1Au terme de six années d’exercice comme Défenseure des enfants, Claire Brisset présente les principales conclusions concernant la place de l’enfant face aux structures visant à le protéger : elle désigne le plus important et le plus urgent, au carrefour des interventions administratives et judiciaires.
2Lorsqu’en mai 2000, le législateur a créé l’institution du Défenseur des enfants, une institution de l’État dotée d’une indépendance reconnue par la loi, personne ne savait à quel type de problématiques cette nouvelle structure allait devoir répondre, quels seraient les principaux défis qu’elle devrait surmonter. Dès la fin de l’année 2000, plus encore à partir de 2001, et au fil des six années de mon mandat, nous avons vu la typologie des réclamations s’affirmer. Bon an, mal an, environ les deux tiers des cas pour lesquels l’institution est saisie – et ceci ne s’est pas démenti depuis – portent sur les difficultés que rencontrent les enfants, et leurs parents, avec la sphère judiciaire et administrative.
Quelles réclamations ?
3Le Défenseur des enfants reçoit les réclamations directement des plaignants, à la différence du médiateur de la République, dont la saisine doit passer par un élu. Les dossiers lui parviennent par courrier ou par e-mail. On constate que 36 % de ces plaintes portent sur les difficultés de l’enfant à maintenir des liens avec ses deux parents : contestations de l’organisation de la vie de l’enfant (ou des enfants) à la suite d’une séparation ou d’un divorce, conditions d’exercice de l’autorité parentale, et même parfois enlèvements d’enfants par l’un de ses parents, au mépris de la décision judiciaire.
4À ce type de réclamations s’ajoutent tous les dossiers, extrêmement difficiles, qui ont trait aux mineurs étrangers dans notre pays, que ces mineurs soient seuls, sans protection et livrés à tous les dangers, ou qu’ils soient en famille, une famille en situation irrégulière, par exemple arrivée en France clandestinement ou déboutée du droit d’asile. Les réclamations liées à la situation des mineurs étrangers n’ont pas cessé d’augmenter pendant les six années de mon mandat, pour atteindre, en 2006, 18 % du total des saisines de l’institution. Pour les enfants étrangers isolés et par définition en danger, je n’ai pas cessé de demander qu’ils bénéficient à la fois d’une protection administrative et judiciaire. Je n’ai pas toujours été entendue.
5Enfin, s’ajoutent à ces types de saisines les réclamations portant sur les placements, contestations qui portent sur leur bien-fondé ou sur leurs modalités ; il peut s’agir aussi de conflits avec les établissements d’accueil ou enfin de demandes portant sur des problèmes d’état civil. Bien entendu, l’institution du Défenseur des enfants est aussi saisie de cas de maltraitances et d’abus sexuels.
6Dans tous ces cas, la place de l’enfant face au système administratif et judiciaire est au centre de la problématique soulevée. On pourrait d’ailleurs y ajouter les conflits avec l’école – l’Éducation nationale n’est-elle pas une administration ? –, notamment pour ce qui concerne les défauts d’accueil des enfants handicapés. Les difficultés avec le système scolaire représentent, au total, quelque 10 % des saisines parvenues à l’institution. On le constate, le Défenseur des enfants est au cœur même des difficultés de contact entre les enfants, les adolescents et les mécanismes que la société a mis en place pour les protéger, que ces mécanismes soient administratifs ou judiciaires. C’est bien pourquoi cette jeune institution permet de tracer un portrait en creux de notre société, à travers certains de ses manquements les plus graves. Chacun sait qu’une vision de cette sorte est par nature biaisée, mais telle est la règle du jeu : une telle institution a été créée pour retisser le lien là où il n’aurait jamais dû s’altérer ou disparaître. Au total, plus de 12 000 situations individuelles ont été soumises à l’institution que j’ai dirigée pendant six ans. La moitié d’entre elles ont pu recevoir une solution favorable à l’enfant, un chiffre qui doit tout au travail d’équipe qui s’est instauré entre cette nouvelle structure, l’administration et la justice.
