1Accompagner le désir d’enfant des jeunes parents : tel a été, à travers une politique continue de réformes, l’axe suivi depuis 1946 par la politique familiale en France. Désormais, la réflexion s’ouvre au niveau européen. Les questions de savoir comment faciliter la conciliation vie familiale/vie professionnelle et comment soutenir le libre choix des femmes appellent des réponses multiples mais ordonnées, où l’accueil du jeune enfant occupe une place centrale.
2Le périmètre de la petite enfance est sans nul doute emblématique de la continuité de la politique familiale française, et ceci depuis au moins 1946. Cette continuité est certainement masquée par l’évolution sociologique de la famille et, notamment, par la montée du travail professionnel féminin. Pourtant, elle s’impose avec évidence. Du système des prestations familiales à l’action sociale des caisses d’allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole, de l’aide sociale à la fiscalité, de l’État aux collectivités locales, l’accueil du jeune enfant est un élément clé et transversal de la politique familiale française.
3On abordera les points suivants :
- en quoi le concept de “libre choix” pour la mère de travailler ou non à l’extérieur tire constamment, plutôt vers le haut, cette politique qui, tout en étant sensible aux besoins et aux contraintes, ne peut totalement les éliminer ?
- en quoi cette politique peut être, sinon un modèle, mot que nous n’aimons guère, au moins un creuset pour une politique familiale européenne qui pourrait émerger à partir du concept de “droit à la vie familiale” ?
4Pour autant, plusieurs points méritent de parler de méthode :
- les réformes ont souvent été précédées de travail approfondi, comme on le voit avec le rapport Laroque sur les problèmes démographiques en 1970, avec les rapports du commissariat général au Plan, avec le rapport Dupeyroux en 1971, avec le rapport Hermange en 2003, et dernièrement avec le rapport Brin en 2005 ;
- dans un débat idéologique, ouvert ou rampant, autour du travail féminin, les réformes ont su ne pas l’être, en ne heurtant pas de front les “droits acquis” et en amorçant des réformes de fond plutôt dans une logique de continuité (bien incarnée par Bertrand Fragonard) sachant miser sur l’anticipation et la temporalité.
5Cette flexibilité raisonnée a eu le mérite d’éviter de parler de modèle de femme au foyer ou de femme au travail et de respecter les contraintes des familles les plus modestes. La décentralisation de l’action sociale des CAF a été l’occasion d’un redéploiement budgétaire de la France du Sud, plutôt malthusienne, vers la France du Nord, plus féconde, mais avec une objectivité des indicateurs choisis et une souplesse réaliste.
Évolution comparée de la BMAF et du salaire moyen depuis 1980
Évolution comparée de la BMAF et du salaire moyen depuis 1980
6En bref, la réforme a été intelligente et flexible. Elle est interminable comme l’évolution de la sociologie française. Elle méritera tous les ajustements nécessaires, y compris à l’aune de l’Europe. Le vocabulaire lui-même mesure le glissement. On est passé de la charge du jeune enfant, à la garde du jeune enfant, à l’accueil du jeune enfant, et au libre choix des mères.
Le libre choix : utopie et réalité
7Il faut se tourner du côté des familles pour bien mesurer les contraintes, les aspirations et les attentes en matière d’accueil du jeune enfant. Dans la France de 2005, les Françaises (avec leurs conjoints, concubins ou compagnons) expriment tout à la fois un désir d’enfant et un désir d’activité professionnelle. Le désir d’enfant est supérieur de 0,6 à 0,7 point environ à la fécondité réelle. Le désir d’activité professionnelle conduit à un des taux d’activité les plus élevés d’Europe dans ce domaine. Pour ce qui a trait au mode d’accueil, il est dans son choix très polymorphe. Si le modèle de la crèche reste important, il est vivement concurrencé par l’accueil individuel, soit par l’assistante maternelle, soit par le parent lui-même. Le tableau de la situation que nous nous sommes efforcés de dresser en 2003 est à cet égard éloquent. Même si la méthode de rationalisation des choix budgétaires a des limites, elle est une bonne base de travail pour éclairer la décision politique (voir le tableau).
Répartition de l’effort public par mode d’accueil en 2002
Répartition de l’effort public par mode d’accueil en 2002
8Plusieurs leçons pouvaient en être tirées : le retour de la mère ou du père au foyer, rendu possible financièrement, n’est pas une absurdité si l’on prend en compte qu’un congé de maternité trop court accentue les risques de grossesse pathologique et risque – en sus – de faire peser sur les familles les plus modestes une obligation de retour sur le marché du travail plus par nécessité financière que pour l’intérêt bien compris de l’enfant ; et qu’un arrêt de travail trop long peut être vice versa une trappe à inactivité, notamment si le management de l’entreprise autour de la maternité demeure “moyen-âgeux”.
