1Les REAAP : un partenariat parti de la base afin de valoriser les pratiques existantes, une volonté de faire travailler ensemble des institutions, une présence active des parents… Tels sont les fondements d’un réseau singulier, visant à répondre aux évolutions de la parentalité.

2Les Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents, les REAAP – prononcer “réap” – ont vu le jour en 1999, dans le courant des réformes initiées par le gouvernement socialiste afin de marquer son intérêt pour la politique sociale et familiale [1]. Ils font aujourd’hui partie des instances existant dans tous les départements. Regroupant, chaque année, environ 5 000 initiatives – de professionnels et de parents –, ils ont reçu, en 2006, 9,5 millions d’euros. Cependant, ils occupent une place très différente selon les contextes locaux. Le REAAP, c’est parfois une instance interinstitutionnelle qui limite son rôle à la délivrance de subventions aux services et aux associations prenant en charge des actions en faveur de la parentalité. Mais c’est parfois un regroupement très vivant de ces services et de ces associations, un forum, un lieu d’interaction et de réflexion. La diversité des REAPP et de leur action est inscrite dans leur définition même, qui inclut, depuis le départ, l’idée d’une déclinaison locale, singulière, d’un projet partenarial s’adressant aux parents et aux professionnels de la famille [2].

3On voudrait s’interroger ici sur ce qui fait la singularité de cette institution et de cette forme d’action. Quel sens ont ces réseaux ? Quelle place occupent-ils aujourd’hui dans le paysage administratif et dans l’intervention sociale ? Plus particulièrement, pour s’inscrire dans la problématique de ce numéro, peut-on considérer les REAAP comme un nouvel acteur de la politique sociale et familiale et, si oui, de quel acteur s’agit-il ? D’un acteur comme les autres acteurs institutionnels ou bien d’une entité d’un genre nouveau, plus participative ? Peut-on aller jusqu’à dire que les REAAP sont un acteur de la “co-construction” locale des politiques sociales et familiales ? Pour évoquer cette question, on s’appuiera sur une étude relative à la création des REAAP, que nous avons réalisée il y a quelque temps déjà, dans trois départements [3]. On se référera aussi aux nombreux contacts avec les membres des REAAP auxquels la présentation de cette recherche a ensuite donné lieu dans différentes régions.

4Pour cette analyse, on procédera en trois temps. On retracera d’abord brièvement le sens du projet des REAAP. Puis, en rappelant les résultats de la recherche, on montrera quelles dynamiques relationnelles ces réseaux ont généré entre les institutions sociales au plan local. Enfin, en revenant à la question de la parentalité, on montrera que les REAAP constituent aussi, dans certains départements, un dispositif supplémentaire qui, parmi les multiples interventions sociales, offre une expression de la vitalité actuelle des actions relatives aux relations familiales.

Le projet : susciter la création d’une politique partenariale au plan local

5Les REAAP sont nés de la prise de conscience par l’État de l’importance que prenaient les préoccupations relatives aux relations enfants-parents. L’accroissement du nombre de ruptures d’union et la diversification des formes familiales ont en effet conduit à recentrer l’intervention publique sur la question de ces relations [4]. La transformation des modalités de l’exercice de l’autorité – priorité à la négociation et appel à la responsabilité individuelle – a simultanément donné à l’intervention en faveur des parents une dimension plus participative. D’autres facteurs encore sont intervenus : la place prise par la psychologie comme discipline de référence dans le champ de l’éducation ou le désir de se rapprocher de l’égalité entre les sexes et de mobiliser davantage les pères. Ces évolutions ont donné lieu à de multiples innovations dans les années 1980 : les maisons vertes et les lieux d’accueil enfants-parents, la médiation familiale ou les groupes de parole destinés aux parents [5].