La prise en charge des mineurs victimes
La protection de l’enfance revisitée
7Malgré les incertitudes statistiques, les ordres de grandeur, dans ce domaine, sont connus. Environ 270 000 enfants font l’objet d’une mesure de protection administrative ou judiciaire : (un quart sont protégés par l’administration, en l’occurrence les conseils généraux, les trois quarts par une intervention judiciaire (voir article de I. Frechon dans ce même numéro). On sait qu’il s’agit là aussi d’une spécificité française, la proportion étant exactement inverse chez nos principaux voisins (Grande-Bretagne, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, etc.).
8Toute la question soulevée par le débat actuel est de savoir si ce système a fait la preuve de son efficacité et si la loi portée par Philippe Bas, ministre délégué chargé de la Sécurité sociale, de la Famille et des Personnes handicapées, permettra de l’améliorer. Il facilitera certainement le processus de signalement des enfants en danger, en rationalisant les échanges d’informations entre les intervenants sociaux et, espérons-le, en améliorant la formation d’un certain nombre d’acteurs. Le texte laisse, en revanche, en suspens – en tout cas au moment où ces lignes sont écrites, à savoir avant le vote définitif de la loi – deux exigences pourtant fondamentales : la définition d’un cahier des charges concernant l’activité des départements en matière de protection de l’enfance (un tel document établissant des normes de fonctionnement devrait, à mon sens, être élaboré conjointement par les conseils généraux, le milieu associatif et l’État) ; et un mécanisme chargé d’assurer le respect de ces règles, mis sur pied et régi par les mêmes acteurs.
9En l’absence de ces deux éléments essentiels, il est à craindre que la réforme en cours, pour indispensable qu’elle soit, ne demeure limitée par rapport aux enjeux. À moins que ces deux éléments ne soient introduits par la voie réglementaire, à savoir par des décrets qui suivraient le vote de la loi.
L’enfant victime face au processus judiciaire
10Comme les incidents multiples et graves qui ont émaillé l’affaire d’Outreau l’ont amplement démontré, la protection de l’enfant victime est loin d’être assurée de manière optimale par le système.
11Tout d’abord, le témoignage de l’enfant est encore recueilli dans des conditions qui restent souvent très insatisfaisantes. En particulier, la loi du 17 juin 1998 prévoyant l’audition filmée des victimes d’abus sexuels n’est encore que très partiellement appliquée, parfois faute de matériel mais aussi de formation suffisante, parfois aussi faute de réelle volonté. Il est bien certain que le respect de cette procédure demande du temps supplémentaire à la fois aux policiers et aux gendarmes mais aussi aux magistrats qui l’utilisent encore trop peu souvent, même lorsque l’enregistrement filmé de l’enfant est mis à leur disposition par les enquêteurs.
12Par conséquent, la proposition que je formule est non seulement de parvenir à une application réelle de cette loi mais aussi d’en étendre le bénéfice à d’autres types de sévices. L’idée étant d’éviter à l’enfant de devoir répéter à divers interlocuteurs le récit des violences subies, on peut aisément concevoir que cette exigence de respect de la victime puisse devoir s’appliquer à d’autres formes de sévices graves, et pas seulement aux agressions de nature sexuelle.
13Ensuite, l’enfant victime ne peut pas comprendre, si personne ne le lui explique et ne l’accompagne psychologiquement, les méandres du processus judiciaire, et même ou surtout les raisons d’un classement sans suite s’il survient. L’accompagnement du mineur victime tout au long du processus me paraît absolument essentiel, en particulier bien entendu si ses agresseurs étaient ses propres parents. La culpabilité ressentie par l’enfant dans ce type de configuration, si graves qu’aient pu être les sévices subis, est en effet presque toujours présente, au détriment de son évolution future.
14Pour toutes ces raisons, le rôle des administrateurs ad hoc, chargés de représenter l’enfant, est évidemment fondamental, à la condition qu’ils soient mieux formés et mieux rémunérés. Il me paraît impératif que l’enfant victime bénéficie également du concours d’un avocat, ce qui pose le problème, là encore, de la formation de ce dernier. Heureusement, les avocats d’enfants sont de plus en plus nombreux : ce sont de véritables militants du droit des enfants car leur rémunération, dans ce type de dossiers, est le plus souvent symbolique, ce qui pose évidemment la question de l’aide juridictionnelle. Personne ne conteste que les mineurs auteurs de crimes ou de délits bénéficient d’un avocat. Il semble pour le moins particulièrement paradoxal que les enfants victimes ne bénéficient pas du même droit.