9L’accueil en crèche demeure insuffisant en offre quantitative ; il nécessite une adaptation au niveau du marché du travail (à travers l’amplitude d’ouverture horaire, des relais avec d’autres modes de garde, l’implantation territoriale, et également une adaptation au milieu rural).
10L’école maternelle, solution de recours trop souvent, doit assumer plus largement la passerelle qualitative crèche-école primaire.
11Le mode d’accueil libéral, en progression ascendante (avec les assistantes maternelles notamment, mais aussi avec les employés de maison), doit être solvabilisé en fonction du revenu des parents et être suffisamment redistributif. Il est souhaitable que sa qualité soit agréée et validée.
12Autour de la petite enfance, pour autant, l’aide doit être suffisamment universelle pour ne pas exclure une couche moyenne de la population qui peut avoir un comportement malthusien pilote.
13Le partenariat actif CAF-CCMSA-collectivités locales, tant du point de vue de l’observation des données sociales sur la petite enfance que du point de vue de la construction des politiques et de leur financement, est une clé substantielle pour la pertinence de la décentralisation dans cette part de la politique familiale.
14Ceci étant posé, la réussite en la matière n’est pas seulement une question de finances. Si l’on songe aux difficultés concrètes des familles pour trouver une place en crèche ou l’adresse d’une assistante maternelle, sans doute… oui.
15L’accueil doit aussi être pensé en termes d’information et d’accès aux services et équipements.
16La prestation d’accueil du jeune enfant implique une prise de décision des mères : vais-je retravailler tout de suite après mon congé de maternité ? Si oui, faut-il opter pour la crèche ou pour une assistante maternelle ? Vais-je au contraire m’arrêter et combien de temps ? La famille est alors placée devant plusieurs types d’aides : prime, allocation de base, complément de libre choix d’activité, complément de mode de garde… Mais les questions demeurent : où s’adresser ? Quelle file d’attente choisir ? Où trouver une place disponible ? Comment se procurer l’adresse d’une assistante maternelle ou d’une employée de maison ? Un vrai service d’accueil public du jeune enfant serait utile à un technicien-conseil de la CAF, avec l’appui d’une base de données, afin d’informer sur les aides possibles et faciliter l’accès à l’offre. À l’heure des bases de données, c’est la voie d’avenir.
L’accueil du jeune enfant et l’Europe
État des lieux
17Même si elle demeure hétérogène, la situation démographique de l’Europe est préoccupante, voire très préoccupante à long terme. Selon les prévisions des Nations unies, l’Europe serait, en 2050, le seul continent qui enregistrerait une diminution de la population, et ceci à un niveau non négligeable (moins 95 millions d’habitants).
18Si, pendant longtemps, le lien entre travail professionnel féminin et taux de fécondité n’a pas révélé de corrélation évidente, des tendances fortes semblent émerger. Il y a encore vingt ans, il n’était pas possible de tirer de conclusion en la matière, puisque l’on pouvait observer des situations totalement inverses. Par exemple, aux Pays-Bas, à un taux d’activité féminin faible correspondait un taux de fécondité également faible, et en France, on avait un taux d’activité féminin élevé en même temps qu’une fécondité forte pour l’Europe. L’observation attentive des niveaux de fécondité et des taux d’activité féminins semble renvoyer encore aujourd’hui à des constats contradictoires.
19L’âge de la mère à la première naissance ne cesse de s’élever. Il est de 27,5 ans en France. Or l’on sait que la dimension définitive de la famille dépend largement de la précocité de la première naissance. Le phénomène des naissances tardives, qui accentue les risques de pathologies spécifiques pour la mère, et qui est reconnu assez négatif pour l’enfant, ne compensera pas les naissances qui se produisent à l’âge le plus fécond. Les pays européens peuvent enregistrer des retards ou des rattrapages d’effet de calendrier. Pour autant, cette flexibilité trouve ses limites.
20Certains pays connaissent une situation préoccupante liée à la proportion non négligeable de couples sans enfant. C’est le cas notamment en Allemagne (environ 30 %). C’est un phénomène souvent corrélé avec le niveau d’enseignement supérieur des femmes. On observe une légère montée du phénomène en France.
21La proportion des familles nombreuses est presque partout en constante régression. À elles seules, les familles de 3 enfants et plus, en France, ont 43 % des enfants à charge, au sens de la législation des prestations familiales, alors qu’elles ne représentent qu’à peine un cinquième du total des familles.
