1Aux efforts pour rendre la police plus proche des citoyens s’est ajouté un autre défi : celui d’une meilleure efficacité à moindre coût. Les deux axes sont-ils compatibles ? Les techniques de management empruntées au privé laissent-elles une place suffisante à l’autonomie d’action et à l’envie de résister à “faire du chiffre” ? Une difficile adaptation à la question complexe de la délinquance.

2Vis-à-vis de quelles populations – de quels auteurs et de quelles victimes de quelles conduites transgressives inciviles ou risquées – les politiques de sécurité sont-elles censées accroître l’efficacité policière aujourd’hui ? Après avoir parcouru les réflexions théoriques renouvelant le spectre de la pensée du contrôle social redoublé par celui des contrôles policiers, on examinera deux stratégies réformatrices. La première répond à l’enjeu de l’ajustement de l’offre de sécurité par rapport à un besoin de rapprochement des agents de police auprès des populations. La seconde examine l’enjeu d’une focalisation des services publics de police soumis à la rentabilité des résultats et ses dérives possibles.

Sociétés mutantes, gestion des risques et insécurités

3Face à la pérennisation des manifestations concrètes de l’insécurité urbaine et de l’insécurité sociale, la pensée du contrôle social a pris, ces dernières années, des formes de plus en plus divergentes. Trois grandes orientations théoriques plus ou moins élaborées se partagent aujourd’hui le marché du diagnostic : celle de la “pénalisation du social”, celle de la “désaffiliation positive”, et celle de la “remobilisation” des habitants et des médiateurs.

4> Pour les analystes les plus radicaux, tant que la vraie insécurité sociale (engendrée par la crise économique et redoublée par les effets du “recul de l’État-providence”) n’est pas combattue prioritairement, la lutte contre les désordres civils, qui n’en seraient qu’un épiphénomène, restera vaine (Wacquant, 2004). Le recul de l’État-providence se paierait progressivement par une “pénalisation du social”, c’est-à-dire par une montée de l’incarcération des pauvres, et ce qui est vrai des États-Unis serait déjà à nos portes. Pour d’autres auteurs, moins radicaux, les mécanismes de solidarité et de sécurité continuent de coexister, mais dans de nouveaux processus de contrôle et de gestion des risques à l’intérieur d’un État “néo-solidaire et néo-sécuritaire”. Il diffuserait une “culture individualiste du risque” incitant chacun à se prendre en charge par le biais d’un mécanisme de redistribution des responsabilités collectives en redessinant son intervention autour de ses prérogatives régaliennes, après avoir redéfini la contribution des entreprises, de la famille et des individus dans un nécessaire auto-contrôle généralisé. Empruntée au modèle néolibéral anglo-saxon, cette analyse se différencie de la précédente en ce qu’elle intègre la réalité de la victime de l’injustice économique et de l’insécurité urbaine. Elle ne voit néanmoins dans la montée de la thématique de la “société du risque” qu’un “instrument d’une démocratisation de l’accès à la performance et le gage d’une flexibilité accrue dans le monde” (Kokoreff, Rodriguez, 2004, p. 277). Si cette pensée évite le slogan de la “pénalisation du social”, elle reste néanmoins très préoccupée par une réorganisation des services de police dans une finalité uniquement répressive, par l’apparente irresponsabilité politique à l’égard des vrais problèmes sociaux causant préjudices et attisant les peurs, et par une préoccupation d’encerclement à l’égard des “populations cibles et des zones à risque” constituées par un “néo-prolétariat urbain” de “surnuméraires exclus ou désaffiliés”, autrement dit, de “nouvelles classes dangereuses”. La pensée de Robert Castel (2003) est l’une des références les plus citées de cette école de pensée holiste d’un nouveau contrôle social exercé par de nouveaux “dominants” sur de nouveaux “dominés”.