15Enfin, soulignons les délais parfois extraordinairement longs entre les faits commis sur l’enfant et le procès de ses agresseurs. J’ai entendu des mineurs victimes, devenus adultes entre-temps, regretter d’avoir été incités à poursuivre leurs agresseurs, étant donné les délais de jugement dont leur affaire avait fait l’objet.
L’enfant victime face aux services sociaux
16Un enfant victime ou en danger se verra protégé par la justice et par les services du conseil général. Il restera dans sa famille, tout en y faisant l’objet d’une mesure de protection, ou bien sera placé dans une famille d’accueil ou dans une institution. La justice, sur rapport des services sociaux, reconsidérera la situation au moins tous les deux ans. Le système ainsi décrit paraît relativement clair. Mais certains mineurs et certaines familles vivent ces interventions, évidemment destinées à protéger les enfants, comme d’intolérables intrusions dans leur vie, ou bien comme motivées par des raisons purement économiques. Que de fois n’ai-je entendu : “On place les enfants des pauvres” ? Ou bien encore, le placement paraît commandé par une vision stéréotypée de la famille, dans laquelle certains ne peuvent pas se reconnaître.
17Rien n’est plus difficile que de porter un regard extérieur sur telle ou telle situation. Pourtant, il m’est arrivé d’être confrontée à des configurations où me paraissaient avoir prévalu une absence d’écoute, une insuffisance d’empathie et même parfois une vision arbitraire et sans nuances de ce que “doivent” être des relations familiales. Dans bien d’autres situations, il va sans dire que mon appréciation rejoignait celle des services en cause. Dans ces cas, s’il y avait plainte, elle portait davantage sur une incompréhension de la mesure que sur son bien-fondé. Il apparaît, en tout cas, qu’un recours insuffisant reste fait, dans notre pays, à la médiation, y compris interinstitutionnelle. Je pense aussi qu’un avocat devrait systématiquement être désigné au moins à chaque fois qu’un placement de l’enfant est envisagé.
L’enfant et les conflits familiaux
18Dans notre pays, environ un mariage sur deux se solde aujourd’hui par un divorce [1], dans lequel, bien souvent, les enfants sont impliqués, évidemment à leur corps défendant. Par ailleurs, un enfant premier-né sur deux naît hors mariage. Ces chiffres veulent dire, entre autres, ceci : lorsqu’il y a divorce, il y a nécessairement intervention du Juge aux affaires familiales (JAF) pour prendre, en particulier, des décisions relatives aux enfants. De même s’il y a séparation conflictuelle d’un couple non marié.
19Ces données montrent que les dossiers dont traitent les juges aux affaires familiales représentent désormais un contentieux de masse. À telle enseigne qu’ils constituent aujourd’hui, à eux seuls, la moitié des affaires traitées par les tribunaux de grande instance. En d’autres termes, l’intervention de la justice dans la vie des familles, jadis vécue comme un fait d’exception, est désormais intégrée comme un élément relativement habituel de l’environnement social. Il y a là une évolution qui mériterait certainement que l’on y accorde davantage d’attention que ce n’est le cas aujourd’hui.
20Ces juges sont-ils préparés à jouer un tel rôle de pacification dans les conflits de l’intime ? Ont-ils les moyens et le temps de traiter un contentieux aussi sensible et aussi important ? Important par le nombre des dossiers tout autant que par leur poids sur les destinées individuelles, notamment sur la vie des enfants ? À l’évidence, non. Ils sont trop peu nombreux pour remplir une telle mission, et doivent, parfois bien malgré eux, passer plus de temps à régler les questions patrimoniales que le conflit familial et relationnel, pourtant source de la séparation. Beaucoup d’entre eux m’ont dit regretter d’avoir été trop peu préparés à leur tâche, et surtout avoir le sentiment de pratiquer une justice d’abattage. Ces magistrats, en outre, ne sont pas considérés comme des juges “spécialisés”, contrairement aux juges des enfants ou aux juges d’instruction. En d’autres termes, ils ont reçu une formation de magistrats “généralistes” et se spécialisent “sur le tas” dans le domaine de la psychologie humaine et de la dynamique des conflits.