22En résumé : le modèle 0 enfant n’est pas négligeable ; le modèle 1 enfant n’est pas rare ; le modèle 2 enfants n’est pas pleinement assuré ; le modèle 3 enfants et plus est en régression.
23Peut-on imputer cette situation à la montée du travail professionnel féminin ? Une réponse positive serait à la fois simpliste et dangereuse. Simpliste parce que, dans beaucoup de pays, l’importance du travail féminin et un taux de fécondité assez substantiel peuvent parfaitement cohabiter. Dangereuse parce que ce diagnostic, teinté d’idéologie, nierait le mouvement d’ascension de la liberté et des droits des femmes au nom d’un natalisme qui n’est plus de mise.
24Désir d’enfant et désir d’exercer une activité professionnelle apparaissant comme des aspirations concomitantes, l’Europe semble invitée à promouvoir des politiques familiales qui concilient ces deux désirs. Mieux, qui les articulent. Dans la mesure où la famille traditionnelle s’effrite, où les solidarités intergénérationnelles se font moins présentes, les politiques familiales publiques s’avèrent d’autant plus nécessaires. Il n’est pour autant pas facile de les mettre en œuvre et de dégager des points de consensus. Y compris dans la structure même de ces politiques.
25Les politiques familiales nordiques sont axées sur les congés parentaux et sur les services d’accueil du jeune enfant. Les politiques françaises, belges et luxembourgeoises, plutôt sur la solvabilisation par des prestations en espèces. Est-il possible d’envisager, avec la méthode ouverte de coordination, un positionnement commun ?
26On peut s’efforcer, au moins, de dégager des points de convergence possibles et de nommer ceux pour lesquels aucun accord n’est encore en vue. Ceci aurait le mérite de la clarté, et marquerait le respect de la diversité des cultures européennes. Retenons qu’au niveau du marché du travail européen, le pourcentage de travailleurs à temps partiel augmente, bien que d’importantes disparités soient constatées sur ce point entre les États membres.
27L’emploi à temps partiel est généralement assuré par les femmes et, dans une moindre mesure, par les jeunes entrant sur le marché du travail. Ceci explique que son usage demeure encore limité dans l’Europe du Sud – essentiellement en Espagne, en Grèce et en Italie –, où le taux d’activité féminin reste, pour des motifs culturels, inférieur à 50 %.
28En revanche, le travail à temps partiel est très répandu dans l’Europe du Nord : il concerne plus d’un travailleur sur cinq au Danemark, un sur quatre au Royaume-Uni et en Suède, et plus du tiers de la population active aux Pays-Bas. Près de 45 % de la population active féminine britannique et 68 % de la population active féminine hollandaise sont employés à temps partiel.
Propositions
29Nous considérons que la conciliation vie familiale/vie professionnelle est un axe majeur de la politique familiale dans une perspective d’accompagnement du désir d’enfant. Et ceci, tant en termes de priorité politique que d’opérationnalité à court, moyen ou long terme. Conscients de la diversité démographique et sociologique européenne, on ne peut que s’efforcer, avec modestie, de distinguer les points de convergence européenne possibles, mais aussi d’en marquer les limites.
Les axes de convergence
30Les politiques familiales ne peuvent pas se comparer simplement du point de vue de leur intensité financière, même si ce point n’est pas négligeable. D’abord parce la diversité des acteurs et l’hétérogénéité des définitions ne permettent pas d’offrir un éclairage suffisamment fiable en la matière. Ensuite, et surtout, parce qu’une politique familiale efficace tient peut-être autant à sa typologie, à ses axes directeurs, qu’à son amplitude. Sur ce point, il convient de mesurer l’importance de la mobilisation de la politique familiale sur la cible de la petite enfance. C’est-à-dire, là où se joue pour les jeunes la possibilité ou non de concilier exercice d’une activité professionnelle et vie familiale. Pour éclairer ce point de manière plus objective, il convient de souligner que 43 % des prestations familiales françaises sont mobilisées en masse financière sur cet objectif, et bientôt les trois quarts de son action sociale familiale.
31Un peu partout en Europe, le taux d’activité féminine ne cesse de progresser. Mais tantôt cette progression du travail féminin semble corrélée avec le recul de la fécondité, tantôt c’est l’inverse. Voire même, au dire d’experts, il est un facteur très favorable à l’évolution de la fécondité. Ce qui apparaît dominant est un recul constant de l’âge du premier emploi des jeunes, de la décohabitation avec les parents, de la première naissance et de l’apparition d’un projet de vie en couple (ou vice versa pour ces deux derniers points). C’est à ce sujet qu’un pacte européen pour la jeunesse, permettant de mieux concilier vie familiale/vie professionnelle, peut être un outil à la fois ambitieux, pertinent, et sans doute crucial.