5> Sans rouvrir l’abondant dossier du délinquant rationnel et adaptateur en fonction des opportunités qui se présentent dans l’espace urbain – une thématique liée à l’expansion de l’individualisme méthodologique en criminologie de l’acte –, des sociologues prennent aujourd’hui nettement le contre-pied de la thèse de la “désaffiliation négative”. Un peu par provocation, certains évoquent même plutôt l’idée de processus libérateurs de “désaffiliation positive” dans leur examen des tensions entre normes individualisées et normes impératives chez les citoyens (Dc Singly, 2003, p. 73). Si les modalités de ce rééquilibrage ne sont pas encore décortiquées, les conditions théoriques pour y parvenir sont bien posées : rétablir la norme impérative par une sanction sévère des manquements aux règlements tout en limitant leur nombre ; renforcer la croyance en la règle en insistant sur la justification de l’égalité de traitement plutôt que de l’obéissance en soi ; créer toutes les conditions sociales pour que l’égalité des chances devienne réalité dans l’optique justifiée du mérite (ibid., p. 157).

6> Des analystes de la “troisième voie” commencent à frayer un autre chemin entre postures gauchistes recyclées et postures néo-libérales. Prenant au sérieux la demande accrue de protection de fractions de plus en plus larges de la société contre la montée des comportements prédateurs et incivils générant de l’insécurité, ils tentent d’explorer de nouvelles voies, dépassant l’“idéalisme de la dénégation” ou le “pessimisme de la catastrophe” (Peyrat, 2003). Contre les diagnostics de faillite des politiques de prévention et les diagnostics de réussite des politiques de répression ou de dissuasion, d’innombrables pratiques sociales innovantes se cherchent encore leurs théoriciens. Elles se déploient autour de deux nouvelles dimensions : la participation des habitants dans les politiques de la ville, et la professionnalisation des métiers de la médiation.

7La première se demande comment faire pour que la mobilisation des habitants – enrôlés selon les techniques d’empowerment américaines [1] – devienne plus admissible dans un contexte hexagonal acceptant mal les mobilisations communautaires à ce sujet (Donzelot et alii, 2002). Par le biais de ce type d’interrogations, on commence à mieux comprendre les blocages idéologiques de l’intégration au moyen de la participation des habitants à la politique de la ville. Pour nombre d’analystes, ce type de mobilisation reste encore illusoire, apparaissant comme une sorte de devoir imposé à défaut d’être “le moment de la construction d’un pouvoir” (Avenel, 2004, p. 110). Pourtant, les populations des quartiers d’habitat social qui n’entendent pas se résigner à l’insécurité seraient prêtes à se mobiliser autour d’actions visant à restaurer de la sécurité. De nombreux experts ont recensé des expériences prometteuses de concertation dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain et diagnostiqué les facteurs de blocage, ou montré le potentiel des techniques de mobilisation d’habitants payés par des “groupes de qualification mutuels” pour apporter des solutions collectives à des problèmes laissés sans solution par les services urbains (Rosenberg, Carrel, 2002).

8La seconde se cherche un nouveau souffle, depuis la fin de l’expérience dite des adjoints de sécurité et d’agents locaux de médiation sociale. Depuis 2002, la réflexion et la pratique d’institutionnalisation des métiers de la médiation sociale [2] ne semblaient plus occuper le devant de la scène et des médias. Pourtant, la réflexion initiée par le rapport Brévan-Picard (2000) s’est prolongée par une démarche d’approfondissement institutionnel commune à la Délégation interministérielle à la ville et au Centre national de la fonction publique territoriale (DIV et CNFPT, 2004). Quelles que soient les alternances politiques, les métiers de la médiation entre institutions et publics creusent un chemin de nécessité, en dépit des conflits d’interprétation concernant leurs diverses finalités.