21Pour quelles raisons les JAF, en France, entendent-ils si peu les enfants lorsque leurs parents se séparent ? Alors qu’en Allemagne, l’audition de l’enfant est une obligation du juge, et alors qu’en Grande-Bretagne, les magistrats font entendre les enfants par des spécialistes destinés à éclairer leurs décisions, ces deux attitudes sont très rares dans notre pays, où la parole de l’enfant dans le conflit familial reste le parent pauvre de la procédure. Au mépris, soulignons-le, de la Convention internationale sur les droits de l’enfant, que la France a ratifiée en 1990.
22Certes, l’audition de l’enfant ou des enfants prend du temps. Certes, il vaut mieux avoir reçu une formation, même brève, à la psychologie humaine pour déjouer les pièges, souvent involontaires, de l’instrumentalisation et, plus simplement, pour éviter de blesser l’enfant ou de lui donner des espoirs impossibles. Ce n’est donc évidemment pas du temps perdu, bien loin de là, mais les dossiers s’accumulent dans le bureau des juges. On peut espérer que la loi donnera bientôt corps à cette exigence de l’audition de l’enfant. On ne peut, d’autre part, que se féliciter de la décision de l’École nationale de la magistrature d’instaurer un enseignement de la psychologique dans le cursus initial de formation des futurs magistrats.
23Ajoutons qu’il serait fort utile que les JAF reçoivent le statut de juges spécialisés, et qu’ils soient enfin plus nombreux pour traiter les dossiers douloureux et hypersensibles dont ils sont chargés.
Les mineurs délinquants
24Bien des débats ont été soulevés, ces dernières années, autour de la délinquance des mineurs. Beaucoup de chiffres contradictoires ont circulé, dont l’exploitation politique est devenue la règle. Tel n’est évidemment pas notre propos ici, et cet article n’a pas pour ambition de traiter sur le fond une question d’une telle dimension. Pourtant, on ne peut négliger cet aspect très singulier des relations entre les mineurs et cette forme bien particulière de leur prise en charge qu’est la justice pénale.
25Quelques chiffres, parmi bien d’autres, paraissent indiscutables. La classe d’âge des adolescents, ou plutôt les classes d’âge, représentent désormais quelque 20 % des actes de délinquance avec violence commis en France, mais seulement 10 % de la population. On peut en déduire, en première analyse, que cette tranche d’âge est beaucoup plus violente que les autres. Mais il faut évidemment nuancer une telle appréciation car la violence des jeunes étant essentiellement commise dans l’espace public, elle est, par le fait même, de loin la plus visible. À l’inverse, d’autres formes de violence sociale commises par les adultes, en particulier celles qui se situent dans la sphère économique et financière, sont très peu visibles en dehors du cercle de leurs victimes immédiates. Enfin, la délinquance des jeunes, toutes choses égales par ailleurs, est aussi nettement plus sanctionnée que celle que commettent leurs aînés : 19 % de classements sans suite sont prononcés chez les mineurs, contre 27 % chez les adultes.
26Il n’en demeure pas moins que cette délinquance violente inquiète, d’autant que ses auteurs sont de plus en plus jeunes. On constate aussi chez les mineurs une hausse de la violence commise sans aucune raison apparente, contrairement à la délinquance classique dite d’“appropriation”. On observe aussi une augmentation très alarmante de la violence sexuelle, en particulier des viols. Entre février 2005 et janvier 2006, plus de 6 800 viols ont été commis en France, dont 1 530, soit environ le quart, l’ont été par des mineurs, presque tous sur d’autres mineurs.