6La création des REAAP constitue la réponse d’un État qui prend acte de ces évolutions, tout en “surfant” sur la vague ainsi créée. L’État a imaginé ces réseaux pour reconnaître le mouvement existant, en même temps que pour le faire sien et le canaliser. La forme organisationnelle proposée, novatrice, donnait une matérialité aux appels récurrents en faveur de la pluri-professionnalité et du travail en réseau. À l’instar de la politique de la ville, les REAAP voulaient obliger les administrations à s’entendre et à conférer une réelle place à l’usager.

7Le dispositif a été inventé par la délégation interministérielle à la Famille, en 1999 [6]. Cette création a suivi un cheminement particulier, passant par un appel aux initiatives venant du terrain et notamment des parents eux-mêmes. Un comité national a été constitué et a élaboré une charte devant servir de référence aux réseaux [7]. Une circulaire a ensuite institué, dans chaque département, un comité d’animation des actions en faveur de la parentalité [8]. La mise en place de ces comités a été confiée aux directions départementales de l’action sanitaire et sociale, dotées en l’occurrence d’une grande liberté d’action, l’objectif étant de faire vivre les réseaux pour promouvoir des interventions en direction des parents selon les principes de la charte. La circulaire, qui prévoyait la nomination d’un ou de plusieurs “pilotes”, ainsi qu’un financement spécifique pour les REAAP, a entraîné une forte mobilisation et un grand nombre de réalisations. Ce succès d’ensemble s’est accompagné d’une extrême diversité locale.

8Avec cette politique nouvelle en faveur de la parentalité, on a l’exemple d’un dispositif caractérisé par la mobilisation en cascade des acteurs, professionnels et parents. Pour les créateurs des réseaux, il est impossible et inefficace d’imposer un mode de travail aux intervenants sociaux comme de fixer des normes uniformes à l’exercice de la parentalité. Le dispositif mis en place s’appuie donc sur les pratiques existantes, en les valorisant. Il s’adresse à l’ensemble des parents selon des formes d’action peu spécifiées : on attend d’eux qu’ils participent à la construction des dispositifs encouragés.

9Les REAAP ont connu divers changements au fil du temps. En 2000, ils ont été rattachés au nouveau ministère délégué à la Famille. En 2001, une circulaire les confirmait dans leur mission tout en voulant renforcer leurs liens avec l’école : au moins la moitié des crédits devait alors être affectée à rendre cet objectif opérationnel. Vue comme une atteinte à la liberté des réseaux, cette mesure n’a guère été suivie d’effet. En 2002, après l’alternance politique, le dispositif a été pérennisé et a poursuivi son développement, d’une manière toujours différenciée d’un département à un autre. Un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales a ensuite confirmé l’intérêt et la pertinence des REAAP [9], qui ont été invités à réaliser, dans chaque département, un “diagnostic territorial partagé” concernant l’offre de services aux familles et en matière de soutien à la parentalité [10]. Les réseaux ont été associés à la mise en place des “points info famille”. Enfin, en 2006, le comité de pilotage national a été refondé et une nouvelle charte élaborée, confirmant les termes du programme initial [11]. L’évolution récente n’a donc pas modifié le sens de l’expérience, qui reste difficile à synthétiser, tant sont diverses les configurations locales. Pour simplifier l’analyse, on distinguera deux niveaux, celui des fonctionnements institutionnels et celui de la dynamique interne des REAAP.

Une instance réunissant les responsables de l’action sociale

10L’enjeu des REAAP est de promouvoir une forme de discussion et de partenariat entre institutions. Ce projet se trouvait inscrit dans une pédagogie par l’exemple. Le comité national, dès sa création, représentait la diversité des instances engagées dans le travail à destination des parents. La procédure proposée consistait à engager les instances locales dans le même type de négociation au plan local.