Polices de proximité : permanence de la réforme

9Depuis un quart de siècle, les observateurs du fonctionnement policier sont frappés par le discours de réforme permanente de la police publique, et en même temps par l’apparent immobilisme de cette institution face aux demandes de la société française (Monjardet et Ocqueteau, 2004). Charles Pasqua avait admis, il y a plus de dix ans, que la “police de souveraineté” assurait convenablement ses missions, et que les performances de la police criminelle en France étaient tout à fait honorables. Il reconnaissait en revanche que la police urbaine posait question, surtout depuis qu’avec l’étatisation générale de 1941, le détachement local de la police centralisée n’avait plus de lien organique avec la ville ou avec le territoire qui lui était assigné. Ce découplage ne parut pas préoccupant durant la IV^e République, car si la période de reconstruction des années de l’après-guerre connut de vifs affrontements politiques et sociaux qui mettaient au premier plan les problèmes de maintien de l’ordre, la délinquance y était restée très faible.

10Au milieu des années 1970, les délinquances d’appropriation contre les biens sont devenues un phénomène majeur de la société française, et l’on a commencé à s’apercevoir que les polices urbaines faisaient preuve d’une inadaptation manifeste pour les contenir. Le rapport Peyrefitte de 1977 pointa le retard des implantations policières par rapport au développement urbain, la médiocre qualité des relations entre police et population, et l’insuffisance de formation des policiers. Cette analyse fut reprise, au début des années 1980, par le rapport Belorgey et surtout, à l’intérieur même du ministère, par les constats ayant ouvert la charte de la formation de la Police nationale.

11Les années 1980 à 1990 connurent dès lors une suite ininterrompue d’innovations et de réformes visant à reconstruire une police urbaine plus proche des demandes de la population et susceptible de contrer la montée d’un sentiment d’insécurité subjectif et objectif : plan Joxe de modernisation (1985), LOPS (1995), colloque de Villepinte (1997) qui lance les contrats locaux de sécurité et la réforme de la “police de proximité”, puis, après les attentats américains, lois Vaillant (2001), Sarkozy 1 (LOPSI, 2002) et Sarkozy 2 (LSI, 2003). En dehors des querelles partisanes à vif à chaque échéance électorale, on observe, parallèlement aux réformes policières successives, qu’une conviction interministérielle transversale a fini par s’imposer : la réponse aux délinquances ne peut plus être laissée à la gestion de la seule police. Si les délinquances progressent, ce n’est pas du seul fait de l’impuissance policière, c’est d’abord à cause de dysfonctionnements sociaux majeurs. Aucune institution ne détient plus, à elle seule, la capacité de résoudre un problème qui la déborde de toutes parts. Certes, l’école, la famille, l’habitat, les notables, la justice, les travailleurs sociaux ou encore les médias ont tour à tour été mis en accusation à la veille de chaque alternance politique, mais en définitive, l’idée s’est progressivement répandue que la réponse sociale ne pouvait résider que dans une action conjuguée et cohérente de tous ces “partenaires” à coordonner. Le colloque de Villepinte (1997) en a marqué le point d’orgue et durant quatre années (1998-2002), une doctrine en cinq modalités a donné à la police urbaine les moyens de construire une “police citoyenne plus proche de la population” : territorialisation et fidélisation des agents aux quartiers ; contact permanent avec la population ; polyvalence du métier (en prévention, dissuasion et répression) ; responsabilisation de chaque policier ; meilleur service rendu au public. Remarquons que, sous la notion de proximité, cette doctrine évoquait surtout un rapprochement géographique des gardiens de la paix avec les habitants des quartiers. Mais il existe évidemment d’autres déclinaisons possibles de cette approche (Cahiers de la sécurité intérieure, 2000). L’une est liée à la réactivité plus rapide de la police aux appels de la population, cette dimension nourrissant la pensée logistique d’une meilleure performance policière ; l’autre se fraie un chemin plus complexe, celui de la proximité “culturelle” des policiers à l’égard des populations “black, blanc, beur”. Si l’idée de créer, dans une première étape, des “emplois jeunes aux couleurs de la France” est dans l’air depuis 1997, la légitimité de cette idée pour les gardiens de la paix fait son apparition en 1999. Elle va connaître des fortunes diverses et il faudra beaucoup de temps avant qu’elle ne se traduise réellement dans les faits. Le temps qu’il faut pour qu’une société accepte le principe d’une discrimination positive non plus seulement territoriale, mais également à composante ethnique pour des candidats désireux de rejoindre aussi les rangs de la police (Begag, 2004).

