chaque ordre de gouvernement dispose “sous son propre contrôle” de ressources financières “suffisantes pour exercer ses fonctions exclusives” [4]. Or, au Canada, le gouvernement fédéral dispose de ressources dépassant largement ce qui est nécessaire pour exercer ses compétences, alors même que les provinces arrivent difficilement à répondre aux besoins. Année après année depuis 1997, le solde budgétaire du gouvernement fédéral a toujours été positif, en dépit de dépenses en forte croissance. Le budget fédéral de mars 2007 prévoyait ainsi une réduction de la dette de 9,2 milliards de dollars pour 2006-2007, et visait à ramener la dette fédérale à 25 % du Produit intérieur brut (PIB) d’ici à 2012. La plupart des provinces atteignent aussi l’équilibre budgétaire, mais difficilement et en limitant sérieusement leurs dépenses, sauf pour les soins de santé, dont les coûts augmentent toujours.

16Le Premier ministre du Québec Bernard Landry résumait souvent la situation en disant : “L’argent est à Ottawa, les besoins sont dans les provinces.” Dans les années 2000, les gouvernements provinciaux ont unanimement parlé d’un déséquilibre fiscal pour décrire cet état de fait, et ils ont proposé différentes solutions afin de résoudre le problème. Pour le Québec, le plus simple consistait à s’attaquer à la source du déséquilibre, en modifiant le partage des ressources de façon à accroître les revenus autonomes des provinces. Ceci pouvait se faire, par exemple, en attribuant toutes les taxes de vente aux provinces. Moins soucieuses d’autonomie, plusieurs provinces favorisaient plutôt des transferts fédéraux accrus, une solution qui leur évitait d’augmenter les impôts ou les taxes qu’elles percevaient. Mais les gouvernements libéraux de Jean Chrétien et de Paul Martin refusaient de même reconnaître l’existence d’un problème.

17Encore une fois, c’est avec l’élection du gouvernement Harper, en 2006, que la donne a changé, celui-ci reconnaissant l’existence d’un déséquilibre fiscal et s’engageant à le corriger. Il s’agissait, dans cette optique, de rééquilibrer les revenus entre les deux ordres de gouvernement. Mais il fallait en même temps prendre en compte l’équité horizontale, c’est-à-dire la distribution changeante des capacités fiscales entre les provinces. Le programme de péréquation prévu à cette fin s’était en effet sérieusement détérioré avec le temps.

18Les fédérations accordent une importance très variable à l’égalité de conditions entre les différentes entités fédérées. Aux États-Unis, par exemple, aucun programme de péréquation n’existe, les autorités estimant qu’une redistribution entre les États nuirait à la mobilité des travailleurs et des capitaux sans pour autant réduire les inégalités à long terme. En Allemagne et en Australie, en revanche, le souci d’équité est très grand et la redistribution entre les régions est significative. Le Canada se situe entre ces deux pôles, plus proche cependant des modèles privilégiant l’égalité. En 2006, par exemple, les seuls paiements de péréquation s’élevaient à 11,2 milliards de dollars, soit 0,78 % du PIB canadien. Ces paiements constituaient des transferts fédéraux inconditionnels en faveur des sept provinces les moins riches (ce qui exclut l’Alberta, la Colombie-Britannique et l’Ontario). En comparaison, le budget total de l’Union européenne ne doit pas dépasser 1,24 % du revenu national brut de l’Union.

19Avec les années, cependant, le programme de péréquation était devenu moins généreux et plus aléatoire. En 2004, notamment, le gouvernement libéral de Paul Martin a abandonné la formule établie, qui servait à déterminer à la fois le budget total de la péréquation et sa répartition entre les provinces. En même temps, Martin signait des ententes bilatérales avec certaines provinces bénéficiaires qui souhaitaient protéger leurs nouveaux revenus pétroliers des effets de la formule. Le programme de péréquation devenait ainsi plus discrétionnaire, et beaucoup plus contesté, les gains des uns semblant dorénavant se faire au détriment de ceux des autres.