11Dans les départements, cette coopération s’est construite selon un modèle qu’on peut analyser en se référant à la notion organisationnelle d’“associés rivaux”. Les directions départementales de l’action sanitaire et sociale se sont trouvées en charge, avec le projet des REAAP, d’une matière, les questions familiales, dont elles n’avaient plus ni la maîtrise ni la connaissance depuis la décentralisation, au début des années 1980. Elles n’ont pu faire autrement que de chercher des informations et du soutien, comme cela leur était suggéré, auprès des autres institutions : les conseils généraux, les caisses d’Allocation familiales, ou encore les associations les plus importantes du champ social, comme les Unions départementales des associations familiales (UDAF). De leur côté, les conseils généraux et les CAF ont pu se méfier de cette nouvelle intervention des DDASS, autrement dit du retour de l’État dans un champ qu’il avait abandonné à la gestion locale. Ces institutions ont certes contribué au développement des réseaux – la parentalité apparaissant comme un objet politique incontournable – en apportant leurs connaissances et leur savoir-faire. Mais elles l’ont fait avec plus ou moins de réserves, de manière à préserver la spécificité de leur action et l’autonomie de leurs décisions. C’est ainsi que l’évolution des REAAP a pris une tournure très variable suivant la manière dont les principales institutions départementales se sont liées entre elles au sommet du réseau.

12Dans le premier site étudié, un département de la région parisienne, la mise en place du dispositif s’est faite rapidement, mais non sans une certaine méfiance. Le conseil général a répondu favorablement à l’invitation de la DDASS, tandis que la CAF se montrait réticente, ne voulant pas participer à un “pot commun” pour subventionner des actions incombant, selon elle, à l’État. Par conséquent, le réseau est resté peu actif, jusqu’au moment où son animation a été déléguée à une association spécialisée – un centre de ressources pour les professionnels de la politique de la ville du département. Quant au comité de pilotage, son fonctionnement est problématique : le conseil général et la CAF y participent, mais sans paraître convaincus de l’intérêt de faire vivre le réseau. L’obligation de faire ensemble sur une thématique que couvre déjà chacun des organismes concernés venait-elle déranger des règles et des habitudes de travail bien établies ?

13Dans un autre département, dans l’Ouest, on a assisté à une longue phase d’observation au cours de laquelle l’état des relations entre les institutions a rendu leur coopération au sein du REAAP très difficile. La DDASS a souhaité piloter seule le réseau et sa construction s’est faite à trois, avec la CAF et le conseil général, toute autre instance étant exclue. L’activité est restée limitée à la prise de décision annuelle, à huis clos, sur les dossiers de demande de subvention, chaque partenaire faisant alors surtout valoir les initiatives se situant dans son domaine d’influence. Ce n’est qu’avec la nomination d’un coordinateur extérieur aux trois institutions qu’a pu commencer une autre étape de la vie du REAAP dans ce département, avec une réelle dimension d’animation, sur laquelle on reviendra plus loin.

14De façon très contrastée, dans le troisième département étudié, dans les Alpes, les institutions concernées – la DDASS, la CAF du département et le conseil général – avaient déjà l’habitude de coopérer sur les questions familiales. Il existait une confiance tissée de longue date entre des responsables travaillant ensemble. La création du réseau a pu se réaliser rapidement et faire l’objet d’une véritable mise en commun des projets, des décisions, voire des budgets.

15En définitive, s’agissant de la direction des REAAP et de leur rôle de financement des actions relatives à la parentalité, les modalités usuelles des relations entre les institutions et les associations du champ social n’ont pas été bouleversées. Les décisions relatives au financement sont restées entre les mains des principales institutions concernées, réunies dans les comités de financeurs, avec plus ou moins de concertation entre elles. Quant aux services et aux associations, ils sont restés dans une logique de guichet, se situant en tant que demandeur par rapport aux comités en question. La logique participative, supposée irriguer les REAAP, n’a guère eu d’influence sur le style de prise de décision. Elle s’est même trouvée mise à mal, on l’a noté, lorsque le ministère délégué à la Famille, revenant à une logique de décision centralisée, a voulu réserver une partie des crédits aux actions concernant l’école.