32Pour autant, beaucoup de parents (et bien sûr, surtout la mère), ressentent légitimement le besoin d’un choix de vie possible. Il serait réducteur de penser en termes de passage du modèle “mère au foyer” à celui de “mère au travail, même si d’aucuns le souhaitent”. L’ambition devrait être de desserrer les contraintes entraînant le choix. Sans méconnaître ces dernières (ayant trait à la couche sociale dont on est issu, au niveau de formation atteint ou non, au niveau de revenus de la famille, ou encore à l’histoire familiale), la politique de conciliation vie familiale/vie professionnelle doit s’efforcer de rendre plus fluide en termes de choix précisément : le moment du début d’une activité professionnelle ; le moment de sa suspension pour cause de désir d’enfant ; le moment du retour à l’emploi.
33Si l’on prend en considération la préoccupation légitime d’une Europe en proie à une crise démographique profonde où les couches moyennes (basses ou supérieures de la population) ont souvent des comportements démographiques pilotes, une politique généreuse d’accueil du jeune enfant ne saurait être trop sélective en termes de revenus. Elle se doit d’être la plus universelle possible. À titre d’exemple, la politique familiale française, à ce sujet, n’exclut des aides publiques de base que moins de 20 % de la population totale en question.
34Sans mésestimer le poids de la contrainte de l’accueil disponible et son coût, les modèles d’accueil collectifs ou individuels coexistent de plus en plus. Respecter cette diversité fait partie intégrante d’une réelle politique de conciliation vie familiale/vie professionnelle. La réponse à la demande, si elle veut s’assumer comme telle, ne peut être univoque. Ce qui ne signifie nullement qu’il faille desserrer l’effort sur l’accueil collectif.
35Plus avant, la combinaison, en liaison avec l’évolution du marché du travail et sa typologie, de plusieurs modes d’accueil, ainsi que leur flexibilité semblent la voie d’avenir à explorer pour concilier les temps de la vie professionnelle et ceux de la vie familiale.
36La conciliation vie familiale/vie professionnelle et le pacte européen pour l’emploi des jeunes méritent l’attention du point de vue de l’entreprise par la participation de celle-ci aux politiques d’accueil du jeune enfant (à travers les crèches d’entreprise, par exemple), mais aussi par le lien maintenu avec elle pendant le congé parental et la préparation au retour à l’emploi sans pénalisation sur la trajectoire des carrières.
Les points de divergence actuels
37Ils sont, au moins, au nombre de deux : le rôle des grands-parents et le travail à temps partiel.
38L’accueil par les grands-parents, souvent encore cité comme privilégié, pose question, d’une part, parce qu’il est en recul dans les pays où la famille élargie compensait parfois (ou rendait possible) l’absence d’une politique publique ambitieuse ; d’autre part, parce qu’il est non totalement déterminant, in fine, dans le choix des jeunes.
39Il en va de même du travail à temps partiel qui, dans son développement actuel, n’apparaît pas dans tous les pays comme un facteur déterminant de la conciliation vie familiale/vie professionnelle, ni comme une garantie contre la précarité ni pour la pérennité de la carrière professionnelle.
40Ces deux sujets ne peuvent en l’état faire l’objet, à notre sens, d’un consensus européen. Facteurs déterminants dans certains pays européens, ils sont plus sujets à caution dans d’autres.
En conclusion…
41Au centre de la politique familiale française, l’accueil du jeune enfant tend à accompagner le désir concomitant des femmes d’exercer une activité professionnelle et d’avoir des enfants. D’autres facteurs que cette politique “relais”, en quelque sorte, expliquent sans doute la bonne tenue de la démographie française. Autant que la continuité tenace de cet axe politique, l’adaptation aux réalités sociologiques et la souplesse des réformes font apparaître la pertinence des mesures, tandis que le livre vert européen sur les changements démographiques en Europe de la commission de Bruxelles invite à une réflexion prospective.
42La présence, en 2006, dans la prestation d’accueil au jeune enfant d’une séquence attractive d’arrêt d’activité plus court que trois ans de l’un des parents ouvre peut-être une perspective supplémentaire pour cette politique, même si la contrainte financière ne permet en l’état qu’une amorce pour la famille de trois enfants. Il est possible d’espérer que cette nouvelle réforme aura un avenir plus large. La meilleure couverture du territoire – ou plutôt des territoires – par un développement des équipements collectifs permettra aussi, sans nul doute, de perfectionner l’état des lieux. ?