12Par-delà ces soucis de rapprochement d’une sécurité publique sommée d’être plus proche des gens et plus accessible, et ce renouvellement de l’action de médiateurs entre fonctions d’urbanité d’un côté et d’ordre en public de l’autre (Kirzbaum, 2004), le dilemme d’une police urbaine républicaine efficiente est toujours le même depuis le diagnostic du rapport Peyrefitte : comment assurer l’adaptation aux spécificités et aux contraintes locales des agents détachés d’une administration nationale qui n’a de comptes à rendre qu’à l’État central ? Est-ce possible tant qu’un réel processus de décentralisation régionale ou départementale de la police n’est pas entamé dans le domaine de la tranquillité publique ? Autrement dit, faut-il remunicipaliser ces polices ? On sait que ce dossier n’est pas mûr politiquement, même si l’on peut prédire qu’il deviendra de plus en plus consistant à l’avenir. Pour l’instant, l’urgence n’est pas là. Elle table moins sur des changements organisationnels drastiques des organigrammes que sur l’idée que les services publics peuvent faire beaucoup mieux qu’ils ne faisaient jusqu’à présent et de façon beaucoup plus rentable pour la collectivité nationale. D’où l’injection des normes managériales issues de l’entreprise privée au sein des services de sécurité.

Discours et dérives de la “performance policière”

13Un nouveau défi est en effet en train d’affecter l’organisation policière de la sécurité intérieure, les missions de ses agents et le fonctionnement de cette bureaucratie comme service public. La loi organique des lois de finances de 2001 introduit progressivement les normes de la Nouvelle Gestion publique au sein de tous les services publics, obligeant les services de police à faire la preuve de leur efficacité auprès du Parlement. Qu’est-ce que cela signifie concrètement ? Le défi est désormais le suivant : comment promouvoir une meilleure efficacité à moindre coût et mieux satisfaire les besoins des usagers consommateurs (des clients) ? Y répondre suppose évidemment d’élaborer des systèmes rationnels d’évaluation de la performance des missions policières, en s’inspirant éventuellement de l’expérience des États engagés dans cette voie de plus longue date. Dans les années 1980, la mode était par exemple chez les Britanniques et chez les Néerlandais de vouloir réduire les coûts des services et d’en contrôler le rendement. Dans les années 1990, l’heure était plutôt à l’amélioration de la qualité par la promotion d’une éthique du service public et par la mesure de la satisfaction des citoyens. De fait, la notion de qualité peut se décliner de plusieurs manières : fonctionnellement, par le calcul du taux de résolution des crimes ou de la diminution des temps de réponse aux appels d’urgence ; du point de vue organisationnel, par une politique interne aux services, avec par exemple des actions systématiques de sensibilisation de chaque catégorie d’agents par la rationalisation des tâches ; ou de façon interactionnelle, par des actions d’évaluation du travail policier effectué en partenariat avec d’autres acteurs de la société civile.

14En France, la “redevabilité” (accountability) policière engendrée par la LOLF va surtout obliger les services de police et de gendarmerie à produire une évaluation chiffrée des résultats de leurs actions par rapport aux budgets consentis annuellement. N. Sarkozy avait montré la voie à suivre, dans la foulée de son discours aux forces de police du 26 juin 2002 au Carrousel du Louvre. Il mit en pratique, place Beauvau, une politique de “débriefing” mensuel entre les cinq “meilleurs” et les cinq “moins bons” préfets au regard des résultats de la statistique mensuelle des crimes et des délits enregistrés et élucidés dans leur propre département.