16L’expérience des REAAP a néanmoins eu un impact sur les modalités locales de décision en imposant la discussion entre institutions au sujet des interventions en faveur de la parentalité. Il paraît aujourd’hui légitime et normal, pour les “porteurs de projet”, de remplir un dossier unique de demande de subvention pour les trois institutions au titre des REAAP. De plus, avec le temps, d’autres actions ont été rattachées aux réseaux ou ont été prises en compte par eux, en plus des interventions directement liées à la parentalité (les subventions à la médiation familiale, par exemple, ou aux “espaces-rencontre”). Ainsi les REAAP, instances pluri-institutionnelles, ont gagné en reconnaissance. Cela reste un guichet, mais d’un genre nouveau.

Un nouvel acteur collectif

17L’autre dimension du rôle des REAAP au plan local, inégalement présente suivant les départements, réside dans leur capacité à animer et à développer les multiples initiatives qui participent du soutien à la parentalité. Ce deuxième axe a été plus difficile à concevoir et à mettre en œuvre dans l’activité des réseaux, et il recèle encore plus de développements différenciés que celui du financement. Le projet des REAAP portait en lui cette idée d’une dynamique collective : pour réaliser l’objectif poursuivi, motiver et responsabiliser les parents, la solution proposée était de motiver et de responsabiliser l’ensemble des structures du champ en les constituant en réseau. Pour autant, l’administration française se trouvait mal préparée à la question de savoir ce qu’est un réseau, comment l’organiser et lui donner vie. Le partenariat et la pluri-professionnalité sont certes des leitmotive, mais que signifie en pratique travailler en réseau ? Et comment gère-t-on une telle organisation ? Les REAAP se sont donc structurés à leur manière, dans le droit-fil des modalités de relation entre les institutions qui ont été évoquées plus haut.

18Dans le premier département étudié, à la périphérie de Paris, l’animation a pris la forme d’opérations assez formelles : réalisation d’un inventaire, création de comités, etc. qui n’ont pas permis de dépasser le blocage constaté. La désignation d’une association pour prendre en charge l’animation a débouché sur d’autres activités, notamment l’organisation d’une soirée réunissant les multiples structures concernées. Un site Internet a été ouvert et cette association spécialisée continue, depuis lors, à servir de point d’appui à certaines activités labellisées REAAP, sous la tutelle de la DDASS.

19Dans le département situé dans l’Ouest, la même solution a été trouvée, comme on l’a indiqué, de confier l’animation à un tiers, en l’occurrence un professionnel appartenant à l’UDAF. Il en est résulté la mise en place de comités locaux, dans les principales villes du département. Un travail de liaison a été réalisé entre les structures concernées, de sorte que plusieurs événements, journées et réunions ont permis aux acteurs de se rencontrer. Ces réunions ont servi à la présentation par leurs animateurs de l’activité des multiples structures du département – lieux d’accueil, groupes de parole, etc. Elles ont permis des débats sur les questions relatives à la parentalité et au soutien aux parents. L’animation du réseau, dans ce deuxième département, a donc acquis, avec le temps, et indépendamment de l’état des relations entre la DDASS, la CAF et le conseil général, une dynamique qui a fait du REAAP un lieu de confrontation des expériences.

20Cette dimension locale d’échange et de soutien mutuel des initiatives est présente depuis les débuts du réseau dans le département alpin étudié. À l’initiative de la DDASS, la constitution même du comité d’animation a associé étroitement l’ensemble des services et des associations aux institutions départementales. Ce comité est un lieu de débat intense et ouvert, et il a engagé des réalisations successives : la création d’une lettre d’information, la tenue de journées départementales, la création d’un “lieu ressource”, etc. Le souci de territorialisation de l’action est très présent dans ce département de montagne, de même que le désir de satisfaire aux principes fondateurs du REAAP en donnant la priorité aux actions qui viennent des parents ou qui les associent étroitement.

21À partir de ces constats, on peut considérer que les REAAP ont contribué à la création, dans les départements où ces formes d’animation ont “pris”, de modes d’interaction novateurs et motivants pour les structures concernées. Le REAAP est le vecteur de réunions chaleureuses, peu hiérarchiques, favorisant la rencontre entre des initiatives de toutes sortes et l’échange entre professionnels, avec, le cas échéant, la présence de parents, qui empêche les professionnels de s’en tenir à un entre-soi sécurisant. Lorsqu’il existe, ce type d’interaction fait du REAAP un acteur original dans l’animation de la politique familiale locale.