27Bien entendu, la réponse judiciaire, pénale, est attendue ici par la société, chacun le comprend. Chacun sait également que dès lors que des faits aussi graves sont commis, il est déjà très tard pour intervenir et que la sanction pénale, pour indispensable qu’elle soit, ne saurait suffire. Le maître mot est ici la prévention, qui est aussi le parent pauvre du système. D’autre part, une prévention efficace déborde largement le cadre strictement pénal, pour englober les aspects économiques, sociaux et scolaires de la vie du jeune délinquant et de son entourage familial.
28Sur la réponse pénale elle-même, on peut toutefois soulever plusieurs points. Le tout premier consiste à déplorer l’insuffisance extraordinaire des moyens dont dispose la justice pour tout ce qui concerne les interventions qui se situent en amont, à côté, puis en aval de la prison. Chaque année, quelque 3 000 mineurs, en France, passent par la prison, dont presque les trois quarts sont des prévenus et un quart seulement sont des condamnés. Un pareil recours à la prison “préventive” s’explique notamment par la difficulté des juges des enfants à trouver des places d’accueil en milieu ouvert mais aussi par la longueur des délais de jugement, qui est fréquemment de plusieurs mois, voire davantage.
29En d’autres termes, le traitement judiciaire des mineurs délinquants est, en France, caractérisable par un mot : la pénurie. Pénurie de juges, de greffiers, d’éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, de places en milieu ouvert, etc. La prison doit alors absorber le choc de ces défaillances, c’est-à-dire qu’elle reste la plus mauvaise réponse possible à l’une des problématiques les plus complexes que notre société doive affronter. Il est à craindre que le renforcement de l’arsenal des sanctions n’apporte ici aucune solution, solution qui relèverait bien plus de l’application des textes existants que de leur durcissement.
Trois axes prioritaires
30Au final, les enfants de notre pays sont-ils bien protégés par notre système administratif et judiciaire ? À la lecture de ce qui précède, on serait tenté de répondre par la négative. Mais, comme je l’ai indiqué, je sais que mon évaluation a porté, pendant six ans, sur les défauts du système bien davantage que sur ses performances.
31Néanmoins, il est permis de conclure sur trois points :
- le système administratif et judiciaire ne donne certainement pas assez la parole à l’enfant d’une manière générale, notamment lorsqu’il s’agit de le protéger durablement de ses agresseurs, puis de réparer les dégâts commis, ou bien encore quand ses parents se séparent. Il n’est pas interdit de penser que sur ce sujet essentiel de la parole de l’enfant, une prise de conscience s’amorce et que des progrès verront le jour. À la condition que les militants des droits de l’enfant maintiennent sur ce point la pression indispensable, c’est-à-dire un inaltérable niveau d’exigence ;
- la justice dispose, en France, de moyens qui demeurent hors de proportion avec ses missions. Avec 2,1 % du budget de l’État, le système judiciaire ne peut répondre aux exigences croissantes que la société place en lui. Au total, chaque Français consacre, chaque année, 28 euros à sa justice, contre 46 au Portugal, 53 en Allemagne et 64 en Belgique. De tels chiffres, selon le Conseil de l’Europe, placent la France au vingt-troisième rang sur le continent européen. Notre pays compte, proportionnellement au nombre d’habitants, cinq fois moins de juges des enfants que l’Allemagne. En bref, doubler le budget de la justice, ce qui demanderait un effort de réajustement sur plusieurs années, ne ferait que mettre la France, sur ce chapitre, au niveau de ses principaux partenaires européens ;
- les conseils généraux, quant à eux, affectent des sommes considérables à la protection de l’enfance, une mission que leur ont confiée les lois de décentralisation. Ils y consacrent en effet quelque 5 milliards d’euros par an, ce qui représente l’un des principaux postes de leurs dépenses. Le propos n’est évidemment pas de préconiser un amoindrissement de cet effort mais de souhaiter une plus grande égalité à travers le territoire, un meilleur contrôle de ce système et une plus grande transparence, garante d’une véritable évaluation.
Note
-
[1]
Pendant l’année 2005, 276 303 mariages ont été célébrés en même temps que 150 020 divorces ont été prononcés, chiffres INSEE “Femmes et hommes. Regards sur la parité”, 2004. Réactualisé en janvier 2007. Chiffres à mettre en rapport avec le nombre d’années de mariages et l’année de référence.