15Sauf à n’être qu’anecdotique, cette politique d’affichage d’une culture du résultat instillée au sein de l’administration par les gouvernements néo-conservateurs sera bel et bien mise en pratique dans le monde policier – elle l’est déjà –, mais c’est surtout son impact social global sur la confiance retrouvée qui mettra le plus de temps à être évalué. Pour l’instant, l’introduction de primes au mérite collectives et individuelles, basées sur l’idée que l’intérêt personnel et l’appât du gain des agents suffisent à accroître la productivité générale des services, se heurte au moins à deux réalités structurelles. Comme l’a bien montré D. Monjardet (1996) dans le domaine policier – mais le constat vaut pour toute autre administration –, toute police de sécurité a besoin d’une autonomie d’action de ses agents à la base pour que la machine bureaucratique puisse fonctionner. Ce constat heurte pourtant l’image enracinée de la classe politique, pour qui l’organisation policière fonctionne au commandement autoritaire vertical dans chacun des sous-domaines qu’elle recouvre. Or, il est évident que de trop fortes pressions au résultat pourraient paralyser les initiatives des agents de terrain (pour la gendarmerie, Mattely, 2004). Il est surtout à craindre que d’autres effets pervers ne se répandent au sujet de la remontée des chiffres de saisie des crimes et des délits au sein des commissariats, et notamment que de trop fortes concentrations policières sur les populations les plus fragiles ne suscitent un surcroît d’exaspérations et de protestations.

16En effet, on voit déjà apparaître des mécanismes de concertation entre directeurs départementaux de sécurité publique les conduisant à des lissages mensuels des statistiques pour ne pas se faire remarquer du directeur général de la police ou du cabinet du ministre, et échapper ainsi à la stigmatisation ou à la mise en avant du “moins” ou du “plus” performant. Au sein des commissariats, le risque est de freiner ou d’accélérer l’enregistrement mensuel des procédures de saisie. On retient les affaires élucidées pour le mois suivant quand on suspecte dans les services que le taux global des élucidations par rapport aux faits signalés sera moins bon le mois à venir que celui auquel on arrête les chiffres (Ocqueteau, 2005). Mais l’autre effet pervers prévisible est surtout de faire se concentrer les gardiens de la paix, les îlotiers ou les brigades anti-criminalité sur des contentieux dits “sans victime”, par la technique des “crânes” [3]. Elle permet de faire remonter les taux généraux des élucidations d’affaires en faisant se concentrer les contrôles policiers sur les étrangers, sur les usagers de stupéfiants ou sur les automobilistes. Mais contrairement à ce qu’une sociologie critique anti-discriminatoire aime généralement à faire croire (Jobard, 2002), si les abus policiers sont tendanciellement plus fréquents à l’égard des deux premières catégories, il n’est pas sûr en revanche que le contentieux “trans-classiste” de la circulation routière (qui épingle aussi bien les pauvres que les riches) ne fasse pas évoluer les représentations de la population à l’égard de ses polices. D’autant que la création d’une future police dédiée à la route et à la voirie, avec des statistiques qui lui seraient spécifiques, ne permettra pas longtemps aux citoyens inciviques de renvoyer la police à son “vrai travail”, comme si les délinquances routières étaient de “fausses délinquances”.

17Il faut que notre société mutante apprenne à composer avec les changements organisationnels d’une institution policière en apparence immobile, et cependant en perpétuelle recherche d’adaptation. Il n’y a que deux possibilités : s’engager dans la voie d’une restauration d’un “ordre républicain” autoritaire et égalitariste – ce qui relève du mythe –, ou bien s’engager à essayer de mieux ajuster les politiques de sûreté à la complexité du nouvel ordre social et urbain du XXI^e siècle.