Un acteur local à plusieurs faces

22L’expérience des REAAP renvoie à la modification des modalités d’action de l’État, qui se fait plus locale, plus en phase avec ce que vivent et produisent les usagers, les professionnels et les services [12]. Une telle transformation ne peut se réaliser qu’une fois acceptée l’idée que l’action de l’État peut n’être pas uniforme. Les REAAP se sont développés à des rythmes différents et ils empruntent des formes extrêmement diverses d’un département à l’autre. Autrement dit, se reposer sur de telles formes d’organisation suppose d’admettre que les parents ne bénéficient pas tous du même “service” d’une circonscription à l’autre – et que le service qu’ils obtiennent peut dépendre d’eux, de leur capacité à exprimer une demande, voire de leur capacité à se rendre le service à eux-mêmes.

23Le REAAP est un nouvel acteur local qui se présente sous un jour différent suivant les départements et, comme on l’a noté, c’est un acteur à plusieurs faces. Il y a, d’une part, le REAAP acteur institutionnel, dispensateur de subventions, vu comme tel par les associations et par les services, et qui garde un aspect distant et impersonnel, même s’il présente la particularité de réunir en son sein les administrations intéressées à – et/ou obligées de – fonctionner ensemble sur ces questions transversales qui touchent à la famille. Il y a, d’autre part, lorsqu’une réelle dynamique s’instaure entre les structures concernées, le REAAP comme réunion informelle et innovante de services et d’associations, qui fait une place aux intérêts des professionnels et à leurs questionnements – et qui cherche aussi à faire la place à ceux des usagers : les parents. Quand cette dimension de l’action des REAAP est activée, elle traduit d’une façon novatrice l’importance qu’a prise la question de la parentalité comme nouvelle formulation de la question familiale.

24La forme d’organisation particulière qu’a développée l’État avec les REAAP pour soutenir ce mouvement n’est certainement pas sans soulever d’interrogation. N’y a-t-il pas quelque chose de précaire dans cette sorte d’action ? L’État, en s’appuyant sur l’existant et en acceptant une telle diversité, ne se contente-t-il pas d’une intervention “au rabais” ? Ne peut-on craindre aussi une forme d’instrumentalisation des actions qui participent au réseau ? Plus profondément, le type d’actions encouragé par les REAAP, à bas seuil, proche des usagers, appuyé sur du bénévolat, met en tension professionnalisme et volontariat et participe ainsi à la remise en cause des modes d’intervention et à la déstabilisation actuelle des métiers du social.

25On sait aussi que l’évaluation des actions engagées fait question, de plusieurs manières. Ségolène Royal, étant ministre de tutelle des REAAP, se préoccupait de la visibilité et de l’efficacité de tels réseaux. Depuis, des efforts ont été faits pour mieux saisir et valoriser leurs apports. Il reste cependant que ce type d’organisation garde un aspect autorégulé et local indépassable qu’il convient d’accepter si on veut en tirer le bénéfice attendu pour la dynamisation de l’action sociale.

26La dernière question récurrente est celle de la place des parents. Ceux-ci sont-ils vraiment acteurs dans les réseaux ? Sans aucun doute moins qu’on le voudrait. S’ils le sont, c’est encore par l’entremise des professionnels, qui font beaucoup pour les engager dans les actions entreprises.

27Quoi qu’il en soit, l’expérience des REAAP et le succès qu’ils rencontrent dans certains départements montrent qu’à force de patience et de détermination, il est possible de changer les rapports entre les institutions au plan local et de créer de nouveaux modes d’échange entre professionnels, plus informels, moins hiérarchiques, et par là même, plus mobilisateurs et plus ouverts aux parents eux-mêmes.