20Avec le budget de mars 2007, le gouvernement Harper a en partie corrigé ces problèmes, en revenant à une formule établie pour déterminer la somme et la répartition de la péréquation, et en rendant pratiquement ineffectives les ententes bilatérales qui dérogeaient à la règle générale. Le Québec, notamment, a profité de cette réforme. En parallèle, le gouvernement conservateur changeait aussi le mode de répartition des transferts pour les services sociaux et l’éducation post-secondaire, afin d’adopter une formule basée sur la population des provinces plutôt que sur leurs besoins, ce qui avantageait cette fois les provinces les plus riches, qui ne reçoivent pas de paiements de péréquation.

21Ces deux grandes réformes, qui amélioraient la situation de presque toutes les provinces, ont amené le ministre fédéral des Finances, Jim Flaherty, à déclarer réglé le problème du déséquilibre fiscal. Sans nier les progrès accomplis, en ce qui concerne la péréquation notamment, force est de reconnaître que ce n’est pas vraiment le cas. Le partage des ressources financières avantage largement le gouvernement fédéral, comme l’indiquent d’ailleurs les surplus substantiels réalisés par Ottawa. La question du financement de la protection sociale demeure donc toujours au cœur des débats canadiens, tout comme celle de la division des pouvoirs.

À quelles fins ?

22Ultimement, les débats sur la protection sociale concernent l’arbitrage toujours à refaire entre les impératifs de la croissance économique et les exigences de la justice sociale. Avec les années, comme l’expliquent d’autres contributions à ce numéro, le Canada a développé un modèle social distinct, mariant des orientations libérales avec un certain nombre de programmes plus universalistes.

23À plusieurs égards, cet alliage apparaît réussi. Le système canadien de soins de santé, par exemple, peine à répondre à la demande et coûte de plus en plus cher, mais il n’est pas en cela très différent des autres systèmes nationaux, et il demeure très populaire, presque intouchable en fait. Le système de retraite à trois piliers (régime universel assurant un minimum à tous, assorti d’un supplément de revenu pour les plus pauvres ; régime complémentaire basé sur les contributions versées pendant la vie active ; et régimes privés supplémentaires, offerts par les employeurs ou construits sur une base individuelle par les épargnants) compte parmi les régimes nationaux les plus efficaces pour réduire la pauvreté et les plus durables pour le long terme. Le recours récent à diverses formes de suppléments de revenus pour les personnes en âge de travailler constitue également un développement intéressant, permettant au Canada d’avancer vers ce que certains ont appelé de façon délibérément paradoxale un nouveau type d’“universalisme ciblé”.

24Ceci étant dit, le pays n’en connaît pas moins les difficultés propres aux États-providence d’inspiration libérale. Les inégalités augmentent, le travail ne permet pas toujours de sortir de la pauvreté et de l’insécurité, et beaucoup trop d’enfants vivent dans des familles sous le seuil de faible revenu. Les personnes seules en situation de pauvreté apparaissent également très vulnérables, et elles ne sont pas souvent l’objet d’attention de la part des gouvernements. La venue au pouvoir d’un gouvernement conservateur engagé à réduire les impôts et les dépenses n’est guère susceptible d’améliorer cette situation.

25Mais le Canada est aussi une fédération, et les choix publics ne sont pas les mêmes partout. Le Québec, en particulier, se démarque par ses approches un peu plus collectives et égalitaires. Les sondages montrent de façon récurrente que les Québécois sont davantage que les autres Canadiens favorables à la redistribution, à l’égalité entre les hommes et les femmes et à l’intervention de l’État. Ils sont également plus nombreux à être syndiqués, et plus mobilisés dans un réseau dense et étendu de mouvements associatifs. Une étude récente des politiques du marché du travail dans les grandes provinces canadiennes montre que ce mode d’organisation et la concertation politique qu’il engendre ont dessiné un modèle social distinct et unique au Canada, qui a permis au Québec d’innover sur plusieurs fronts – politiques familiales, reconnaissance du secteur associatif, stratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale – et d’éviter les virages d’inspiration néo-libérale qui se sont imposés ailleurs au pays [5].

26Évidemment, le Québec se situe toujours dans un contexte canadien et libéral, et la pauvreté et les inégalités demeurent importantes et préoccupantes. Mais on ne peut affirmer sans nuance, comme on le fait parfois, que la situation est la même qu’ailleurs ou qu’elle va simplement en se détériorant. En ce qui concerne la pauvreté, notamment, des progrès ont été accomplis. Le tableau 1 présente l’évolution de la proportion de personnes à faible revenu dans la population de 1996 à 2005, pour le Canada, l’Ontario et le Québec.

27En 1996, le Québec se situait loin derrière l’Ontario, avec une proportion de personnes sous le seuil de faible revenu de presque 19 %. En 2000, il tirait toujours de l’arrière, avec quatre points de pourcentage de plus que l’Ontario et presque 15 % de personnes pauvres. Cinq ans plus tard, en 2005, il avait rejoint la moyenne canadienne et avait une situation comparable à celle de l’Ontario, surtout si l’on tient compte du fait que les mesures de faible revenu de Statistique Canada ne considèrent pas les écarts de coût de la vie d’une province à l’autre. En corrigeant au vu de ces différences et de quelques autres biais de mesure, on obtiendrait pour 2005 des taux de faible revenu inférieurs à ceux de l’Ontario [6].

28Pour les familles avec enfants de moins de 18 ans, l’évolution des dernières années apparaît encore plus remarquable, comme l’indiquent les données du tableau 2.

29Parti de plus loin, le Québec a, pour les familles, clairement dépassé l’Ontario et la moyenne canadienne. Statistique Canada ne se prononce que prudemment sur les causes de cette évolution, que l’on commence tout juste à documenter. La conjoncture économique a certainement joué un rôle. En mai 2007, le taux de chômage au Québec était à 7,2 %, son niveau le plus bas depuis trente-trois ans, et le nombre de personnes recevant de l’aide sociale était également en baisse. Mais l’évolution du marché du travail n’explique pas tout, puisque les gains varient plus d’une province à l’autre que la croissance économique, et qu’ils diffèrent aussi en fonction du type de ménage. De toute évidence, des politiques familiales et sociales plus généreuses ont fait une différence.

Conclusion

30Un portrait schématique de la protection sociale dans la fédération canadienne pourrait donner l’impression d’un arrangement complexe mais plutôt harmonieux. Dans cette perspective, chaque ordre de gouvernement jouerait son rôle en fonction de la division constitutionnelle des pouvoirs, à l’aide de ressources financières lui appartenant en propre ou provenant de transferts permettant de maintenir l’équité au sein du pays, pour construire une version finalement assez cohérente et plutôt généreuse de l’État-providence libéral. Sans être erronée, cette représentation tend à oblitérer la part du conflit propre à tout arrangement politique. Faire des politiques sociales, c’est d’abord débattre.

31Au Canada, les conflits à cet égard relèvent à la fois du fédéralisme et de la protection sociale. Lorsqu’ils ont trait au fédéralisme, ces conflits se définissent autour de la division des pouvoirs et des ressources. En ce sens, ils sont très différents de ce que l’on peut connaître, par exemple, dans l’Union européenne, puisque l’Europe ne s’est jamais donné une répartition claire des compétences et dispose de peu de ressources en propre, et donc d’une faible capacité de redistribution. Comme en Europe, en revanche, ces débats mettent en jeu des préoccupations qui concernent autant l’identité que la protection sociale en tant que telle. C’est en effet presque toujours le Québec qui est au cœur des tensions existentielles qui animent la fédération canadienne.

32Il poursuit d’ailleurs ses propres finalités en politique sociale. Tout en appartenant à l’univers nord-américain et anglo-saxon, les Québécois ont, avec le temps, donné une impulsion particulière à leurs institutions, pour créer une société plus attachée à l’égalité et plus favorable à l’action publique et collective. En résultent des politiques qui distinguent le Québec du Canada et qui, récemment, semblent avoir porté leurs fruits en ce qui concerne la lutte contre la pauvreté, même si beaucoup reste à faire.

33Mais là encore, rien n’est arrêté. À Ottawa, les conservateurs sont au pouvoir depuis janvier 2006, et ils ne font pas mystère de leurs intentions de rapprocher le Canada du modèle américain. À Québec, la droite a aussi gagné du terrain en mars 2007, les libéraux de Jean Charest et l’Action démocratique de Mario Dumont obtenant plus de votes et de sièges à l’Assemblée nationale que le Parti québécois, maintenant dirigé par Pauline Marois. Dans un cas comme dans l’autre, les gouvernements sont minoritaires et donc plutôt prudents. Mais les débats à venir sur les fins des politiques sociales risquent d’être moins favorables à l’égalité et à l’intervention publique.